非營(yíng)利組織在提升社會(huì)管理水平中的職責(zé)分析

摘要：今年兩會(huì)指出今后要更重視履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，從而達(dá)到“最好行政”的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合法、合理、有效的管理，關(guān)鍵是加大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自行調(diào)節(jié)以及社會(huì)組織自我管理的能力，最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度減少不和諧因素。因?yàn)閭鹘y(tǒng)政府管理職能，社會(huì)多元治理模式?jīng)]有形成，使社會(huì)管理水平低下亟待提升，非營(yíng)利組織既是加強(qiáng)和完善社會(huì)管理的重要內(nèi)容，又是公眾參與社會(huì)管理、提供公益服務(wù)的重要組織載體，不僅是形成社會(huì)多元治理的關(guān)鍵，也是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)管理的一個(gè)重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；非營(yíng)利組織；職責(zé)

中圖分類號(hào)：F123.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）10－0183－03

胡錦濤指出：“要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化的新情況，深入研究社會(huì)管理規(guī)律”[2]。社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜和繁重，政府管理改革出現(xiàn)權(quán)力真空，群眾需要的公共物品政府提供不足，但卻又難以轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)提供的私人物品，社會(huì)管理出現(xiàn)了盲區(qū)，面對(duì)這些新情況，社會(huì)管理必須由過(guò)去強(qiáng)調(diào)行政管理的單一治理模式向強(qiáng)調(diào)社會(huì)有效管理和人本化服務(wù)的多元治理模式轉(zhuǎn)變，這既是遵循社會(huì)管理規(guī)律的表現(xiàn)，又是提升社會(huì)管理水平的內(nèi)在要求。

一、多元化治理：社會(huì)管理水平提升的關(guān)鍵

（一）社會(huì)管理與社會(huì)管理水平

社會(huì)管理也叫社會(huì)公共管理，是指政府及其他社會(huì)公共組織為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展和滿足社會(huì)公眾的需要，對(duì)涉及公眾利益的各種公共事務(wù)，通過(guò)制定必要的制度和公共政策來(lái)實(shí)施的有效管理[3]。

社會(huì)管理是包括社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的系統(tǒng)工作，社會(huì)管理水平是指進(jìn)行管理所取得的目標(biāo)績(jī)效程度表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，是社會(huì)管理的主體，政府沒(méi)有確定導(dǎo)向地位，而是對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制和政治統(tǒng)治，忽視其他社會(huì)管理主體的權(quán)力制衡、忽視公民參與和監(jiān)督、忽視公共利益和責(zé)任，社會(huì)管理水平自然低下，相反轉(zhuǎn)變政府職能讓更多的社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)、完善公共服務(wù)職能，社會(huì)管理水平才會(huì)提升；其次，表現(xiàn)在社會(huì)管理體制上，關(guān)鍵是非營(yíng)利組織的參與，非營(yíng)利組織具有靈活性、利于基層參與、管理成本低的特點(diǎn)，政府與非營(yíng)利組織協(xié)作，彼此制約、相互協(xié)調(diào)完善社會(huì)管理的體系，創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，提升社會(huì)管理水平；最后，表現(xiàn)在社會(huì)管理的基層管理基礎(chǔ)，社會(huì)管理還是一個(gè)層次上的管理既有政府的指導(dǎo)又有基層的群眾基礎(chǔ)，社會(huì)組織可以通過(guò)服務(wù)群眾、集合民意等方法協(xié)調(diào)利益、緩解矛盾、保護(hù)環(huán)境等為完善社會(huì)管理體系，提升社會(huì)管理水平奠定群眾基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)管理水平提升面臨的任務(wù)

提到社會(huì)管理我們會(huì)馬上想到政府，但是由于管理幅度沒(méi)有按照合理有序的原則，什么事情都是“讓我來(lái)，看我的”，結(jié)果該管的沒(méi)管好、不該管的管多了、管不好的說(shuō)管不了，社會(huì)管理中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，解決這些問(wèn)題就是社會(huì)管理所面臨的任務(wù)。

1.社會(huì)管理的范圍亟待完善。政府一直以來(lái)干著“劃船”的工作，隨著改革開(kāi)放和公民社會(huì)的興起，政府開(kāi)始“掌舵”更多的放手于市場(chǎng)，民營(yíng)化、私有化成為新名詞，但我國(guó)還存在多種所有制和多種分配方式，改革的深入帶來(lái)了組織多元化、利益結(jié)構(gòu)多元化、社會(huì)階層多元化等變化，伴隨而來(lái)的還有一系列新的社會(huì)問(wèn)題，但這時(shí)政府與市場(chǎng)在一起并不是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，弱勢(shì)群體的利益、城鄉(xiāng)差距、環(huán)境污染等成為管理不力的空白地帶，社會(huì)管理范圍看似全面化實(shí)則籠統(tǒng)化。

