我國地方稅主體稅種選擇趨勢研究

摘要：當(dāng)前，我國地方稅體系仍然存在一些不容忽視的問題，比如，現(xiàn)行地方稅主體稅種的定位不明晰、權(quán)限受限制、輔助稅源貧乏、收入不確定、稅制不規(guī)范等等問題，這些問題導(dǎo)致了我國地方稅收入增長乏力，地方稅體系缺乏與經(jīng)濟增長密切相關(guān)的內(nèi)生增長機制，同時也極大地妨礙了我國地方稅體系收入功能和調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。因此，分析當(dāng)前我國地方稅主體稅的現(xiàn)狀和問題，比較各自利弊，并探討我國地方稅主體稅種的選擇具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：地方稅；地方主體稅；財產(chǎn)稅

中圖分類號：F810.424文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）10－0030－03

當(dāng)前，我國地方稅體系仍然存在一些問題，如現(xiàn)行地方稅主體稅種的定位不明晰、權(quán)限受限制、稅制不規(guī)范等，導(dǎo)致地方稅收入增長乏力，地方稅體系缺乏，極大地妨礙了地方稅體系收入功能的發(fā)揮。本文以此為切入點，分析當(dāng)前我國地方稅主體稅的現(xiàn)狀和問題，比較各自利弊，并探討我國地方稅主體稅種的選擇。

一、當(dāng)前我國地方稅主體稅種的運行現(xiàn)狀和問題分析

（一）我國現(xiàn)行地方稅主體稅種收入狀況

目前，歸屬于地方政府征收的稅種中，收入比重較大的稅種有營業(yè)稅和個人所得稅等，是現(xiàn)行地方稅體系中準(zhǔn)主體稅種。

1.我國營業(yè)稅運行狀況

近十幾年，營業(yè)稅在地方財政收入中一直居于首位。它幾乎涵蓋了除商品批發(fā)和零售以外的全部第三產(chǎn)業(yè)，具體包括金融保險、交通運輸、郵電通信、餐飲住宿、文化體育、旅游娛樂、中介代理，房地產(chǎn)銷售，以及建筑工程等行業(yè)。根據(jù)國家稅務(wù)總局的統(tǒng)計資料，實行分稅制后，從1995年至2007年的13年間，全國營業(yè)稅收入(包括由國家稅務(wù)局征收部分)累計18 698.4億元，相當(dāng)于同時期地方稅收入總額41 336.8億元的45.23%①。隨著我國第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，營業(yè)稅的發(fā)展前景比較可觀，收入也將有較大的增長空間。

2.我國個人所得稅運行狀況

根據(jù)國家稅務(wù)總局的統(tǒng)計資料，實行分稅制后，從1995年至2007年的13年間，全國個人所得稅收入(包括由國家稅務(wù)局征收部分)累計8 523.1億元，相當(dāng)于同時期地方稅收入總額的20.62%，是收入額次于營業(yè)稅的第二大稅種，而且絕大部由地方稅務(wù)機關(guān)征收。

以上稅種雖然在地方稅收入中占較大比重，但由于均含有與中央共享收入部分，都不是完全意義上的地方稅，剩下的地方稅種收入零星，能夠擔(dān)當(dāng)起地方稅主體稅種的幾乎沒有，目前我國地方稅體系處于主體稅種缺失的狀態(tài)。

