產(chǎn)權(quán)視角下的中國基本養(yǎng)老保險制度

摘要：隨著中國養(yǎng)老保險制度改革不斷深入，產(chǎn)權(quán)問題越來越成為影響?zhàn)B老保險制度有效性的重要因素。合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對中國養(yǎng)老保險體系的建設(shè)有重要意義。首先論述產(chǎn)權(quán)理論的基本內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上介紹了我國的養(yǎng)老保險制度相聯(lián)系，從產(chǎn)權(quán)的視角探討了中國養(yǎng)老保險制度存在的問題，最后，在此基礎(chǔ)上提出了法律上和制度設(shè)計上的解決方案。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)；基本養(yǎng)老保險；制度

中圖分類號:F840.67文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X（2008）13-0077-02

一、產(chǎn)權(quán)理論與我國基本養(yǎng)老保險制度的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

產(chǎn)權(quán)理論是新制度經(jīng)濟學(xué)的核心內(nèi)容。按照阿爾欽的定義，“產(chǎn)權(quán)是一個社會所實施的一種經(jīng)濟品的使用的權(quán)利”。馬克思認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)不是指人與物的關(guān)系而是指由物存在及關(guān)于它們自身使用而引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系，是一系列用來界定人們在經(jīng)濟活動中如何受益，如何受損，以及他們之間如何進(jìn)行補償?shù)囊?guī)則。因而，從產(chǎn)權(quán)定義我們可以看出，養(yǎng)老保險制度的產(chǎn)權(quán)能幫助我們界定個人在養(yǎng)老過程中的責(zé)任、成本和收益。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)可以分為：私有產(chǎn)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)和共（公）有產(chǎn)權(quán)。德姆塞茨曾指出：“共有產(chǎn)權(quán)是指共同體所有成員共同行使的權(quán)利。共有產(chǎn)權(quán)意味著共同體否認(rèn)國家或私人去干涉共同體內(nèi)的任何人行使其權(quán)利。私有產(chǎn)權(quán)則意味著社會承認(rèn)所有者的權(quán)利，并拒絕其他人行使該權(quán)利。國有產(chǎn)權(quán)意味著國家可以在權(quán)利的使用中排除個人因素，而按政治程序來使用國有財產(chǎn)?！?/p>

1993年十四屆三中全會提出建立多層次的社會保障體系，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。從產(chǎn)權(quán)視角看，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌賬戶應(yīng)該屬于所有參保人的共有財產(chǎn)，屬于共（公）有產(chǎn)權(quán)；養(yǎng)老保險中個人賬戶部分屬于私有財產(chǎn)，是私有產(chǎn)權(quán)；養(yǎng)老保險中的國有產(chǎn)權(quán)指的是全國社?；鹬杏糜陴B(yǎng)老的部分，這主要由中央財政或轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)而來，是國家的重要儲備和戰(zhàn)略資源。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，不同類型的產(chǎn)權(quán)安排其經(jīng)濟效率是有差異的。一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是否有效率，主要視它是否能為在它支配下的人們提供將外部性較大地內(nèi)在化的激勵。在共有產(chǎn)權(quán)下，由于共同體內(nèi)的每一成員都有權(quán)平均分享共同體所具有的權(quán)利，他在追求個人價值最大化時，一個共有權(quán)利的所有者由于成本過高而無法排斥其他人來分享他努力的果實，因而，共有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致了很大的外部性，出現(xiàn)“搭便車”行為。

當(dāng)前中國的社會養(yǎng)老保險制度存在嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)問題，首先是產(chǎn)權(quán)界定不清晰，沒有明確界定政府、企業(yè)和個人的責(zé)任和范圍外邊界，造成大量養(yǎng)老基金的流失和企業(yè)逃避繳費的行為。其次，一味注重產(chǎn)權(quán)界定，在明晰產(chǎn)權(quán)的同時并沒有想到如何去保護產(chǎn)權(quán)，其實，事實上財政基金部分產(chǎn)權(quán)是明晰的，就是國家所有。但是，這種明晰的產(chǎn)權(quán)該有一個怎樣的具體主體來體現(xiàn)國家對整體國有資產(chǎn)“所有”這個權(quán)力，這還不明晰，以及這種明晰的產(chǎn)權(quán)該有一個怎樣的制度來對其進(jìn)行保護，讓其在該有效的制度保護下保值、增值也還不明確。再次，個人賬戶的產(chǎn)權(quán)歸屬也不明確，國家一直沒有理清養(yǎng)老基金的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，因此代理人問題一直是一個致命問題。