2.社會(huì)管理的力量亟待平衡。首先，管理主體的失衡，政府的社會(huì)管理是自上而下、權(quán)力控制的方式，沒(méi)有其他社會(huì)組織參與的空間，造成管理僵化、負(fù)擔(dān)加重、效率低下，市場(chǎng)的逐利規(guī)律損害了公共利益，違背和諧社會(huì)的理念，這都是主體失衡的表現(xiàn)；其次，社會(huì)管理主體之間的力量失衡，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織對(duì)社會(huì)管理并不是“三分天下、各自為政”，但目前這三者之間缺乏明確的責(zé)任分工和協(xié)調(diào)，社會(huì)組織要么掛靠政府越來(lái)越像政府機(jī)構(gòu)，要么是一個(gè)沒(méi)有指導(dǎo)沒(méi)有制度的自發(fā)組織，導(dǎo)致社會(huì)管理主體難以形成合力。

3.社會(huì)管理的體制亟待創(chuàng)新。舊的社會(huì)管理體制不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決社會(huì)改革的各種問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)在的管理體制還是以政府為主導(dǎo)、本著行政目的的管理理念、社會(huì)組織尚未成為社會(huì)多元治理中的一員，對(duì)解決社會(huì)管理中的弱勢(shì)群體保障、國(guó)有企業(yè)改革和私有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城鄉(xiāng)二元格局下的分配格局和利益沖突顯得力不從心，由于體制的創(chuàng)新沒(méi)有跟上社會(huì)化的速度，社會(huì)組織自身發(fā)展和社會(huì)作用都處在起步階段，使社會(huì)管理水平的提升阻力重重。

（三）社會(huì)管理水平提升依賴多元治理

加德說(shuō)過(guò)：“要防止整體性掩蓋多樣性，就必須有一種多元論的哲學(xué)，有一種容許異議的開(kāi)放氛圍”，從社會(huì)管理水平體現(xiàn)的方面和社會(huì)管理水平提升的任務(wù)中分析，我們可以看出提升社會(huì)管理水平就是要符合社會(huì)多元化的趨勢(shì)，符合公民社會(huì)興起的大背景。下面從社會(huì)主體和手段兩個(gè)方面說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題：

第一，社會(huì)治理的主體需要多元化，既需要社會(huì)管理中主導(dǎo)地位的政府，也需要現(xiàn)在作為政府重要補(bǔ)充力量的非營(yíng)利組織、市場(chǎng)化的組織、公民社會(huì)，等等。社會(huì)多元化趨勢(shì)已成定局，社會(huì)管理的任務(wù)也必須是多元主體治理才能勝任，政府強(qiáng)制性的管理方式和形式化的組織結(jié)構(gòu)適合宏觀管理，處理公共事務(wù)微觀方面卻資金不足和效率低下，出現(xiàn)“政府失靈”；市場(chǎng)通過(guò)委托—代理和合同制等方式在公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等方面發(fā)揮了作用，但在管理公共事務(wù)和分配資源時(shí)追求效率和經(jīng)濟(jì)利益，損害公共利益引發(fā)社會(huì)矛盾，出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”；公民社會(huì)的興起出現(xiàn)了非營(yíng)利組織等社會(huì)組織，它們分布廣泛具有非營(yíng)利性和公益性，擔(dān)任著扶危濟(jì)困和實(shí)踐公民參與的任務(wù)，在環(huán)保、救助和行業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮巨大作用，成為不可缺少的管理主體，彌補(bǔ)著社會(huì)管理的空白，與政府、市場(chǎng)組織形成社會(huì)管理的多元主體。

