行政決策類正式聽證制度存在的問題探究

摘要：我國決策類聽證會(huì)已經(jīng)有多年歷史，歷史上也已經(jīng)有過多起影響重大的聽證會(huì)，但在具體制度的操作上，還有諸多不完善之處。這些缺陷的廣泛存在，嚴(yán)重地影響了我國正式聽證功能的有效發(fā)揮。從我國歷史上第一個(gè)公開召開的全國性價(jià)格聽證會(huì)，2002年1月12日舉行的價(jià)格聽證會(huì)這一實(shí)例入手，分析我國現(xiàn)行決策類聽證制度存在的不合理的地方，尋找完善行政決策類正式聽政制度存在問題的解決方法。

關(guān)鍵詞：行政決策；聽政制度；正式聽證；聽證代表人

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）10－0125－02

一、兩組需要說明的概念

在對行政決策類正式聽證制度進(jìn)行探討之前，有必要先對行政決策和正式聽證做一下簡要的說明：

（一）行政決策與行政決定

行政決策是指國家機(jī)關(guān)工作人員在處理國家行政事務(wù)時(shí)，為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，根據(jù)一定的情況和條件，運(yùn)用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對所要解決的問題或者事物，做出決定。在行政管理活動(dòng)蘊(yùn)涵的領(lǐng)導(dǎo)、控制、決策、人事任免等多項(xiàng)功能中，行政決策是最重要、主導(dǎo)性的一項(xiàng)功能。

目前，在我國適用聽證的行政事項(xiàng)，主要包括行政決策類和行政決定類，其中決策類聽證涉及的人數(shù)較多，其結(jié)果影響不特定人的權(quán)利義務(wù)，而決定類聽證的結(jié)果影響的是特定人的權(quán)利。由于二者不同的特征，在舉行聽證時(shí)適用的規(guī)則對應(yīng)也不同。比如，在聽證的參加人這一點(diǎn)上，決策類聽證由于涉及人數(shù)眾多，我國現(xiàn)行的立法都是采用代表制，而決定類聽證多是利害關(guān)系人直接參加聽證；再有，決策類聽證多著眼于具體事實(shí)的調(diào)查與研究，而決定類聽證過程中，需要認(rèn)定的多是具體事實(shí)的正確性。

（二）正式聽證與非正式聽證

通常而言，用聽證會(huì)的形式舉行聽證的，為正式聽證，而用聽證會(huì)以外的方式，如座談會(huì)、專家討論會(huì)等形式的，為非正式聽證。聽證會(huì)的形式有裁決者、行政主體和行政當(dāng)事人三方的參與，有半司法的特征。

從適用范圍的角度看，由于正式聽證適用的多是涉及當(dāng)事人重大的權(quán)利，而非正式聽證適用的是涉及當(dāng)事人一般性的權(quán)利，所以正式聽證的適用范圍較非正式聽證的適用范圍要小得多。正式聽證適用的是涉及當(dāng)事人更為切身和重大的利益，一般認(rèn)為，滿足以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的行政事項(xiàng)，即適用正式聽證：其一，參加聽證的正反雙方對事實(shí)問題沒有太大的爭議；其二，最終的結(jié)果對公民的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等重要權(quán)利有重大的影響。

實(shí)際上，在我國，“聽證”一詞是作為正式聽證來使用的。目前在我國，正式聽證的適用范圍是比較狹窄的，僅限于《行政處罰法》規(guī)定的責(zé)令停產(chǎn)等行政處罰決定和《價(jià)格法》規(guī)定的價(jià)格聽證。就決策類事項(xiàng)而言，目前，法律明確規(guī)定的可能就只是價(jià)格聽證，正式聽證在決策事項(xiàng)中的適用范圍之窄可見一斑。這不是我們今天所要討論的重點(diǎn)，但也不能因此就認(rèn)定在中國討論正式聽證制度沒有意義。

二、2002年鐵路價(jià)格聽證會(huì)情況介紹①

2002年的鐵路價(jià)格聽證會(huì)是我國歷史上第一個(gè)公開舉行的全國性價(jià)格聽證會(huì)，此次聽證會(huì)是由鐵道部向當(dāng)時(shí)國家計(jì)委提出申請后，由國家計(jì)委組織進(jìn)行的。聽證會(huì)的主持人是國家計(jì)委價(jià)格司司長李德昆，聽證會(huì)代表由33名正式代表（其中包括12名消費(fèi)者代表）、30名非正式代表、申請人代表以及中介機(jī)構(gòu)代表等組成。消費(fèi)者代表主要是通過消費(fèi)者自愿報(bào)名和中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)推薦兩種方式產(chǎn)生，12名消費(fèi)者代表產(chǎn)生后，除了中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)的副會(huì)長董京生外，其余11名代表的名單和詳細(xì)情況都沒有向外界透露。

