關(guān)于農(nóng)業(yè)稅收制度改革的探討

摘要： 在計劃經(jīng)濟(jì)背景下形成的我國農(nóng)業(yè)稅收制度，越來越顯露其根本的弊端。徹底改革農(nóng)業(yè)稅收制度，取消現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度，是新形勢下對農(nóng)業(yè)稅收制度改革的客觀需要。但是，鑒于目前我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的條件尚不成熟，而應(yīng)采取漸進(jìn)的方式分步實施。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)業(yè)稅；稅制改革；城鄉(xiāng)稅制

中圖分類號：F812.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）13-0026-02

黨的十六大提出實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。農(nóng)村小康建設(shè)是全面建設(shè)小康社會的重要部分，是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵。為此，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，通過對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度的改革，消除不合理的城鄉(xiāng)“二元稅制”，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求，與國際慣例接軌，適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代稅收制度，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的必然要求。

一、中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度存在的弊端

1.地租式的農(nóng)業(yè)稅在市場經(jīng)濟(jì)條件下缺乏理論依據(jù)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)范的稅收制度，或者以商品流轉(zhuǎn)額為征稅對象征稅，或者以生產(chǎn)經(jīng)營凈所得為征稅對象征稅，或者以企業(yè)或居民擁有的財產(chǎn)為征稅對象征稅。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅則不然，既不是按商品流轉(zhuǎn)額征收的流轉(zhuǎn)稅，也不是按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)凈所得征收的所得稅，更不是針對農(nóng)民自有財產(chǎn)征收的財產(chǎn)稅。它針對的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，不論農(nóng)民所從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的商品率如何，也不論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益如何，只要使用了土地都必須繳稅。而且，農(nóng)業(yè)稅在計算中不扣除農(nóng)民投入的生產(chǎn)成本和自食口糧，連農(nóng)業(yè)簡單再生產(chǎn)都得不到充分的補償。實質(zhì)上，這種農(nóng)業(yè)稅就是地租。按照憲法規(guī)定，我國農(nóng)村土地屬集體所有，這種地租式的農(nóng)業(yè)稅缺乏征稅的理論根據(jù)。

另外，在國家工商稅制體系之外，單獨對農(nóng)民開征農(nóng)業(yè)稅在國際上實屬罕見。這實質(zhì)是在稅收制度上對農(nóng)民實行了非國民待遇，形成了對農(nóng)民的制度性歧視，它阻斷了社會資源向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投入，已成為我國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的制度障礙，這是農(nóng)民收入提高緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的一個重要原因。

2.農(nóng)民稅負(fù)過高，違反稅收公平原則

從流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)進(jìn)行比較，農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)農(nóng)業(yè)稅及其附加征收率統(tǒng)一規(guī)定最高8.4%，而我國農(nóng)產(chǎn)品平均商品率只有40%，如果將其換算為進(jìn)入市場而成為商品的流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)則最高會達(dá)到21%，顯然要比一般工業(yè)商品的增值稅負(fù)（一般在5%～7%）要高出很多。另外，隨著增值稅起征點的提高（月銷售額2 000元~5 000元），城鎮(zhèn)個體工商戶銷售額達(dá)不到起征點的，不繳納增值稅，以此標(biāo)準(zhǔn)來衡量，一般農(nóng)戶根本達(dá)不到增值稅起征點，都應(yīng)在免稅之列。從所得稅稅負(fù)進(jìn)行比較，如果將農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品的收入，按應(yīng)稅所得的計算口徑扣除其消耗的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民自身提供的勞務(wù)成本計算凈收入，絕大多數(shù)農(nóng)民根本沒有應(yīng)稅所得，則不須納稅。如果從個人所得稅稅負(fù)進(jìn)行比較，絕大多數(shù)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的收入，根本達(dá)不到每月800元的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，也不應(yīng)該納稅。所以城鎮(zhèn)職工盡管平均收入是農(nóng)民的3倍多，很多人還是無須納稅的，而農(nóng)民則必須人人納稅。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，人均僅有2 000余元純收入的農(nóng)民根本就不具備納稅的條件，應(yīng)該停止征收農(nóng)業(yè)稅。

