擴(kuò)大公民有序政治參與的途徑：地方政府制度創(chuàng)新

摘要：公民有序政治參與是指，以遵循憲法和法律所規(guī)定的民主權(quán)利為前提，通過(guò)自主、理性的方式，有序地去直接或是間接地影響政府決策和政治生活的行為。我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，是制約擴(kuò)大公民有序政治參與的主要制度性因素，通過(guò)對(duì)地方政府制度創(chuàng)新的問(wèn)題和趨勢(shì)分析，從公民有序政治參與的視角，提出地方政府需要從制度制定、制度公平和公正執(zhí)行、制度績(jī)效評(píng)估方面不斷提高制度創(chuàng)新的能力和水平，完善制度創(chuàng)新體系，保障公民有序政治參與具有良好的制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：公民有序政治參與；地方政府；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）13-0179-02

一

地方政府制度創(chuàng)新是指地方政府在管理本地社會(huì)過(guò)程中，在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面制度變革的過(guò)程，是支配人們行為及其相互關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范和慣例的變化過(guò)程，目的在于促進(jìn)社會(huì)資源合理配置，激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，提高經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效益。目前，我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新存在的問(wèn)題對(duì)于擴(kuò)大公民有序政治參與產(chǎn)生了很大的影響。

1.在擴(kuò)大公民有序政治參與制度供給的動(dòng)力方面，我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新面臨兩難處境，在外部壓力和內(nèi)部發(fā)展迫切要求政府順應(yīng)潮流進(jìn)行制度創(chuàng)新的同時(shí)，地方政府本身成了制度創(chuàng)新的對(duì)象，要觸動(dòng)原有的利益剛性，因此地方政府會(huì)“動(dòng)力不足”；公民社會(huì)的弱勢(shì)又不足以對(duì)地方政府形成強(qiáng)大的動(dòng)力，所以制度供給短缺，滿足不了公民有序政治參與的制度需求，直接制約了公民有序政治參與的擴(kuò)大和發(fā)展。動(dòng)力不足導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新還是處在自發(fā)階段，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。表現(xiàn)就是制度短缺、供給不均衡，由此造成的制度真空、制度衰敗和制度的“內(nèi)卷化”問(wèn)題，降低了制度的效能，引發(fā)更多的政治不穩(wěn)定因素，使公民不能夠有正當(dāng)?shù)那肋M(jìn)行政治參與活動(dòng)。

2.在擴(kuò)大公民有序政治參與制度供給和執(zhí)行方面，我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新存在“形式化”和“意識(shí)形態(tài)化”問(wèn)題[1]，那只有制度創(chuàng)新之外表，而無(wú)制度創(chuàng)新之實(shí)質(zhì)。一項(xiàng)好的制度創(chuàng)新必須具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和民主參與，必須具有真實(shí)的可行性和可操作性。目前政府制度供給方式存在制度移植過(guò)程中脫離實(shí)際、自上而下的單方向供給方式等問(wèn)題，缺乏上下互動(dòng)的信息交流渠道、利益溝通及利益協(xié)商機(jī)制；制度的執(zhí)行不暢或有所公正必然降低制度的效能和權(quán)威。地方政府自身利益具有膨脹性、雙重性、獲取方式的強(qiáng)制性[2]等特點(diǎn)，政府的偏好和有限性、意識(shí)形態(tài)的剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突等[3]都制約了制度執(zhí)行的公平公正性效果，削弱了人民對(duì)政府的信任感，對(duì)政治參與制度的信任；地方政府制度創(chuàng)新是根據(jù)一定的社會(huì)發(fā)展需要、解決社會(huì)面臨的突出問(wèn)題的。擴(kuò)大公民有序政治參與最基本原則就是在現(xiàn)有憲政制度框架下，對(duì)地方政府自身運(yùn)行制度和地方政府在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面管理手段、管理方法和管理方式的創(chuàng)新，以期擴(kuò)大公民有序政治參與的范圍、領(lǐng)域，激發(fā)公民有序政治參與的積極性，合理配置各種政治資源，提高社會(huì)效益。但是地方政府出于自身利益或是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要，往往會(huì)作出一些“超前”的短期行為，或是以合法的程序謀取不正當(dāng)?shù)睦?，以犧牲公民有序政治參與為代價(jià)，導(dǎo)致人們對(duì)政府制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)和價(jià)值追求產(chǎn)生了懷疑，對(duì)有序政治參與的熱情降低，認(rèn)為是偽創(chuàng)新、是為了某些個(gè)人利益的行為。

