中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

摘要：自19 世紀(jì)70 年代以來， 全世界范圍內(nèi)掀起了洶涌澎湃的行政改革浪潮，公用事業(yè)市場(chǎng)化的改革也隨之而來。在民營(yíng)化專家薩瓦斯看來， 民營(yíng)化是“一系列創(chuàng)造性改革的通用標(biāo)簽， 其最顯著的特征是將市場(chǎng)機(jī)制引入政治領(lǐng)域。民營(yíng)化雖然屬于新公共管理的主流， 體現(xiàn)了新公共管理的所有特征”。中國(guó)政府在20世紀(jì)90 年代逐步推行公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化改革， 已經(jīng)顯露出了這種新的治理方式的有效性。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè) ；市場(chǎng)化；改革過程；風(fēng)險(xiǎn)分析

中圖分類號(hào)：F840.69文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）13-0083-02

一、公用事業(yè)市場(chǎng)化概述

公用事業(yè)是指諸如郵政、電信、供水、供電、供熱、供氣、公共交通、污水處理、環(huán)境衛(wèi)生等為公眾或不特定的多數(shù)人提供產(chǎn)品、服務(wù)或由他們使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)[6]。一般而言，公用事業(yè)具有在生產(chǎn)方面的自然壟斷性、在消費(fèi)方面的不可獨(dú)占性即公益性、替代彈性小、網(wǎng)絡(luò)性與地域性明顯、資本的高度沉淀性以及一定程度上的競(jìng)爭(zhēng)性等特點(diǎn)，公用事業(yè)在中國(guó)城市發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有十分重要的地位。

著名的民營(yíng)化專家薩瓦斯在對(duì)提供公共物品的政府企業(yè)進(jìn)行了多年研究后， 總結(jié)出14 條“癥狀”， 并聲稱， 具備其中一項(xiàng)即可歸為民營(yíng)化的對(duì)象。這些“癥狀”集中在生產(chǎn)效率低下、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量差、持續(xù)虧損、管理體制僵化、缺乏對(duì)公眾意見的回應(yīng)等[1]。西方很多國(guó)家實(shí)行了公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革，無(wú)論是從產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、效率、治理模式上都有了很大的改觀。

公共服務(wù)的市場(chǎng)化是指政府通過租賃、合同、承包、采購(gòu)、招標(biāo)等方式， 把原來由政府包攬的部分公共事務(wù)和提供的公共服務(wù)進(jìn)行民營(yíng)化和市場(chǎng)化， 變以往由政府提供公共物品的單一主體模式變?yōu)橛墒袌?chǎng)企業(yè)主體、中介組織、公民個(gè)人的多元主體模式。其實(shí)質(zhì)在于通過引用有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改革市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，給予公眾更多的選擇空間， 使公眾自主選擇公共服務(wù)主體， 通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來提高公共服務(wù)的質(zhì)量。其目的是在不擴(kuò)大政府規(guī)模， 不增加公共財(cái)政支出的情況下， 改善公共服務(wù)的提供水平， 提高行政效率， 增強(qiáng)政府能力。

目前，在全球政治經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)下，尤其是我國(guó)加入了世貿(mào)組織之后，中國(guó)政府能力面臨著更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在我國(guó)嘗試公用事業(yè)市場(chǎng)化改革是一個(gè)趨勢(shì)，同時(shí)也是改革的摸索階段，市場(chǎng)化只是提高政府公共行政能力的手段而已，促進(jìn)公平與效率和諧發(fā)展，增加社會(huì)福祉，才是真正的目標(biāo)價(jià)值取向。

二、市場(chǎng)化的潛在風(fēng)險(xiǎn)源自哪里

中國(guó)的公用事業(yè)改革，尚在一個(gè)起步階段，很多地方都在進(jìn)行市場(chǎng)化改的探索階段，很多的制度規(guī)范都沒有真正的建立起來，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，尤其是市場(chǎng)環(huán)境還不健全，那么在這種情況下，在中國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)化改革無(wú)疑會(huì)面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)化過程中，政府、原有的公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)集團(tuán)（既得利益集團(tuán)）、現(xiàn)引入的私營(yíng)企業(yè)以及公眾是如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，本文將對(duì)此作重點(diǎn)分析。

（一）市場(chǎng)化中的政府：責(zé)任轉(zhuǎn)移、腐敗與制度缺失的風(fēng)險(xiǎn)并存

無(wú)論是市場(chǎng)化的緣起還是市場(chǎng)化的直接推動(dòng)力，都離不開政府的作用。然而不容忽視，在市場(chǎng)化進(jìn)程中，如何界定公共服務(wù)的責(zé)任主體和委托關(guān)系，如何完善制度，以及防止政府的腐敗和尋租行為將是市場(chǎng)化過程中不容忽視的問題。