第二，社會(huì)治理的手段需要多元化，既需要政府通過(guò)行政或者市場(chǎng)手段提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也需要市場(chǎng)化組織通過(guò)市場(chǎng)化手段和非營(yíng)利組織通過(guò)市場(chǎng)化手段或者社會(huì)動(dòng)員手段提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)[4]。社會(huì)管理是涵蓋社會(huì)各個(gè)方面的復(fù)雜工作，以公共物品的供應(yīng)為例，純公共物品比如國(guó)防、外交這些只能由政府提供，準(zhǔn)公共物品的供給方式是多樣化的，但是由于政府一直忽視其他組織的參與導(dǎo)致準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足，比如，公共基礎(chǔ)設(shè)施短缺、公共衛(wèi)生保障不足、教育和科研地區(qū)性匱乏、所以根本無(wú)法滿足群眾的需求，引起群眾對(duì)政府的不滿引發(fā)社會(huì)矛盾，社會(huì)組織卻可以通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織以社會(huì)動(dòng)員方式獲取社會(huì)資源，提高公共物品的供給能力，擴(kuò)展提供公共服務(wù)的渠道，所以政府必需給社會(huì)組織更大參與的空間，發(fā)揮它們的優(yōu)勢(shì)延伸政府的能力范圍，形成多元化的社會(huì)管理手段。

二、非營(yíng)利組織在提升社會(huì)管理水平中的職責(zé)

非營(yíng)利組織是指獨(dú)立于企業(yè)與政府之外的組織，又稱非政府組織、慈善組織等。一般具有民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性、非政治性等特征[5]。既然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有非營(yíng)利組織參與的多元治理結(jié)構(gòu)是普遍的趨勢(shì)，那么非營(yíng)利組織在其中應(yīng)該擔(dān)當(dāng)什么樣的責(zé)任呢？薩拉蒙說(shuō)：“為了填補(bǔ)‘重塑政府理論’和‘私有化理論’的鴻溝，一種新的途徑是必須的”，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.拾遺補(bǔ)闕的職責(zé)。在公共利益的維護(hù)上，市場(chǎng)是網(wǎng)絡(luò)型的體制，人們自愿、平等地在市場(chǎng)中從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而市場(chǎng)是有利潤(rùn)取向的，同樣雖然政府的活動(dòng)具有社會(huì)公益性，但政府是垂直等級(jí)式體制，帶有強(qiáng)制性，看來(lái)政府與市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域是有條件的。但是社會(huì)管理中有些領(lǐng)域比如教育、福利、環(huán)保是不能以盈利為價(jià)值取向的，同樣政府的強(qiáng)制性雖然有權(quán)威性但是非強(qiáng)制手段的靈活多樣性則有更大的實(shí)施空間，因此就需要非營(yíng)利組織在這個(gè)空間里發(fā)揮作用，非營(yíng)利組織社會(huì)管理的領(lǐng)域正是政府想干沒(méi)法干、市場(chǎng)能干干不好的領(lǐng)域，拾起有限政府遺下的公共事務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)管理帶來(lái)的社會(huì)不公平、資源浪費(fèi)等缺陷，例如，中國(guó)環(huán)?；饡?huì)創(chuàng)立了中華環(huán)境獎(jiǎng)、地球衛(wèi)士獎(jiǎng)，還有中國(guó)光彩事業(yè)促進(jìn)會(huì)，對(duì)服務(wù)社會(huì)、報(bào)效祖國(guó)的人給予獎(jiǎng)勵(lì)等都是由非營(yíng)利組織承擔(dān)而政府與市場(chǎng)無(wú)法有效管理的事務(wù)，而且由于非營(yíng)利組織的紐帶作用可以聯(lián)系政府與社會(huì)，成為各個(gè)管理主體管理空間的“粘合劑”，協(xié)調(diào)多元治理結(jié)構(gòu)中各個(gè)主體的關(guān)系，有助于在社會(huì)管理中彼此合作和互補(bǔ)，防止管理中的“缺位和漏位”。

2.降低成本的職責(zé)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有多個(gè)主體服務(wù)于市場(chǎng)時(shí)才是有效率的，交疊的服務(wù)領(lǐng)域?qū)τ诰S護(hù)競(jìng)爭(zhēng)是必要的，這主要是通過(guò)它們的互補(bǔ)形成的。充足的資金是社會(huì)管理順利進(jìn)行的必備條件，非營(yíng)利組織吸收社會(huì)資金、依靠政府借力使力的優(yōu)勢(shì)為社會(huì)管理的資本投入提供了保證，比如中國(guó)青少年基金會(huì)，資金既有工薪階層的奉獻(xiàn)，也有像可口可樂(lè)、摩托羅拉、寶潔大客戶的捐助，還有個(gè)人的捐贈(zèng)和國(guó)家的資金撥付，還可以聯(lián)系國(guó)外的資金組織在社會(huì)危機(jī)發(fā)生時(shí)迅速集結(jié)大量資金，比如，這次四川地震各地的紅十字會(huì)組織成了社會(huì)捐助的主要途徑，為抗震救災(zāi)活動(dòng)提供了資金和物質(zhì)的巨大幫助，這些無(wú)疑大大減輕了社會(huì)管理的成本負(fù)擔(dān)，因?yàn)檎谶@方面不但缺乏籌資的渠道而且由于自身的官僚作風(fēng)容易使資金流失，非營(yíng)利組織不以營(yíng)利為目的可以?？顚Ｓ锰岣哔Y金使用率，另外非營(yíng)利組織本身就是社會(huì)資本的流通場(chǎng)域和載體，在使用過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生社會(huì)資本增值，而受益者就是社會(huì)資本的使用者[6]。特別是提供公路、衛(wèi)生系統(tǒng)等準(zhǔn)公共物品的公共機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利組織的互補(bǔ)更是成本最低的選擇。

