大學生參與高校管理的制度反思與建議*

●蘇兆斌 孔微巍 李天鷹

大學生參與高校管理的制度反思與建議*

●蘇兆斌 孔微巍 李天鷹

高校學生參與學校管理，其實質(zhì)反映在學生的自治權方面，涉及高校依法治校理念落實、學生權利配置、學生權利主體地位實現(xiàn)、學生權益法律救濟渠道等方面。為保障學生自治權和有效參與學校管理，除現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的受教育權、獲取物質(zhì)保障權、享用設施權、申請法律救濟權、獲得公正評價與相應證書權等法定權利外，還應當增加監(jiān)督權、參與權、知情權、有限自治權等內(nèi)容。同時還可從法律視角、參與內(nèi)容和渠道、學生組織建設等方面完善學生相關權益的保障措施。

學生自治；學生權利；制度完善；高校管理

一、大學生參與高校管理的制度缺陷

（一）相關制度不健全

當前，我國高校學生參與高校管理的法制化建設尚不完善，僅有一兩部基本法對相關權利和義務作出了規(guī)定。從當前我國法律現(xiàn)狀來看，學生參與高校事務管理的范圍及參與程度、反饋機制還不夠明確，法律規(guī)制層級有限。高層次法律規(guī)制過于宏觀，而諸多學校層面的規(guī)范性文件又不具備法的效力，因此會出現(xiàn)規(guī)章制度制定和實施過程中較為隨意、不嚴謹?shù)那闆r，但在實施過程中卻真正發(fā)揮了對學生的有效制約作用，這又很難從法理上找到依據(jù)。

改革開放30多年來，伴隨高等學校辦學自主權的擴大與落實，學生自治權問題也開始受到各方關注。即便如此，我國《教育法》、《高等教育法》等國家法律并未涉及學生自治權問題，而是將學生定位在被管理一方。因此，從法律層面高校學生參與學校管理尚無制度支撐，找不到直接而明確的法律依據(jù)。直到2005年9月1日出臺了《普通高等學校學生管理規(guī)定》，才對學生參與高校管理的具體內(nèi)容作出了較為明確的規(guī)定，諸如“學生對有關切身利益的問題，應通過正常渠道積極向?qū)W校和當?shù)卣从场?；“鼓勵學生對學校工作提出批評和建議，支持學生參與學校的民主管理。學生對國家政務和社會事務的意見與建議，學校應負責向上級組織和有關部門反映”。各高校順應法律發(fā)展要求，紛紛出臺了相關實施細則，但是絕大多數(shù)實施細則對于學生參與權的具體實施步驟和方式方法未作出明確的規(guī)范。

（二）學生合法權益受制約

依法治校涉及行政機關及學校等法人實體，也涉及教師、學生等多個法律主體。法律賦予了學校較大自由裁量權，學?？筛鶕?jù)自身需要發(fā)布指示和命令，制定有利于校方的規(guī)章制度用以制約和規(guī)范與學生之間的關系，學生作為被管理者只能被動地遵守和服從。在長期法律實踐過程中，學生的法律主體地位未能真正體現(xiàn)，法律上關于學生的自治權及其權利受侵犯時的救濟渠道等均無明確界定。

當前，高校學生參與學校管理主要形式集中反映在教學管理、學生事務管理、校園生活服務方面，參與面不廣。即便是在這些已有的參與事項里，學生也未能獲得充分的參與權。長期以來，以學生為本只停留在口號上，高校與學生的法律關系受到嚴格的制約，雙方法律關系處于不對等的狀態(tài)，學生自治權利有限。有特別規(guī)則約束相對人且無須法律授權；有懲戒處罰不得爭訴，有關特別權力關系事項，既不能提起民事訴訟，也不能以行政訴訟為救濟手段，[1]這反映了在學校與學生的法律關系中，學校處于強勢地位，常以管理者身份自居。

（三）學生救濟渠道不暢通

《教育法》第42條第4項規(guī)定：“學生對學校給予的處分不服的可向有關部門提出申訴”?！缎姓V訟法》第12條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織關于行政機關對其工作人員的獎懲、任免等決定所提起的訴訟?！笨梢?，對于各類組織的內(nèi)部獎懲及任免等決定司法機關是不予受理的。除了上述法律，我國《行政法》也有相關規(guī)定。如此規(guī)定規(guī)避了司法的介入，竭力主張通過行政渠道尋求救濟，化解糾紛。當高校學生的權利受到侵犯時，通常只能向?qū)W校的上級機關申訴，而不能通過特定的法律渠道尋求救濟，這也體現(xiàn)了我國教育立法的缺陷以及教育法與其他法律的銜接問題。在高校行政權力處于主導地位的現(xiàn)實背景下，一些高校即便規(guī)定了學生的救濟途徑，往往更多地考慮了高校自身利益，不利于學生順利實現(xiàn)行政救濟。學生對于學校的行政制裁往往找不到適當?shù)木葷?，一些學生對于自己的合法權利受到的不公正對待往往采取了默認的態(tài)度。然而無論怎樣，公民權利的實現(xiàn)如果排除司法審查與救濟，本質(zhì)上就不是權利的表達，沒有救濟的權利不是真正意義上的權利。有權利無救濟的思想和實踐有悖于現(xiàn)代法制觀念，不符合基本人權保障原則、法律保留原則、司法最終解決原則等基本原則，不利于保障學生自治權的實現(xiàn)。[2]同時，學生申訴程序規(guī)范缺失也會導致執(zhí)行過程中的隨意性。盡管當前高校規(guī)章制度對相關程序作出了概要性規(guī)定，但是具體的諸如“說明理由、送達與告知、申請回避、聽證”等程序性制度仍不盡完善。