二、不清晰的產(chǎn)權(quán)權(quán)利對中國養(yǎng)老保險的影響

當(dāng)前中國采取的是統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的部分屬于被保險人的共有產(chǎn)權(quán)，而個人賬戶部分是個人的私有產(chǎn)權(quán)。這雖然在一定程度上對私有產(chǎn)權(quán)承認(rèn)和維護，但是在具體權(quán)利的界定上還不是很完善和精確，這對我國養(yǎng)老保險產(chǎn)生了不利影響。

1.制度設(shè)計中的產(chǎn)權(quán)模糊問題。中國養(yǎng)老保險制度設(shè)計中雖然明確了社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金相結(jié)合的模式，國家、企業(yè)和個人三方共擔(dān)的原則已經(jīng)確立，但是各方的具體責(zé)任劃分并不明晰，責(zé)任分擔(dān)處于模糊狀態(tài)；同時，社會統(tǒng)籌和個人賬戶這兩者之間的產(chǎn)權(quán)主次關(guān)系也沒有明確。 這就意味著管理層并不清楚要建立的養(yǎng)老保險制度，到底是以社會統(tǒng)籌 （現(xiàn)收現(xiàn)付）的共有產(chǎn)權(quán)為主， 還是以個人賬戶 （基金積累）私有產(chǎn)權(quán)為主。這種制度設(shè)計上的模糊， 不利于制度的正常運行和可持續(xù)發(fā)展，還會帶來嚴(yán)重的 “空賬”問題。

2.個人賬戶產(chǎn)權(quán)不明問題。個人賬戶作為一種帶有強制性的儲蓄， 其積累的資金本質(zhì)上是繳費者的私人財產(chǎn)，對其享有完全產(chǎn)權(quán)。作為其權(quán)利的自然延伸，繳費者個人在繳費期內(nèi)享有其個人賬戶資金的自由轉(zhuǎn)移的權(quán)力，通過選擇較高管理水平的經(jīng)營者投資運營，以獲得較高的收益，實現(xiàn)個人財產(chǎn)的收益權(quán)。一般來說，個人是其私有財產(chǎn)最好的看守者，在繳費者對其個人賬戶基金享有完整的產(chǎn)權(quán)時，個人有足夠強的風(fēng)險意識和強烈的動機去關(guān)心資金的使用情況。但在目前的制度基礎(chǔ)上，由于政府的強制性使個人賬戶基金的產(chǎn)權(quán)受限，激勵機制受到損害。特別是在政府承擔(dān)起對養(yǎng)老金的運營時，個人普遍存在 “搭便車”的心理，沒有較強的動機去關(guān)心自己資金的使用情況，更由于現(xiàn)有制度框架內(nèi)，獲取資金經(jīng)營狀況的信息成本很大，導(dǎo)致繳費者個人基本上放棄了這一動機。而個人賬戶基金所有者權(quán)力的缺位，使得政府不具備足夠的責(zé)任心來管理好這筆基金，往往把個人賬戶資金作為一種廉價的資本來源，用于平衡政府財政預(yù)算、補償政府的債務(wù)和行政支出等。個人賬戶的“空賬”運行已嚴(yán)重威脅到社會保障制度的運行基礎(chǔ)，個人賬戶基金產(chǎn)權(quán)的不完整已使得我國的社會養(yǎng)老保險制度處于一種無效率運行的狀態(tài)。

3.養(yǎng)老保險基金管理問題。不清晰的產(chǎn)權(quán)使得社會保障基金管理中存在基金大量被挪用、流失、浪費、貶值的現(xiàn)象。2006年底國家審計署公布了29個省區(qū)市、5個計劃單列市三項社保金審計結(jié)果顯示，71億違規(guī)養(yǎng)老基金被審出。很多地方政府挪用、占用養(yǎng)老基金現(xiàn)象嚴(yán)重。如河南新密市將企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金637萬元存入兩家城市信用社，由于2002年11月信用社撤銷，資金面臨損失。2006年初，廣州市社保局稱，廣州曾有9億元養(yǎng)老金被挪用，其中5.7億已無法追回。有些行業(yè)主管部門存在截留社保費的問題。如建行貴州省分行與工行貴州省分行少申報繳費基數(shù)，在征得貴州省社保局的同意后，對已提取的基本養(yǎng)老保險費和失業(yè)保險費6 422.64萬元予以截留。