3.維護(hù)公共利益的職責(zé)。愛(ài)德華·韋伯的草根生態(tài)系統(tǒng)管理模型突出了在一個(gè)由分權(quán)化治理、共享權(quán)力、合作性決策、結(jié)果導(dǎo)向的管理系統(tǒng)模型中政治回應(yīng)性、行政績(jī)效和評(píng)價(jià)責(zé)任的重要性。在這方面非營(yíng)利組織為基層民主提供平臺(tái)，為社會(huì)管理創(chuàng)造群眾基礎(chǔ)，可以時(shí)刻與群眾保持密切聯(lián)系，加強(qiáng)了政府的公信力和與公民的互動(dòng)機(jī)會(huì)，既調(diào)動(dòng)了群眾響應(yīng)國(guó)家政策的積極性，又增加了集中民意、表達(dá)民情的渠道，還可以監(jiān)督上層組織的行為，減少政府尋租腐敗機(jī)會(huì)，防止公共利益被權(quán)力濫用所侵害。另外，各種基金會(huì)、公益組織、志愿部門(mén)扶貧幫困對(duì)社會(huì)保障起到了有利的補(bǔ)充，比如弱勢(shì)群體收入低下沒(méi)有工作保障，而社會(huì)低保財(cái)力有限，公益組織的參與保障可以對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充，有助于完善社會(huì)管理的利益整合機(jī)制，防止弱勢(shì)群體被排除在公共政策實(shí)施范圍之外，維護(hù)廣大群眾的利益。社會(huì)管理的目標(biāo)最終就是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好公民的公共利益，非營(yíng)利組織既沒(méi)有政府維護(hù)權(quán)力控制權(quán)威的剛性特點(diǎn)也沒(méi)有市場(chǎng)追求利潤(rùn)最大化的本性，可以說(shuō)非營(yíng)利組織就是一個(gè)通過(guò)服務(wù)公共利益獲得認(rèn)同和發(fā)展的組織。

4.實(shí)現(xiàn)和諧管理的職責(zé)。提高社會(huì)管理水平必須有和諧的環(huán)境，但社會(huì)管理中不可避免會(huì)出現(xiàn)就業(yè)問(wèn)題、衛(wèi)生教育資源分配不合理、地區(qū)差別大等不和諧現(xiàn)象，這些問(wèn)題解決不好很容易造成社會(huì)不穩(wěn)定。和諧管理的基礎(chǔ)是關(guān)懷、信任和協(xié)作，這與非營(yíng)利組織的理念是一致的：首先，非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu)管理方式間接化、監(jiān)督自律雙重性使它具有合作性和公信力，可以成為預(yù)示社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的屏障，避免政府機(jī)構(gòu)中的監(jiān)督不獨(dú)立的尷尬，公益性和慈善性是非營(yíng)利組織的文化標(biāo)榜，可以通過(guò)活動(dòng)體現(xiàn)贏得公眾的信任和教化思想的作用。其次，非營(yíng)利組織給群眾一個(gè)訴求的空間，使人們可以發(fā)泄不滿，找到維護(hù)權(quán)益的正確渠道，避免矛盾激發(fā)被非法分子利用擴(kuò)大矛盾的破壞力，同時(shí)，可以增強(qiáng)彼此的交流理解，回歸人性化的相處和人與人之間的互助生活方式，減少社會(huì)沖突維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。最后，非營(yíng)利組織公益性特點(diǎn)有利于形成和諧的文化氛圍，因?yàn)樗粌H是社會(huì)矛盾的調(diào)節(jié)工具，更具有文化和倫理的價(jià)值，可以提供關(guān)心理解鼓勵(lì)尊重的價(jià)值觀和“同理心”[7]，認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)很重要，因?yàn)樯鐣?huì)管理并不一定是一種控制性的管理，形成和諧性的管理理念也是提升社會(huì)管理水平的手段。

