行政決定聽證的一般規(guī)則

摘要：行政活動(dòng)中對(duì)相對(duì)人具體權(quán)利義務(wù)影響最直接的是行政決定，通過對(duì)行政聽證程序立法實(shí)踐比較成熟的幾個(gè)國家的對(duì)比和行政活動(dòng)本身特點(diǎn)的分析，可以了解行政程序法中行政決定聽證程序的一般規(guī)則。要全面掌握行政決定聽證一般規(guī)則，重點(diǎn)要對(duì)其聽證的原則、聽證的主體、聽證的步驟、聽證筆錄的效力和決定進(jìn)行深入分析。

關(guān)鍵詞：行政決定；聽證原則；聽證主體；聽證步驟；筆錄效力

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）10－0223－02

自1996年《行政處罰法》首次對(duì)聽證程序加以規(guī)定以來的十多年間，“聽證”一詞成為行政程序中最為公眾熟知和關(guān)注的“明星詞匯”。但實(shí)際上，聽證是一個(gè)十分模糊的詞語，最廣義上的行政聽證甚至涵蓋了從行政立法到行政決策到行政決定的大多數(shù)行政活動(dòng)。聽證本身的意思是聽取對(duì)方意見，它不僅指正式的聽證會(huì)，還包括公聽會(huì)、書面陳述等一切聽取意見的方式，學(xué)理上以是否舉行正式的聽證會(huì)將其分為正式的聽證和非正式的聽證兩類。我們所討論的行政決定聽證當(dāng)是指正式聽證。就聽證在行政活動(dòng)中的使用而言，大致可分為行政立法聽證、行政決策聽證和行政決定聽證三類。本文所討論的就是行政決定的正式聽證程序，雖然該程序并不如決策程序所為公眾關(guān)注，但因?yàn)樾姓Q定是對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)影響最大最直接的一類行政活動(dòng)，所以，聽證程序在行政決定中的作用是不可估量的。本文所要討論的僅僅是行政決定的聽證程序，確切的說是行政決定的正式聽證程序，這是必須注意的。即使把討論的范圍縮減至此，我們也發(fā)現(xiàn)中國當(dāng)下的行政決定聽證程序也是散見于各個(gè)立法中不能統(tǒng)一且千差萬別的。

一、聽證的主體

聽證的主體由三方面組成，居于中立地位的聽證主持人，行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員以及當(dāng)事人和參加人，這其中有兩個(gè)問題是值得探討的。

首先是主持人的選任。從各國規(guī)定看通常有兩種做法，一是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)專門設(shè)立行政法官主持聽證，以美國為代表。二是選任行政機(jī)關(guān)首長或所屬職員為主持人，這種做法為大多數(shù)國家所采用。無論采用何種方式，必須保證的是主持人的中立地位和專業(yè)知識(shí)。這實(shí)際上是一個(gè)兩難的選擇，因?yàn)閷I(yè)知識(shí)往往為行政機(jī)關(guān)所壟斷。因此平心而論，美國的行政法官制度雖然稍嫌繁瑣，但無疑獨(dú)立性和中立性得到了保證。

其次是聽證參加人的范圍。當(dāng)事人當(dāng)是指行政決定所直接指向的相對(duì)人，參加人指的則是受行政決定影響的其他利害關(guān)系人?，F(xiàn)代行政程序法的發(fā)展趨勢是擴(kuò)大公民在決定作出中的參與，從各國對(duì)有權(quán)參加聽證的主體范圍的規(guī)定來看，權(quán)益受行政決定間接的人都可以參加聽證。對(duì)參加人范圍的界定，美國法院的規(guī)定不失為一種精巧的設(shè)計(jì)：凡是有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行起訴的，應(yīng)當(dāng)也有權(quán)參加聽證。一方面聽證本來就是脫胎于訴訟借鑒于行政的程序，另一方面二者參加人范圍的一致也保證了聽證與可能隨之發(fā)生的行政訴訟的連續(xù)性。