3.國內(nèi)外稅收制度的差異，降低了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力

綜觀世界各國的稅收制度，基本不單獨設(shè)立農(nóng)業(yè)稅這一獨立面向農(nóng)業(yè)的稅種，而是設(shè)置統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)稅、所得稅和財產(chǎn)稅，在制度安排方面，給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民以充分的稅收優(yōu)惠，發(fā)達(dá)國家尤其如此。由于我國農(nóng)業(yè)稅不屬規(guī)范的商品流轉(zhuǎn)稅，對進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品，國家除征收增值稅以外，無法再征收相當(dāng)于國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品承受的農(nóng)業(yè)稅負(fù)的某種形式的進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。對于我國出口的農(nóng)產(chǎn)品，國家除給予農(nóng)產(chǎn)品增值稅退稅外，無法將國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品承受的農(nóng)業(yè)稅款退還給農(nóng)民。這樣在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口制度上打擊了本已脆弱的我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。在我國政府目前對農(nóng)業(yè)提供補貼很低的情況下，農(nóng)業(yè)稅這種“不予反取”的制度劣勢顯得尤為突出。

在全球經(jīng)濟(jì)日趨一體化背景下，國際競爭愈加激烈，競爭手段之一體現(xiàn)在制度上。我們和發(fā)達(dá)國家在加入WTO談判中極力討價還價要爭取更大的政府對農(nóng)業(yè)的保護(hù)空間，將農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易補貼列為一項重要內(nèi)容，最后確定補貼率不大于8.5%。在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家紛紛給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高額補貼的國際背景下，我國的農(nóng)業(yè)稅制度實質(zhì)上卻在不斷把我國的農(nóng)業(yè)推向“高價農(nóng)業(yè)”，這樣豈不等于給自己設(shè)置農(nóng)產(chǎn)品的國際市場競爭障礙嗎？

二、目前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的條件尚不成熟

針對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度存在的弊端，借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，徹底改革農(nóng)業(yè)稅收制度，取消現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度，是新形勢下對農(nóng)業(yè)稅收制度改革的客觀需要，是解決農(nóng)村深層次問題和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是我國農(nóng)業(yè)稅收發(fā)展和新一輪稅制改革的必然趨勢。但是，在農(nóng)業(yè)稅制的改革上，不僅要看到改革的必然性，而且還要分析其可行性。統(tǒng)一稅制是一個漸進(jìn)的演化過程，從各國的實踐看，統(tǒng)不統(tǒng)一稅制，什么時候統(tǒng)一稅制，至少應(yīng)考慮以下幾點：一是一國農(nóng)業(yè)的商品化程度或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度如何，征稅機(jī)關(guān)在技術(shù)上能否準(zhǔn)確核定農(nóng)民的收支情況；二是農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式和農(nóng)民的素質(zhì)如何，設(shè)計的稅制和征納方法能否在實踐中適用以及稅收征管成本的大?。蝗窃谶_(dá)到國家政策目的前提下，是利用現(xiàn)有制度資源還是制度變革更有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，目前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的條件尚不成熟，稅制改革不宜一步到位。

首先，根據(jù)我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，我國現(xiàn)在還不具備或不完全具備以上所說的統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的“三個條件”；其次，當(dāng)前和今后一個時期，農(nóng)民的收入已進(jìn)入一個緩慢的增長階段，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享受國民待遇的時機(jī)已基本成熟，這要求現(xiàn)在對農(nóng)村的稅收政策取向應(yīng)當(dāng)主要是“穩(wěn)中減負(fù)”，而不是進(jìn)行復(fù)雜的制度變革；第三，在我國加入WTO后，長期落后的農(nóng)業(yè)不僅現(xiàn)在，而且將來都將長期處于不利的競爭地位，我們在稅收政策上對農(nóng)業(yè)不僅不能“加壓”“設(shè)障”，而且應(yīng)當(dāng)“松綁”“鋪路”，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民確定長期的輕稅政策；最后，由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，也決定了農(nóng)業(yè)稅制改革不宜急于求成，一刀切，否則會帶來新的不公平。