（二）我國現(xiàn)行地方稅主體稅種自身存在的缺陷

現(xiàn)行的營業(yè)稅、個人所得稅確實是發(fā)揮了地方稅主體稅種作用。但其固有的缺陷，從長遠(yuǎn)角度看是不適合成為我國地方主體稅稅種的。

1.當(dāng)前我國營業(yè)稅稅制自身存在的缺陷

雖然從征收角度來說，商品稅征收管理相對簡單，征收對象是為數(shù)較少的廠商，因而所需信息量較少、稅收成本較低。加之可作為政府社會經(jīng)濟政策(如用于抑制社會奢侈消費之風(fēng)的重稅)，因而廣泛運用于發(fā)展中國家。然而，從長遠(yuǎn)來講，營業(yè)稅是不適宜成為我國地方主體稅稅種的。究其原因有兩方面：一方面由于營業(yè)稅對我國國民經(jīng)濟影響較大且稅基流動性較大，當(dāng)前我國的營業(yè)稅開征、停征、稅目的增減、稅率浮動幅度的確定、減稅、免稅和加稅的權(quán)力都由中央掌握，地方只是擁有在中央規(guī)定的稅率浮動幅度內(nèi)確定本地區(qū)適用稅率和政策，自主決定稅率權(quán)力的范圍較小，對地方經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用就不那么大。另一方面，在我國目前地方稅收的兩大主體收入來源中，營業(yè)稅由于稅制本身的缺陷以及受增值稅擴圍的影響，把現(xiàn)行營業(yè)稅中的建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、銷售不動產(chǎn)等納入增值稅的征收范圍，這樣營業(yè)稅的征收范圍會日益減少，其收入也不足以構(gòu)成地方稅收入的主體，且增值稅改革的方向是以增值稅逐步取代營業(yè)稅，待條件成熟時，將征收范圍延伸到經(jīng)濟領(lǐng)域的所有經(jīng)營行為。

2.當(dāng)前我國個人所得稅稅制自身存在的缺陷

雖然從征收的角度來看，所得稅不易轉(zhuǎn)嫁，能更好地肩負(fù)組織收入和調(diào)節(jié)我國經(jīng)濟的雙重使命，可以形成區(qū)域性的比較優(yōu)勢，吸引資本、技術(shù)、人才等短缺要素流入到我國，幫助經(jīng)濟建設(shè)，緩解經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸約束。而且，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入和推進(jìn)，我國地方經(jīng)濟會越來越得到發(fā)展，必將產(chǎn)生更多富有階層，必然導(dǎo)致個人收入的不斷上漲，個人所得稅在地方政府的財政稅收收入中所占的份額會越來越大。但是個人所得稅固有的缺陷，使它從根本上不適宜成為我國將來地方稅主體稅的地位。究其原因，筆者認(rèn)為有兩方面：一方面從我國現(xiàn)行的地方稅制來看，地方政府在財產(chǎn)稅方面沒有獨立的稅收立法權(quán)，不能很好的按照當(dāng)?shù)貙嶋H情況，因地制宜的出臺個人所得稅法律、法規(guī)和政策，使得地方政府在所得稅政策上可以發(fā)揮的余地有限，對地方收入差距的調(diào)節(jié)力度會大打折扣，對地方公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的貢獻(xiàn)力度會很有限。另一方面我國各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，如果所得稅政策過度使用，就會很容易引起地區(qū)間低稅競爭，換句話說，就是哪個地方政府施行的個人所得稅稅率低，外來的，甚至是本地的資本、技術(shù)、人才等短缺要素就會按照市場經(jīng)濟規(guī)律流到成本低的地方，這樣就必然會加劇各地經(jīng)濟發(fā)展差距，這樣對我國實行稅收政策的調(diào)節(jié)收入差距，發(fā)展經(jīng)濟和構(gòu)建和諧社會的根本宗旨相違背。因此，目前我國所得稅劃歸地方征收不符合宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的要求，更不適合作為地方稅主體稅種征收。

（三）我國地方稅主體稅種選擇方面存在的問題

營業(yè)稅和企業(yè)所得稅等稅種在地方稅收入中占有一定比例，但這些稅種雖有主體稅種之名，卻無主體稅種之實。

1.地方稅主要稅種中央共享比重過大

1994—2006年間，我國地方稅收收入中共享稅收入所占比重各年均在75%以上，地方稅收入所占比重各年均在26%以下。共享稅所占比重過大，地方稅所占比重過小，限制了地方稅在發(fā)展地方經(jīng)濟中的職能作用的發(fā)揮，阻礙了地方稅主體稅種的形成。

2. 地方稅主要稅種的稅基不穩(wěn)固

近幾年出臺大量稅收政策大都從增加中央財政收入的角度出發(fā)，造成地方稅主要稅種的稅基不斷減少，而且這種趨勢仍將繼續(xù)。另外，一些支持企業(yè)技術(shù)改造、促進(jìn)再就業(yè)所得稅優(yōu)惠政策等，都不利于保護(hù)地方稅主體稅種的稅基。個人所得稅起征點的不斷提高，比如個人所得稅起征點自2008年3月1日起由1 600元提高到2 000元，這也是地方稅主要稅種重要的減收因素。