三、非營(yíng)利組織提升社會(huì)管理水平的措施

1.實(shí)現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)換和歸屬。若斯和奧斯本考察英國(guó)志愿者組織，形成了政府與非營(yíng)利組織間關(guān)系的服務(wù)機(jī)構(gòu)模式，其中非營(yíng)利組織被看成是市場(chǎng)在競(jìng)爭(zhēng)或協(xié)商的基礎(chǔ)上占據(jù)主導(dǎo)地位的服務(wù)提供者[8]。我國(guó)大部分非營(yíng)利組織是掛靠政府的，要在管理中與政府劃清職責(zé)范圍，其中政府依然要在社會(huì)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，非營(yíng)利組織要參與政府管不好和沒(méi)有管的領(lǐng)域，促進(jìn)社會(huì)資源整合，搭建政府與公民的交流平臺(tái)，形成社會(huì)管理的合力，并在其中監(jiān)督政府的行為，實(shí)現(xiàn)以社會(huì)制約權(quán)力的目的，還要加強(qiáng)自我管理能力，走社會(huì)化發(fā)展之路，提高自身的素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)管理多元治理局面的出現(xiàn)。

2.發(fā)揮橋梁和紐帶的作用。完善的社會(huì)管理不在于所管事務(wù)的多少、大小，而在于是否形成一個(gè)相互聯(lián)系的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，非營(yíng)利組織就是形成這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的重要因素。非營(yíng)利組織可以利用自己深入社會(huì)基層，貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，提高整個(gè)社會(huì)的溝通能力，架起政府與公眾之間的橋梁，協(xié)調(diào)民眾與政府、組織與組織的關(guān)系，促進(jìn)公民社會(huì)的形成?，F(xiàn)在非營(yíng)利組織又成為就業(yè)機(jī)會(huì)的“存儲(chǔ)庫(kù)”，慈善事業(yè)的扶危濟(jì)困已經(jīng)是社會(huì)保障的重要補(bǔ)充，以此調(diào)動(dòng)群眾積極性，有利于社會(huì)管理成果的共享，減少社會(huì)管理的風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)管理機(jī)制的回應(yīng)性，緩解社會(huì)管理水平提升的阻力[9]。

3.提高自身的管理水平。非營(yíng)利組織既是社會(huì)管理主體又是社會(huì)管理客體，社會(huì)管理主體多元化難以實(shí)現(xiàn)除了政府的問(wèn)題還有非營(yíng)利組織本身發(fā)展不成熟、自我組織能力不強(qiáng)，難以承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變后交付出來(lái)的職能。所以在實(shí)踐中要強(qiáng)化內(nèi)部管理，本著合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、壯大隊(duì)伍、突出質(zhì)量的原則，提高自律的專業(yè)化水平，形成完整自我管理體制和專業(yè)化的隊(duì)伍，以人本化理念指導(dǎo)群眾參與，贏得更多的社會(huì)資源和公民加入促進(jìn)自身成長(zhǎng)，擴(kuò)大社會(huì)中間層次形成中間大兩頭小的科學(xué)管理體系，在提升自身管理水平的同時(shí)不斷創(chuàng)新，采用新的管理技術(shù)和方法，提高社會(huì)管理的效率，提升社會(huì)管理水平。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前社會(huì)管理正面臨新的問(wèn)題，比如人口老齡化、教育體系危機(jī)、社會(huì)服務(wù)業(yè)成為主體、保健系統(tǒng)的需要等等是對(duì)社會(huì)管理提出的新任務(wù)、新要求，也表現(xiàn)了提升社會(huì)管理水平的迫切性。非營(yíng)利組織不但具有社會(huì)組織上的優(yōu)勢(shì)，更具有其他公共組織沒(méi)有的倫理道德優(yōu)勢(shì)，提高社會(huì)管理水平就必須發(fā)揮非營(yíng)利組織承擔(dān)多樣化責(zé)任和使命的優(yōu)勢(shì)，形成社會(huì)管理的控制力和穩(wěn)定力，這也決定了非營(yíng)利組織在提升社會(huì)管理水平過(guò)程中不僅僅是有益的補(bǔ)充，更是不可或缺的主角。

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