在公用事業(yè)市場(chǎng)化過程中，政府由直接的公共物品提供者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的提供者或是監(jiān)管者。政府通過合同外包的形式將公共物品的供給職能轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)，政府的角色由公民的被委托者變?yōu)榱宋姓撸纱巳菀自斐烧压姷奈袡?quán)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)[4]。私營(yíng)企業(yè)的介入，只是將公共產(chǎn)品的提供職能轉(zhuǎn)移出去，政府固有的責(zé)任并沒有轉(zhuǎn)移。私營(yíng)企業(yè)是以盈利為目的的，資金的投入需要的是迅速利潤(rùn)的回收，由于逐利的本質(zhì)，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量沒有保證，損害公眾利益的情況發(fā)生，這樣作為市場(chǎng)主體來說是很難避免的。

公用事業(yè)在一定程度上的高壟斷性，收入穩(wěn)定的特點(diǎn)。從某種程度上來講，民營(yíng)化往往只能改動(dòng)“經(jīng)營(yíng)主權(quán)”而無(wú)法改變“壟斷”這種經(jīng)營(yíng)方式，民營(yíng)化的結(jié)果只是將壟斷權(quán)由政府交給私人組織。因此，公用事業(yè)的民營(yíng)化還是很受私營(yíng)企業(yè)親睞的，尤其在形成了一定的規(guī)模生產(chǎn)的條件下，公共產(chǎn)品的招標(biāo)投標(biāo)也會(huì)吸引很多的私營(yíng)企業(yè)。根據(jù)公共選擇理論，政府在政府決策過程中也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，它追求部門利益的最大化，有時(shí)并非公共利益，為了增加部門財(cái)政收入，政府相關(guān)部門有可能將用于增進(jìn)公共福利的部分利益直接轉(zhuǎn)化為部門利益[3~5]。由此招租、尋租行為時(shí)有發(fā)生，由此導(dǎo)致市場(chǎng)化的腐敗現(xiàn)象，使得公共對(duì)政府失去信任，降低了政府合法性，同時(shí)也增加了改革的難度。

在中國(guó)，由于市場(chǎng)發(fā)展緩慢，很多市場(chǎng)規(guī)則尚未健全，由此市場(chǎng)化運(yùn)行過程中容易造成混亂局面。如果公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府面臨的另一大風(fēng)險(xiǎn)是市場(chǎng)監(jiān)管制度的建立與完善。中國(guó)至今還沒有制定一套完整的公共服務(wù)法案，由于法律規(guī)范和管理機(jī)制的缺陷，公共服務(wù)市場(chǎng)化中出現(xiàn)了不少損害公共利益的行為。如有的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體利用公共服務(wù)的自然壟斷性，人為地抬高價(jià)格獲取超額利潤(rùn)，損害了公眾和消費(fèi)者的利益；還有的利用公共權(quán)力和工程建設(shè)管理上存在的漏洞，大肆侵吞財(cái)政資金和公共財(cái)物，以致公共項(xiàng)目建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象屢禁不止。

（二）利益集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)：利益集團(tuán)規(guī)?？赡軘U(kuò)大——形成反改革同盟

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，存在既得利益集團(tuán)的前提下，制度變遷的核心是設(shè)計(jì)在政治上可以接受的配置機(jī)制來分配制度變遷所產(chǎn)生的收益，同時(shí)保持它的生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)。通過補(bǔ)償那些利益受到所擬議的權(quán)利界定潛在損害的人，同時(shí)增加利益集團(tuán)的份額，制度變遷就能在政治上獲得一致同意[2]。

本文所講的利益集團(tuán)，是指在市場(chǎng)化改革之前的既得利益集團(tuán)，這個(gè)既得利益集團(tuán)長(zhǎng)期從事壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)質(zhì)是公共物品供給的政府企業(yè)。過去，這些集團(tuán)作為政府的公共物品代理提供者，無(wú)論是財(cái)政、人員安置還是制度安排上都受制于政府部門。那么在實(shí)行市場(chǎng)化改革之后，更多的市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)主體被引入到公共物品的供給領(lǐng)域，因此，“一人獨(dú)大”的局面被徹底打碎。但是作為一種規(guī)模企業(yè)，經(jīng)過長(zhǎng)期的壟斷生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，對(duì)政府決策已經(jīng)形成了強(qiáng)大的政治壓力。于是既得利益集團(tuán)通過手中的利益為紐帶，天然地結(jié)成了“反改革同盟”，直接參與或間接影響公共管理者， 出現(xiàn)了“公共權(quán)力擁有者有意模糊和利用制度法規(guī)的漏洞牟取私利”的現(xiàn)象，從而左右甚至決定了政府的公共決策過程。