二、聽證的步驟

聽證制度既借鑒于訴訟，在步驟上也應(yīng)基本與其保持一致，具體而言分為通知、正式聽證前的預(yù)備程序、聽證開始、舉證和質(zhì)證、辯論、決定的做出。貫穿于這其中的還有當(dāng)事人和參加人的閱卷權(quán)制度、律師協(xié)助和代理制度、聽證筆錄制度。但聽證畢竟不是訴訟，需要遵循行政活動(dòng)的效率性原則，同時(shí)又因?yàn)檫€存有可救濟(jì)性，在程序細(xì)節(jié)上未免要簡化許多。在聽證步驟中的大部分規(guī)則都可以套用訴訟中的已有規(guī)定，比如通知制度、回避制度、律師協(xié)助和代理制度、舉證和質(zhì)證制度、筆錄制作制度，在本文不再一一贅述。但出于行政活動(dòng)的特殊性聽證中的某些程序還是值得關(guān)注的，決定作出中的聽證筆錄效力問題和決定做出權(quán)歸屬問題事關(guān)整個(gè)聽證程序的效果，在本文將單獨(dú)討論，其他環(huán)節(jié)中值得探討的問題如下所述。

（一）正式聽證前的預(yù)備程序

正式聽證前的預(yù)備程序目的在于提高行政活動(dòng)的效率性，但在各國的形式和效果都不盡相同。在美國這一程序被稱為預(yù)備會(huì)議，“美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了聽證前的會(huì)議制度，行政機(jī)關(guān)往往在舉行正式的聽證會(huì)前召集由各方當(dāng)事人參加的預(yù)備會(huì)議，如果當(dāng)事人之間能夠在聽證前的會(huì)議中協(xié)商解決爭端，則聽證程序不必再舉行。”這一制度功能一方面是對(duì)爭議較少的事實(shí)達(dá)成合意以簡化爭端，另一方面當(dāng)事人如果能夠在會(huì)議中達(dá)成協(xié)議解決爭端則可以避免正式聽證會(huì)召開帶來的資源浪費(fèi)。在我國臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”中也有類似規(guī)定，即預(yù)備聽證。但其功能較美國的制度則狹窄許多，“在預(yù)備聽證中，得議定聽證程序之進(jìn)行，厘清爭點(diǎn)，提出有關(guān)文書之證據(jù)，變更聽證之期日、場所與主持人（行程58）?！庇纱丝梢钥闯?，該程序并不具有提前終結(jié)糾紛的功效而只具備簡化爭端為正式聽證順利進(jìn)行鋪墊的作用。

（二）公開言辭原則

關(guān)于言辭原則各國的規(guī)定基本一致，聽證以言辭方式為原則，以書面和其他方式為例外，但限于法律規(guī)定的情形。以德國為典型，“《聯(lián)邦德國行政程序法》第67條第2項(xiàng)規(guī)定：當(dāng)局在以下情形中，可以不經(jīng)言辭辯論徑直作出決定：1.申請(qǐng)得到全部參加人的贊同并全部得到滿足的；2.沒有任何參加人在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)預(yù)定的措施提出異議的……”應(yīng)當(dāng)說，聽證中言辭原則的貫徹并不需要達(dá)到訴訟中的標(biāo)準(zhǔn)，這是由行政決定所處理問題的獨(dú)特性決定的，比如危急情形的出現(xiàn)。

公開原則在各國的適用則出現(xiàn)較大分歧?？偟膩碚f有兩種，一種是以公開為原則不公開為例外，如我國臺(tái)灣地區(qū)。另一種是以不公開為原則公開為例外，以德國和日本為代表。值得思考的是，臺(tái)灣地區(qū)行政程序法移植于德國，但在公開聽證過程的規(guī)定上卻與德國大相徑庭，是否源自于對(duì)其本土行政機(jī)關(guān)公平性的不自信。因?yàn)轱@然公開聽證過程必定會(huì)帶來行政資源和效率的浪費(fèi)，而不公開則考驗(yàn)著行政機(jī)關(guān)的公斷力。反觀我國大陸行政活動(dòng)的現(xiàn)狀，似乎臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定更切合國情。

（三）職權(quán)主義模式

職權(quán)主義與當(dāng)事人主義是現(xiàn)代審判活動(dòng)的兩大模式，各有其自身優(yōu)點(diǎn)。“從保證訴訟公正的角度而言，當(dāng)事人主義優(yōu)于職權(quán)主義……但從訴訟的經(jīng)濟(jì)效益而言，職權(quán)主義優(yōu)于當(dāng)事人主義……”就聽證模式而言各國不約而同采取了職權(quán)主義模式，由聽證主持人主導(dǎo)整個(gè)程序的進(jìn)行。究其原因，有以下幾點(diǎn)。首先，出于公共事務(wù)管理的需要行政活動(dòng)本身講究效率，要求及時(shí)、迅速的作出決定，這是聽證采取職權(quán)主義模式的最主要原因。其次，行政決定并非終了程序，可以通過訴訟得到救濟(jì)。除此以外還有一個(gè)原因也不能忽視，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)所處的優(yōu)勢地位和擁有的專業(yè)知識(shí)，若采用當(dāng)事人主義，行政相對(duì)人和其他參加人將不可避免的實(shí)質(zhì)上處于弱勢地位，職權(quán)主義模式實(shí)際上起到利用聽證主持人的權(quán)威對(duì)雙方實(shí)力進(jìn)行平衡的作用。