聽證會(huì)從上午8點(diǎn)半開到下午4點(diǎn)半，主要進(jìn)程包括了申請人說明定價(jià)方案、依據(jù)和理由，價(jià)格主管部門介紹有關(guān)價(jià)格政策、法律、法規(guī)、初審意見及其他需要說明的情況，和聽證會(huì)代表對申請人提出定價(jià)方案和有關(guān)評審機(jī)構(gòu)的評審依據(jù)及意見進(jìn)行論證和辯論等階段。據(jù)悉，在聽證會(huì)上，幾乎每一位代表在發(fā)言時(shí)都超過了事前所限定的5分鐘發(fā)言時(shí)間。

此次聽證會(huì)頒發(fā)給記者的證件共分A、B、C三檔，聽證會(huì)正式開始時(shí)，現(xiàn)場里只有持A證的新華社、人民日報(bào)和中央電視臺(tái)等媒體的少數(shù)記者參加旁聽和拍攝，其他的記者則在聽證會(huì)開始前就被要求離開或者另外安排場所。

三、行政決策類正式聽證會(huì)存在的問題及完善

通過透析此次聽證會(huì)的全部過程，我們不難發(fā)現(xiàn)我國行政決策類正式聽證制度存在著不少普遍性的問題。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）聽證代表人欠缺代表能力

在聽證中采用代表制是否合理，我們這里姑且不談，那么我國現(xiàn)行的代表制中還是存在以下問題：

1.代表廣泛性不夠。目前的做法是由各組織機(jī)關(guān)確定參與代表的構(gòu)成，而從價(jià)格聽證中代表的組成來看，廣泛性有所欠缺，如作為競爭者的其他運(yùn)營者，如民航、長途汽車公司等都沒有參加價(jià)格聽證。為了確保決策者獲得廣泛的信息，以保證決策的正確，同時(shí)也為了維護(hù)公眾參與行政管理的權(quán)利，應(yīng)確保聽證會(huì)參與主體的廣泛性，如在價(jià)格聽證中，作為競爭者的其他運(yùn)輸經(jīng)營機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)能夠參加聽證會(huì)并發(fā)表意見。

2.消費(fèi)者代表的產(chǎn)生方式存在問題。（1）在價(jià)格聽證中，有不少消費(fèi)者代表是通過搖號(hào)的方式產(chǎn)生。這種方式，形式上是民主的，但卻讓廣大消費(fèi)者懷疑代表者代表廣大消費(fèi)者的能力。因?yàn)?，既然采用代表制，就要求代表能夠真正地代表廣大被代表的利益，即對代表的專業(yè)知識(shí)、辯論能力、責(zé)任能力等方面有一定的要求，若采用簡單的搖號(hào)、抓鬮的方式，很難保證代表參與的效果。（2）聽證代表要有決策者審核、聘請，這種做法與代表人作為首決策影響人的身份不符合。代表人參加聽證會(huì)，應(yīng)該是為了自身和廣大被代表人的利益，而不是受決策者的聘請而參加聽證會(huì)的。聽證代表經(jīng)過決策者的審核或聘請，勢必使人們對這些代表的獨(dú)立性產(chǎn)生懷疑，也不利于事實(shí)真相的調(diào)查和解決。

行政決策類正式聽證與民事訴訟中人數(shù)不確定的多數(shù)人之訴有極為相似的地方，因此，在這一點(diǎn)上，我們可以借鑒民事訴訟中關(guān)于訴訟代表人的相關(guān)制度。民事訴訟中，對訴訟代表人有一些基本的條件要求，即訴訟代表人需要：（1）是本案的當(dāng)事人，（2）具有訴訟能力，（3）具有與進(jìn)行該訴訟相應(yīng)的能力，（4）能夠善意地履行訴訟代表人指責(zé)。另外，法律還規(guī)定，當(dāng)事人一方人數(shù)眾多在起訴時(shí)不確定時(shí)，由當(dāng)事人推選代表人，當(dāng)事人推選不出的，可以由人民法院與當(dāng)事人協(xié)商，協(xié)商不成的，也可以由人民法院在起訴的當(dāng)事人中指定代表人。