3.地方稅主要稅種征管權(quán)歸屬交叉

1994年分稅制改革確立設(shè)置國稅、地稅兩套機構(gòu)的稅收征管體系。但隨后一系列政策出臺，在最初改革的基礎(chǔ)上，又重新劃分了征管范圍，出現(xiàn)了同一稅種由國、地兩家分別征收管理的局面，造成政策掌握分寸不統(tǒng)一，脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。分屬不同稅務(wù)機關(guān)征收的情形，容易引起稅負(fù)不公，容易誘導(dǎo)企業(yè)在兩個稅務(wù)部門之間選擇性納稅。

4.地方稅主要稅種的稅收立法權(quán)和管理權(quán)高度集中

我國分稅制屬于中央高度集權(quán)型，分稅制雖然以分稅種的形式確定了地方固定收入，但地方政府沒有相應(yīng)的稅權(quán)，而事權(quán)又往往向地方傾斜，違背了分稅制事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則。形成了目前地方稅稅收立法權(quán)和管理權(quán)集中在中央的局面，地方政府沒有足夠的稅權(quán)，對相關(guān)稅種缺少實質(zhì)性的支配權(quán)。

二、我國地方稅主體稅種的趨勢選擇——財產(chǎn)稅

由于營業(yè)稅稅基流動性較大，稅率浮動幅度由中央掌握，地方自主權(quán)較小，對地方調(diào)節(jié)作用就不大。由于地方政府沒有獨立的所得稅稅收立法權(quán)，政策可以發(fā)揮的余地有限，容易引起地區(qū)間低稅競爭，會加劇各地經(jīng)濟發(fā)展差距。因此，財產(chǎn)稅才是我國地方稅主體稅的重要稅種。

（一）選擇財產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的理論依據(jù)

第一，由于不動產(chǎn)具有難以位移、非流動性的特征，對不動產(chǎn)征稅的經(jīng)濟影響范圍較小，財產(chǎn)稅的地區(qū)稅率差異不會改變該生產(chǎn)要素資源的地區(qū)配置。

第二，財產(chǎn)稅按照評估價征稅，與其他銷售稅與所得稅相比最大的特點是稅基與稅率可由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)地方財政支出的需要酌情確定，成為地方政府平衡財政收支的重要工具。

第三，不動產(chǎn)坐落分散，且地段、環(huán)境、形態(tài)、結(jié)構(gòu)、朝向、品質(zhì)、歷史等各不相同，對不動產(chǎn)征稅需要對每一宗不動產(chǎn)價值由專門評估機構(gòu)進(jìn)行估價，征收成本高，征管難度大，只有劃歸地方，并作為地方主體稅種，才能調(diào)動地方政府的積極性，從本地利益出發(fā)，有效監(jiān)控稅源，及時足額征收入庫。

第四，對不動產(chǎn)征稅，稅源比較穩(wěn)定，收入不會隨經(jīng)濟周期的變化而大起大落，并且隨著各地房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，稅基還會有一定程度的增長。

第五，地方政府市政建設(shè)、維護(hù)治安、保護(hù)居民財產(chǎn)安全等職能的實現(xiàn)，最大得益的居民的人身安全、財產(chǎn)安全和財產(chǎn)的增值，財產(chǎn)稅“取之于財產(chǎn)、護(hù)之于財產(chǎn)”，可以鮮明的體現(xiàn)受益征稅的原則。

（二）選擇財產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的實踐依據(jù)

分稅制改革以來，財產(chǎn)稅類諸稅種一直屬于地方稅，是地方政府的固定收入，其收入總額從1995年129億元上升到2004年583.2億元，增長近5倍，與地方稅增長基本同步，充分證明了財產(chǎn)稅作為市縣級主體地方稅主體稅種所具有的巨大發(fā)展?jié)摿Α＝陙?，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，2005年全年房地產(chǎn)開發(fā)投資15 759億元人民幣，比去年增長19.8%，商品房竣工面積48 793萬平方米，增長14.9%①。與此同時，住房消費不斷擴大，居民用于購買商品住房消費支出大幅度增長，2004年比2000年增長了1.67倍②。我國市場經(jīng)濟體系的不斷健全和完善，私有財產(chǎn)法律保護(hù)體系的進(jìn)一步確立與完善，稅收征管能力與力度的日益提高與加強，均為塑造財產(chǎn)稅主體稅種地位提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和征管能力保障。