三、中國現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度的變遷對養(yǎng)老保險制度的影響分析

中國養(yǎng)老保險制度的變遷是和我國的經(jīng)濟體制改革聯(lián)系在一起的。在計劃經(jīng)濟時期，中國養(yǎng)老保險制度是以國有產(chǎn)權(quán)為特征的。隨著中國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，政府和企業(yè)職能的重新定位， 1997年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，確立了中國養(yǎng)老保險制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分個人積累制轉(zhuǎn)變的改革模式。當(dāng)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向個人積累制轉(zhuǎn)變時，“新人”不再負(fù)責(zé)“老人”和“中人”養(yǎng)老金的供應(yīng)，政府此時承擔(dān)起了兌現(xiàn)“老人”和“中人”領(lǐng)取養(yǎng)老金權(quán)利的責(zé)任，從而出現(xiàn)一種隱性債務(wù)，這種債務(wù)過去隱藏在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，體制的轉(zhuǎn)軌才使其顯性化?！稕Q定》雖然對“老人”和“中人”的退休待遇如何確定有了規(guī)定，但并沒有落實資金來源的政策，也沒有建立起與隱性債務(wù)相對應(yīng)的基金積累。在養(yǎng)老保險改革實踐中，政府采取向“新人”和“中人”的個人賬戶透支的辦法支付已退休人員的養(yǎng)老金，造成個人賬戶空賬現(xiàn)象嚴(yán)重。從1995年社保制度改革開始至2004年底，中國養(yǎng)老保險個人賬戶空賬規(guī)模累計已達(dá)7 400億元，而且每年還會以1 000多億元的速度增加， 社會養(yǎng)老保險體制仍在現(xiàn)收現(xiàn)付制的老路上運行，并沒有實現(xiàn)部分個人積累制的改革目標(biāo)。個人賬戶“空賬”運行問題產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響:首先，導(dǎo)致了人們對社會保障制度缺乏信任，部分積累制有名無實，養(yǎng)老問題得不到切實解決。其二，國家作為養(yǎng)老保險最后的支付者。如果空賬問題解決不好，最終將轉(zhuǎn)化為巨大的財政負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟的正常運行。其三，我國人口快速老齡化，隱性債務(wù)積累到一定程度會出現(xiàn)嚴(yán)重的支付危機，影響我國社會保險制度的運行。

四、結(jié)論及政策建議

根據(jù)以上分析，主要兩個產(chǎn)權(quán)因素影響我國的養(yǎng)老保險制度，一個是社會統(tǒng)籌與個人賬戶之間的共有產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán)之間的產(chǎn)權(quán)界定問題，另一個是共有產(chǎn)權(quán)和個人賬戶私人產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)保護問題。所以，我們可以從制度建設(shè)和法律規(guī)范來協(xié)調(diào)，具體來說，可以從以下幾個方面著手：

1.我國養(yǎng)老保險制度中存在的產(chǎn)權(quán)不明晰主要原因是現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合模式?jīng)]有對政府、企業(yè)和個人責(zé)任予以清晰的界定，這就需要進(jìn)行立法，通過法律明確規(guī)定政府企業(yè)責(zé)任，解決制度設(shè)計中的模糊問題。同時盡快將社?；鸸芾項l例納入立法日程，禁止基金被占用和挪用。清晰的產(chǎn)權(quán)是解決養(yǎng)老保險制度問題的根本途徑。

2.明確個人賬戶產(chǎn)權(quán)歸屬和提高其運營效率。作者認(rèn)為，應(yīng)該同社會醫(yī)療保險基金個人賬戶一樣， 政府應(yīng)明確個人賬戶產(chǎn)權(quán)歸屬個人，任何部門不得挪用擠占。另一方面，對于個人賬戶基金必須從社會統(tǒng)籌賬戶中分離出來，個人除了在繳費期內(nèi)不得提前支取外，對其享有完全的產(chǎn)權(quán)以及擁有廣泛的個人賬戶基金投資選擇權(quán)，亦即有權(quán)選擇競爭性的基金管理公司為其投資經(jīng)營，以獲取高投資回報。

3.在清晰界定產(chǎn)權(quán)的同時，注重產(chǎn)權(quán)的保護。中國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，克服了單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制以及完全基金積累制度的缺點和不足，是一種創(chuàng)新。但是從歷史角度看，我國養(yǎng)老保險制度的變遷在一定程度上存在不連貫的問題，一味注重產(chǎn)權(quán)界定，在明晰產(chǎn)權(quán)的同時并沒有想到如何去保護產(chǎn)權(quán)，忽略了其他相應(yīng)的制度建設(shè)，沒有達(dá)到設(shè)想的目標(biāo)。所以，國家在政策上必須堅定不移地堅持對產(chǎn)權(quán)的保護和維護，妥善解決轉(zhuǎn)軌過程中的隱性債務(wù)，做實個人賬戶，這樣才能真正發(fā)揮現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累制度的長處，避免其缺點和不足，從而緩解我國人口老齡化壓力。

總之，從產(chǎn)權(quán)角度上講，社會統(tǒng)籌與個人賬戶形式和內(nèi)容上完美結(jié)合根本上需要產(chǎn)權(quán)制度的完善和對社會統(tǒng)籌的共有產(chǎn)權(quán)與個人賬戶私人產(chǎn)權(quán)的清晰界定和保護來解決，而這將是一個長期的歷史過程。

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[責(zé)任編輯吳高君]