3.政府制度創(chuàng)新滯后且不均衡，一方面制度供給過(guò)剩，另一方面有效制度供給不足。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，新的行業(yè)、領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，利益主體急劇分化，利益關(guān)系更加復(fù)雜，急需新的制度對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，受到政府制度創(chuàng)新自身動(dòng)力不足、制度創(chuàng)新理論不完善和制度創(chuàng)新技術(shù)、人員缺乏限制，制度供給不能滿足制度需求，導(dǎo)致公民無(wú)序政治參與，利益沖突，利益矛盾尖銳，發(fā)展無(wú)序和混亂；地方政府制度創(chuàng)新自身相對(duì)于公平正義價(jià)值追求的滯后。

二

黨的十七大強(qiáng)調(diào)，“要從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，擴(kuò)大公民有序政治參與是我國(guó)政治發(fā)展以及構(gòu)建和諧社會(huì)的重大課題，是民主與法治的統(tǒng)一、政治參與和社會(huì)秩序的統(tǒng)一、發(fā)展和穩(wěn)定的統(tǒng)一，是促進(jìn)社會(huì)矛盾緩解、利益沖突緩和的重要體現(xiàn)，也是體現(xiàn)人民群眾是國(guó)家主人翁的重要標(biāo)志，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，有利于保證公民的利益訴求，推進(jìn)民主政治的發(fā)展；有利于政治系統(tǒng)的合法性、維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定；有利益體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家公共行政的公共性[4]。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，客觀要求進(jìn)一步擴(kuò)大公民有序政治參與，廣大公民要求通過(guò)政治參與向政府表達(dá)自身的利益要求和愿望，爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益，改變自己的生存狀況和社會(huì)地位。

擴(kuò)大公民有序政治參與與地方政府制度創(chuàng)新關(guān)系密切，擴(kuò)大民主政治參與的法制化、常態(tài)化，培育公民文化、提高公民的政治參與水平，拓展多層次的政治參與、暢通民意表達(dá)通道，都需要政府通過(guò)制度創(chuàng)新提供足夠的、科學(xué)的制度支持，正確的引導(dǎo)。否則，有序政治參與就會(huì)變成無(wú)序政治參與或是流于形式化、口號(hào)化。中共中央提出，“擴(kuò)大公民有序政治參與”本身也就表明當(dāng)前我國(guó)公民有序政治參與還需要有新的制度供給、還需要開辟新的途徑和方式[5]。目前，我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，是制約擴(kuò)大公民有序政治參與的主要制度性因素，通過(guò)對(duì)地方政府制度創(chuàng)新的問(wèn)題和趨勢(shì)分析，從公民有序政治參與的視角，提出地方政府需要從制度制定、制度公平和公正執(zhí)行、制度績(jī)效評(píng)估方面不斷提高地方政府制度創(chuàng)新的能力和水平，完善制度創(chuàng)新體系，優(yōu)化社會(huì)的制度環(huán)境，保障公民有序政治參與具有一個(gè)良好的社會(huì)制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與的有秩序、理性、自主和適度。

三

地方政府制度創(chuàng)新的滯后和非均衡性盡管是一種常態(tài)，但其對(duì)公民有序政治參與造成重大的影響，使公民有序政治參與發(fā)展舉步維艱，影響社會(huì)政治穩(wěn)定。所以完善地方政府制度創(chuàng)新，促進(jìn)制度供給的均衡發(fā)展，保障公民有序政治參與是我們始終不渝追求的目標(biāo)。