三、中國農(nóng)業(yè)稅制改革的現(xiàn)實選擇：分兩步走

（一）過度性措施：深化農(nóng)村稅費改革，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

1.規(guī)范稅費制度。規(guī)范稅費制度就是實行法制化、規(guī)范化程度很高的分配形式，徹底改變農(nóng)民負(fù)擔(dān)模式，將以“費”為主或“稅、費”并重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐远愂諡橹?，少量或基本沒有收費的模式，確定農(nóng)業(yè)稅收在農(nóng)村分配關(guān)系中的主導(dǎo)地位，隨著國家財力的增強(qiáng)，逐步取消那些不應(yīng)該由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費項目，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。

2.加大減免農(nóng)業(yè)稅的力度。長期以來，農(nóng)業(yè)稅作為國家的財力保障，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)在隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工商稅收穩(wěn)步增長，農(nóng)業(yè)稅在稅收收入中的比例逐年下降，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省、市農(nóng)業(yè)稅不足稅收收入總額的1%，已經(jīng)具備減免農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)。

3.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革。作為農(nóng)業(yè)稅制改革的配套措施，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制是必要的選擇。其一是精簡機(jī)構(gòu)和人員，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政費用，提高行政效率。其二是建立農(nóng)村公共財政體制，增加對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付，在農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供上，應(yīng)當(dāng)比照城鎮(zhèn)，按照國民待遇的原則，由國家來承擔(dān)和提供。這既是農(nóng)村稅費改革的重要目標(biāo)，也是確保改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈、穩(wěn)步取消那些不應(yīng)該由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費項目的基礎(chǔ)所在。

（二）目標(biāo)模式：徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一

1.推行大范圍的增值稅，實施對農(nóng)業(yè)部門流轉(zhuǎn)稅的稅收調(diào)節(jié)。依照“區(qū)別對待，簡化征管”的原則，對進(jìn)入流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一課征增值稅。課稅對象是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人所獲得的增值額。納稅人為生產(chǎn)銷售農(nóng)林特產(chǎn)的單位和個人，也可以收購人為扣繳義務(wù)人。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的銷售，應(yīng)改變一律免稅的做法，按低稅率課征，實行簡化的征收方法。對農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售實行低稅或免稅政策。為了解決農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料中的增值稅的轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)問題，可以采取對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料實行零稅率的政策，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)退還各加工環(huán)節(jié)的增值稅，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料以不含稅的價格進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，以體現(xiàn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扶持和優(yōu)惠。為了提高我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力，對出口農(nóng)產(chǎn)品實行零稅率的政策。加入WTO后，我國農(nóng)業(yè)將面臨嚴(yán)峻考驗，針對WTO允許對出口貨物實行零稅率、發(fā)達(dá)國家給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高額補貼以及我國農(nóng)產(chǎn)品出口退稅率較低的實際情況，我國應(yīng)在上述農(nóng)業(yè)增值稅政策調(diào)整的同時，對出口農(nóng)產(chǎn)品實行零稅率的政策。

2.取消農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一實行所得稅制度。將按常年產(chǎn)量征收的農(nóng)業(yè)稅，改按農(nóng)業(yè)凈所得征收所得稅，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。實行所得稅制度，允許將勞動力成本、生產(chǎn)資料成本等各項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入中扣除，僅對農(nóng)業(yè)凈所得征稅，有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所得稅延伸到農(nóng)業(yè)其難點是如何客觀、科學(xué)地核定農(nóng)民的年收入所得，根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況，其所得稅的設(shè)計應(yīng)采用“粗放”的過度性做法，將起征點定得高一些，如核定年收入人均在2 000元~3 000元以上的開始納稅，為了適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)民分散經(jīng)營的特點，在所得稅運行的初期，其納稅環(huán)節(jié)可以選擇在采購或加工環(huán)節(jié)征收，其征收方法可以采取核定征收的方法。

總之，作為稅制改革的一部分，農(nóng)業(yè)稅的改革有其特殊性，既要橫向比較又要縱向分析，不僅要看到改革的必然性，而且還要分析其可行性，不能一蹴而就，急于求成，要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上穩(wěn)步進(jìn)行。

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[責(zé)任編輯吳高君]