通過借鑒民事訴訟中的相關(guān)制度，我們認(rèn)為在行政決策類正式聽證中，聽證代表也應(yīng)該有一定的要求，如專業(yè)知識(shí)、法律知識(shí)、辯論能力、責(zé)任能力等方面的要求；同時(shí)，代表的產(chǎn)生方式也應(yīng)該是由廣大利害關(guān)系人進(jìn)行推選或者與組織者協(xié)商，而不能是決策者的單方面的審核和聘請。

（二）聽證的透明度不夠

在此次鐵路價(jià)格聽證中，消費(fèi)者代表的名單和信息，以及鐵道部的調(diào)價(jià)方案都沒有公布，這一點(diǎn)是值得討論的。實(shí)行代表制，就必須保證代表與被代表者之間有充分的交流，否則，代表就無從真實(shí)的反映被代表的利益。因此，代表的名單、基本信息以及聯(lián)系方式等應(yīng)當(dāng)在報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體上公布，讓公眾周知，以與代表交流討論。另外，公布鐵道部的調(diào)價(jià)方案，一方面可以使公眾將自己的意見有針對性地與代表交流，另一方面公眾也可以通過其他方式如電子郵件、信件、傳真等，直接向決策機(jī)關(guān)陳述其意見。

除此之外，上面提到的記者在采訪聽證會(huì)時(shí)被分為不同的檔次，而不同檔次的記者的采訪權(quán)限又有不同，這在一定程度上也限制了媒體對此次聽證會(huì)的報(bào)道能力，從而減少了公眾獲知聽證會(huì)進(jìn)程的渠道，不利于其及時(shí)與聽證代表進(jìn)行溝通、交流或者討論。

（三）聽證會(huì)的舉行時(shí)間太短

上面我們已經(jīng)提到，在聽證會(huì)上，幾乎每一位代表在發(fā)言時(shí)都超過了事前所限定的時(shí)間限制，而且，整個(gè)聽證會(huì)只從上午8點(diǎn)半開到下午4點(diǎn)半，在除去中午的就餐、休息時(shí)間，真正在聽證的時(shí)間非常少，這很不利于聽證代表充分的了解相關(guān)的事實(shí)，闡述自己的觀點(diǎn)，并與其他人進(jìn)行討論或者辯論。

對此，我們應(yīng)該改變聽證會(huì)僅舉行一天就結(jié)束的做法，而是視具體的情況而定具體的時(shí)間，以保證聽證會(huì)對決策真正發(fā)揮作用。此外，我們還可以將聽證會(huì)與其他聽取意見的方式結(jié)合起來運(yùn)用，比如，我們可以事先通過電子郵件、信件、傳真等方式收集意見，整理爭論點(diǎn)，聽證會(huì)上專門就爭論點(diǎn)逐一展開討論，以節(jié)省舉行聽證會(huì)的時(shí)間。

（四）最終決策的作出要說明理由

由于決策類事項(xiàng)涉及的行業(yè)或者問題，其情況非常復(fù)雜，為作出合理的決策，決策機(jī)關(guān)需要考慮多個(gè)方面的因素。應(yīng)松年教授也說：“價(jià)格聽證會(huì)不是決策會(huì)議，沒有決策權(quán)” 。①正式聽證在其中起著很重要的作用，但對決策的最終作出并不是起著決定性的作用。

2002年1月27號(hào)國家計(jì)委公布了最終的調(diào)價(jià)方案，但該方案到底是怎樣作出的，代表們和一般的公眾卻無從知曉，這就不得不讓人懷疑聽證會(huì)對最終決策的作出的意義何在。長期以往，聽證會(huì)可能淪為一種形式或者“過場”，而公眾參與的興趣和熱情也勢必會(huì)逐漸的下降乃至全消，最終導(dǎo)致聽證制度的不復(fù)存在。

對此，我們可以要求決策機(jī)關(guān)在公布最終決策時(shí)，一并說明聽證會(huì)上的意見和建議，對沒有采納相關(guān)意見的理由或原因作出說明。一方面讓公眾知悉決策是如何形成的，決策機(jī)關(guān)是如何采納各種意見的，體現(xiàn)對公眾參與的尊重；另一方面也加強(qiáng)公眾對決策的理解，有利于決策的最終實(shí)施和執(zhí)行。

除了以上幾個(gè)方面外，我國決策類正式聽證制度中，還存在諸如主持人的選任欠缺中立性、主持人的專業(yè)性不強(qiáng)、對弱勢群體的援助不夠等一系列問題，都需要我們在以后的理論構(gòu)建和實(shí)踐操作中去逐一的探討和把握。