首先，規(guī)范地方政府制度制定者，提高地方政府制度創(chuàng)新能力。一是要提高政府制度制定者的政治思想道德素質(zhì)；二是要提高地方政府制度制定者的制度制定技能。要不斷地提高制度制定者的政治思想道德，牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨，始終把公共利益放在首位，為大多數(shù)人謀福利；始終把促進(jìn)公共利益、保障社會(huì)公平正義作為制定制度的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，保證做到依法決策、民主決策、科學(xué)決策。同時(shí)，要努力提高地方政府制度制定者的制度制定技能。公民有序政治參與為公民的利益表達(dá)、利益維護(hù)提供了保障，要深刻地認(rèn)識(shí)，公民有序政治參與既是一種重要的利益沖突、爭(zhēng)端解決機(jī)制，也具有內(nèi)在不確定性，必須正確合理地處理各種利益關(guān)系，協(xié)調(diào)各種利益矛盾，暢通利益的表達(dá)渠道，否則，加劇沖突和矛盾，甚至引發(fā)政治危機(jī)。這些都對(duì)制度制定者的各項(xiàng)技能提出了更高的要求。必須通過(guò)不斷的學(xué)習(xí)、研究和總結(jié)，強(qiáng)化對(duì)制度與人的動(dòng)機(jī)、行為的內(nèi)在聯(lián)系的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化認(rèn)清形勢(shì)、把握全局的意識(shí)和能力，努力克服由于“有限理性”造成的偏聽(tīng)偏見(jiàn)和主觀偏見(jiàn)，通過(guò)廣泛地收集信息，采取專家聽(tīng)證等各種形式，增加制度制定的科學(xué)化和民主化。充分利用自身信息資源的優(yōu)勢(shì)，努力促成利益沖突各方的良性互動(dòng)溝通，通過(guò)規(guī)勸、說(shuō)服等方式促進(jìn)沖突各方的相互寬容和妥協(xié)，從而達(dá)到協(xié)調(diào)利益矛盾的目的，達(dá)成共識(shí)，只有這樣才能保證擴(kuò)大公民有序政治參與的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

其次，要保障制度的公平公正實(shí)施，促進(jìn)各項(xiàng)制度協(xié)調(diào)發(fā)展，為公民有序政治參與提供制度保障。公民有序政治參與是民主制度的具體體現(xiàn)形式之一，是民主的價(jià)值旨意與民主的形式的統(tǒng)一。這種統(tǒng)一的中介就是制度的保障，如果沒(méi)有公平公正制度的保障，民主的形式就是無(wú)源之水、無(wú)根之木，最終將喪失民主的價(jià)值和意義。制度供給剩余或是制度相互之間不協(xié)調(diào)，相互交叉相互摩擦也必將降低制度的效能。因此，在保障制度公平公正執(zhí)行的同時(shí)，促進(jìn)各項(xiàng)制度協(xié)調(diào)發(fā)展，才能履行制度制定的本意。根據(jù)公民有序政治參與發(fā)展過(guò)程中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況、新變化，不斷地推進(jìn)制度創(chuàng)新；根據(jù)公民有序政治參與面對(duì)的社會(huì)環(huán)境刺激的變化，不斷地調(diào)整、完善制度安排。制度是穩(wěn)定的，客觀環(huán)境是變化的，穩(wěn)定是相對(duì)的，變化是永恒的，任何制度結(jié)構(gòu)，在時(shí)間過(guò)程中都會(huì)經(jīng)歷制度均衡、制度非均衡、制度創(chuàng)新的不斷循環(huán)過(guò)程[6]，只有保障制度對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性，才能更好地發(fā)揮制度的功能，保證公民有序政治參與，維護(hù)好各方的合法利益，促進(jìn)公共利益的增進(jìn)。

最后，要及時(shí)做好制度的績(jī)效評(píng)估，建立起一套科學(xué)的制度評(píng)估體系和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制。一項(xiàng)制度的評(píng)估既是終點(diǎn)也是起點(diǎn)，因?yàn)橹贫瓤偸遣粩嗟剡m應(yīng)環(huán)境的變化而相應(yīng)地調(diào)整和重新安排，“可以說(shuō)制度是環(huán)境作用的結(jié)果，制度必須隨著環(huán)境刺激的變化而變化”[7]，對(duì)于制度實(shí)施的效果要及時(shí)地評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)成果，汲取失敗教訓(xùn)，及時(shí)地調(diào)整完善制度安排。在績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，廣泛地收集真實(shí)有關(guān)信息，尤其要收集制度制約主體的實(shí)質(zhì)反應(yīng)和意見(jiàn)。一項(xiàng)制度的實(shí)施，一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是能使制度約束的行為主體能夠從中平等地獲益，所以制度約束主體的反應(yīng)能夠真實(shí)地反映制度的公平性。一套科學(xué)的制度評(píng)估體系應(yīng)貫徹于制度制定，實(shí)施的全過(guò)程。在制度制定的過(guò)程中，應(yīng)該注重對(duì)制度實(shí)施的成本和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，在制度實(shí)施過(guò)程中，及時(shí)地進(jìn)行階段性績(jī)效評(píng)估，以確定制度制定的公平性和執(zhí)行的有效性，不斷地完善制度安排，提高制度運(yùn)行的效率和效益。

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[責(zé)任編輯吳明宇]