三、我國地方稅主體稅稅種——財產(chǎn)稅制的構(gòu)建

（一）規(guī)范和增加我國地方稅財產(chǎn)稅稅種

我國財產(chǎn)稅制應(yīng)涵蓋財產(chǎn)保有和轉(zhuǎn)移諸環(huán)節(jié)，包括的稅種有：物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅和贈予稅等。

1.開征物業(yè)稅

現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制問題較多，對其進(jìn)行重新整合，開征物業(yè)稅，將是我國統(tǒng)一、規(guī)范房地產(chǎn)稅費制度，乃至建立和完善財產(chǎn)稅體系的開端。通過對現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費清理、歸并，物業(yè)稅征收范圍會較現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收更加廣泛，通過科學(xué)合理的稅制設(shè)計，物業(yè)稅的計稅依據(jù)更加富有彈性，幅度稅率更能滿足地方財政的需要。

2.開征遺產(chǎn)稅和贈予稅

開征兩稅應(yīng)具備的條件主要有：一是大量形成高收入階層；二是實行金融實名制；三是建立健全公民個人收入和財產(chǎn)申報制度，財產(chǎn)登記、評估等制度；四是稅務(wù)機關(guān)具備必要的征收管理力量和技術(shù)手段。從我國國情來看，目前開征遺產(chǎn)稅的時機還不成熟。待以上條件基本具備，適時開征遺產(chǎn)稅和贈予稅，無疑是對個人所得稅、物業(yè)稅等稅種在調(diào)節(jié)收入分配方面的有力補充，成為平衡貧富差距、調(diào)節(jié)社會分配的有效手段。

（二）完善財產(chǎn)保護(hù)制度，為提升財產(chǎn)稅主體稅地位“保駕護(hù)航”

1.盡快完善與財產(chǎn)相關(guān)的法律制度

盡管當(dāng)前我國憲法、民法、繼承法、刑法等有關(guān)法律對財產(chǎn)所有權(quán)的歸屬和財產(chǎn)的繼承、分割、轉(zhuǎn)移等都有所涉及，并作了原則性規(guī)定，但從可操作性的要求出發(fā)，還需要進(jìn)一步對個人和家庭之間的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、繼承、受讓、捐贈等行為做出相應(yīng)的法律規(guī)定，以便為財產(chǎn)稅制的改革和完善提供法律基礎(chǔ)。

2.盡快建立和完善私有財產(chǎn)登記制度

在私人物權(quán)得以清晰界定之后，應(yīng)及早建立私有財產(chǎn)登記制度，完善相關(guān)的法律規(guī)定。如建立財產(chǎn)實名制等，明確界定納稅人的各類財產(chǎn)，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)，確保財產(chǎn)稅稅基的準(zhǔn)確，防止納稅人轉(zhuǎn)移稅基，為開征新的財產(chǎn)稅種創(chuàng)建基礎(chǔ)信息庫。

3.盡快建立和完善財產(chǎn)評估制度

準(zhǔn)確地評估財產(chǎn)計稅價值是確定財產(chǎn)稅稅基、決定財產(chǎn)稅應(yīng)納稅額的基礎(chǔ)，是財產(chǎn)稅征管中最核心、最關(guān)鍵的問題。而我國目前不僅財產(chǎn)評估機構(gòu)和人員嚴(yán)重不足，資料缺乏，而且評估制度和法規(guī)也有待建立、完善，在新的財產(chǎn)稅制建立之前這些制度與機構(gòu)都應(yīng)該先期建立起來。

（三）賦予地方適當(dāng)?shù)亩惙⒎?quán)，增強地方自主靈活性

財產(chǎn)稅等地方稅可由中央負(fù)責(zé)制定基本稅法，授權(quán)省級人大制定實施細(xì)則，授權(quán)省級人民政府調(diào)整稅目、稅率、稅收減免以及征收管理等權(quán)限，由各地根據(jù)地方經(jīng)濟狀況，因地制宜自行決定開征、停征、選擇本地區(qū)稅率及確定適當(dāng)?shù)钠鹫鼽c或免征額等，以增強稅制對地方社會經(jīng)濟的適宜性。

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