（三）私營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)：經(jīng)濟(jì)實(shí)力是否與改革成本匹配

私人企業(yè)作為獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，進(jìn)入公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，面臨既有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和承擔(dān)改革成本的能力是否匹配的問題。私營(yíng)部門進(jìn)入公共物品的供給領(lǐng)域的過程也是促進(jìn)公共服務(wù)改革的過程，因此作為私營(yíng)部門必須有這個(gè)能力來承擔(dān)政府改革的費(fèi)用。公共物品具有公共性、高度政治敏感性和社會(huì)服務(wù)性等特點(diǎn)，作為以追求市場(chǎng)分額、獲取利潤(rùn)為目的的私營(yíng)企業(yè)介入公用事業(yè)，對(duì)自身的發(fā)展也是一個(gè)挑戰(zhàn)。公用事業(yè)的資本高沉淀性使得前期的投入可能需要在較長(zhǎng)時(shí)間后才能獲利，因此私營(yíng)企業(yè)自身的發(fā)展和社會(huì)服務(wù)性發(fā)展也成為一大問題。

為了獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)，贏得政府相關(guān)政策的扶持，私營(yíng)企業(yè)有可能將用于改革生產(chǎn)設(shè)備、增進(jìn)服務(wù)效益的部分資本用于政府尋租，獲得更多的租金。這樣對(duì)于私營(yíng)企業(yè)來說是巨大的“惡性發(fā)展的陷阱”。即這部分租金并不一定能提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)的利潤(rùn)，相反，公眾對(duì)于公共產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)的期望值能否實(shí)現(xiàn)對(duì)于私營(yíng)企業(yè)來說也是一個(gè)考驗(yàn)。由此出現(xiàn)在爭(zhēng)奪政府授予特許權(quán)和簽訂承包合同階段向政府尋租；由于尋租成本的投入，造成合同簽訂之后公共服務(wù)生產(chǎn)過程中的數(shù)量短缺、質(zhì)量低劣和價(jià)格不公平問題；同時(shí)私營(yíng)企業(yè)不具備公共部門公正、公平提供公共產(chǎn)品的特性，出現(xiàn)不履行普遍服務(wù)義務(wù)，或者提供歧視性服務(wù)的現(xiàn)象。

據(jù)此分析，在健全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的前提下，提供服務(wù)不合要求的私營(yíng)企業(yè)很可能被排除在公共物品的供給范圍之列。由此可見，私營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是不容忽視的。

（四）公眾的風(fēng)險(xiǎn)：公民需求分析不足，信息不對(duì)稱

在公用事業(yè)市場(chǎng)化過程中，基本上遵循著這樣一種改革費(fèi)用的承擔(dān)模式，那就是政府、企業(yè)、公眾三方付費(fèi)。對(duì)于公眾來說，公共物品的服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格是他們最關(guān)注的。公眾是公共物品的直接消費(fèi)者，他們是直接的收益者，反過來如果改革不成功，公眾也就成為了直接的受害者。

因此在市場(chǎng)化的過程中，公眾能否享受到政府所預(yù)期的改革效果，市場(chǎng)化能否保證從源頭上提高公共物品的質(zhì)量、效率，使公眾享受到高質(zhì)量、高服務(wù)的待遇事關(guān)公眾面臨的改革風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須建立良好的公眾監(jiān)督體系，完善有效的投訴平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督政府行為、保護(hù)個(gè)人消費(fèi)利益的權(quán)力。首先要強(qiáng)化公眾對(duì)政府組織的有效監(jiān)督，真正發(fā)揮制度對(duì)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)與官員的約束作用，減少政府官員在市場(chǎng)化過程中以追求部門利益或個(gè)人利益而忽視公眾利益的行為發(fā)生。其次要完善公眾的公共政策參與體系，使公眾參與到政府的市場(chǎng)化改革中來，只有了解公眾的需求才能制定更有效的改革方案，提供更好的公共服務(wù)。在此，政府應(yīng)該為公眾與私營(yíng)企業(yè)建立暢通的信息溝通平臺(tái)，確保二者之間的信息高度對(duì)稱，減少不必要的交易成本，因此，完善市場(chǎng)監(jiān)管能力，建立有效的市場(chǎng)行為監(jiān)督體系，對(duì)于確保公眾利益的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。

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[責(zé)任編輯陳麗敏]