（四）聽證的內(nèi)容

從邏輯上分析，聽證的功能在于辨明事實(shí)，為正確作出行政決定服務(wù)，聽證的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)僅限于爭議案件的事實(shí)和法律適用。但是各國行政程序法都無一例外的規(guī)定行政機(jī)關(guān)擬將作出的決定也應(yīng)當(dāng)包括在聽證的內(nèi)容之中。這主要是出于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)，當(dāng)事人參與聽證的目的無非是通過自己對(duì)事實(shí)的列舉和法律適用的看法改變行政機(jī)關(guān)的傾向，意圖在于使行政機(jī)關(guān)作出對(duì)自己有利的決定。所以如果把行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備作出的決定排除在聽證的內(nèi)容之外，那么聽證就對(duì)當(dāng)事人毫無意義了。其實(shí)，聽證之所以類似于訴訟某種程度上就在于它是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部在正式?jīng)Q定作出之前給予當(dāng)事人的一次救濟(jì)機(jī)會(huì)，如果聽證僅僅糾纏于事實(shí)問題而無法對(duì)即將作出的決定進(jìn)行討論則聽證會(huì)本身的意義也會(huì)大打折扣。

三、聽證筆錄的約束力和決定做出權(quán)歸屬

聽證筆錄的約束力決定著行政機(jī)關(guān)是否必須依據(jù)聽證筆錄作出行政決定，這無疑是聽證制度的核心問題。就這個(gè)問題，各國也存有差異，其中以美國和德國為代表。美國采取嚴(yán)格的案卷排他性原則，相反，“《聯(lián)邦德國行政程序法》規(guī)定：當(dāng)局的決定，應(yīng)當(dāng)在評(píng)價(jià)全部程序結(jié)果后作出。”在這里，聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政決定必須考慮的因素但卻不是全部條件。這種差別，究其根源在于英美法系對(duì)于民主程序的倚重和大陸法系對(duì)實(shí)質(zhì)真相和實(shí)質(zhì)正義的追求。

但在筆者看來，適用案卷排他性規(guī)則從而要求行政決定嚴(yán)格依照聽證筆錄作出是更為合理的選擇。首先，我們這里所討論的是行政決定聽證，一方面它不同于行政立法和決策中的帶有傾聽民意性質(zhì)的聽證，其目的在于探清事實(shí)真相，而其所確認(rèn)的事實(shí)又是行政決定的依據(jù)，另一方面行政決定更加直接地對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)上的影響，因此聽證筆錄理應(yīng)對(duì)行政決定具有全方面的約束力。其次，在一個(gè)行政決定中適用聽證，必然是因?yàn)橄鄬?duì)一般行政決定而言該行政決定對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了更加重大的影響，適用聽證的事件本身的嚴(yán)肅性要求聽證筆錄效力的決定性。此外，行政決定根據(jù)聽證筆錄作出有利于可能隨之發(fā)生的司法審查上的方便。還有，聽證之所以甘愿犧牲行政活動(dòng)的效率就是為了增加其民主性，增強(qiáng)行政相對(duì)人的參與感從而使其決定更具有說服力，那么顯然一個(gè)嚴(yán)格按照聽證筆錄作出的行政決定更容易得到公眾的信任。

行政決定作出權(quán)力的歸屬在各國也不盡相同。在美國這一權(quán)力屬于聽證主人也就是行政法官，在韓國、德國等國家行政決定最終由行政機(jī)關(guān)首長作出。但在筆者看來，只要保證了聽證筆錄的絕對(duì)效力，決定作出權(quán)的歸屬對(duì)決定本身的公正性并無多大影響。因?yàn)樾姓Q定的復(fù)雜和爭議之處往往在于對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，根據(jù)事實(shí)作出決定則是一個(gè)相對(duì)簡單和技術(shù)化的過程。在聽證筆錄的嚴(yán)格約束下，決定作出者對(duì)結(jié)果差異的影響并不大。換句話說，聽證筆錄對(duì)任何一個(gè)決定作出者都是威懾，因?yàn)橐坏┳鞒龅臎Q定有失公正，在進(jìn)入司法審查后聽證筆錄將使司法機(jī)關(guān)審查行政決定公正性的難度大大降低。

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