二、問題根源剖析

（一）相關管理機制匱乏

制度不健全主要是由于相關管理機制不完善造成的，依法治校理念依然停留在口頭上，沒有真正落到實處。立法滯后主要體現(xiàn)在先實踐后立法、以政代法等理念偏差上；同時還反映在對立法預測未給予充分的重視，信息溝通機制缺失，公眾參與度不夠，不能充分反映利益相關方的訴求等方面。加之諸多法律草案具有濃厚的行政色彩，行政組織法體系不健全，行政執(zhí)法權配置不科學，未明確執(zhí)法權限進行委托執(zhí)法，執(zhí)法主體內(nèi)部職能分離，原則缺失；對執(zhí)法不作為缺乏行之有效的問責監(jiān)督機制。[3]具體到高校層面，對于學生賦權性、授益性、可選擇性的制度規(guī)范往往過于謹慎，不能對學生充分授權；對于學生屬于禁止性、限權性、損益性的制度規(guī)范通常超出適度范圍。這樣就制約了學生參與高校管理的權限，嚴重影響學生參與的積極性。因此，必須將高校建制和決策、監(jiān)督及問責機制納入法治軌道，完善立法的體制、機制，并用制度保障學生參與立法，用體制、機制防止高校權力本位傾向和行政部門官僚主義。在健全內(nèi)部監(jiān)督機制的基礎上提高司法干預的作用，防范和治理高校違法行為，切實保障大學生參與高校管理的合法權益。在制度保障的同時，更應該關注制度的落實，否則制度就變成了擺設。

（二）高校行政權力越位

在現(xiàn)代民主與法制不斷發(fā)展完善的背景下，要協(xié)調(diào)好行政主體與行政相對人的法律關系，就應該以平衡理論為指引，重構行政主體與行政相對人的權利、義務關系，完善協(xié)調(diào)運行機制，更好地促進高校的發(fā)展與創(chuàng)新。高校與學生二者關系中，主體的權利與義務事先由法律確定，高校作為決策者在這種法律關系中占有絕對主導地位，學生選擇余地較小。顯然，這種不對等的行政關系仍停留在保守的思維和理論模式階段，強調(diào)二者的不對等性，忽視雙方的平衡。權力與權利的界分反映在教育領域主要表現(xiàn)為行政權和行政相對人權利的界定，法律應當細化雙方的各項權利（力），對其行使范圍進行嚴格界定，并將二者的權力與權利對應設定。

一直以來，高校去行政化的呼聲此起彼伏。之所以會出現(xiàn)如此強烈的呼聲，反映了高校內(nèi)部科層組織及官僚化的傾向，以及高校行政權力越位的現(xiàn)實。如此狀況也壓抑了學生自治及參與學校管理的權利，法律賦予學生的有限自治權很難得到保障。伴隨依法治國理念的不斷加強，學生對自身權利的訴求也日益增長，已經(jīng)不滿于被動接受管理的地位，而是希望真正成為學校的權利主體。然而在政府與高校形成的科層化管理模式中，高校內(nèi)部治理結構往往帶有行政化的色彩，諸多高校內(nèi)部治理結構往往把自身至于居高臨下的位置，出臺一系列規(guī)章制度對學生進行約束，學生的權利往往被忽視，甚至有意進行控制和排擠。就連代表學生利益的學生代表大會也往往成為學校管理學生的重要工具，在學生事務及與其自身權益等方面學生代表大會往往受制于校內(nèi)各級行政組織，面對行政權力對學生參與權的非法干預往往無能為力，沒有相關的法律制度進行約束和保障。

（三）學生自組織系統(tǒng)不健全

法制發(fā)展的滯后，以及高校權力的集中，致使處于弱勢地位的高校學生很難行使自治權和參與權，集中反映在作為代表學生群體利益的高校自治性團體組織的地位方面。首先，作為典型的學生自治組織的學生會其法律地位不夠明確，學生會作為學生參與學校民主管理和監(jiān)督的基本組織形式，其法律地位尚不獨立，與學校存在隸屬關系，尚不能擺脫作為高校行政附庸的被動局面。同時，學生會干部的選任、罷免、獎懲等各項工作的監(jiān)督機制及學生維權組織不健全，學生干部存在官僚主義作風，不能有效依法維護學生權益。

除學生會外，各類學生社團組織同樣是高校內(nèi)的自治群體，雖然種類較多，但是內(nèi)部職能機構尚不健全，或者是不能充分發(fā)揮自身的潛在職能，自身組織和能力建設都有待加強，參與學校管理的實效性和積極性亟待提高。此外，通過學生會組織設立提案落實委員會、專題議案委員會等，提升學生的參與面和實效性等方面均需不斷提升與完善。同時，學生通過這些自治組織參與的形式化、走過場，不深入、不具體等問題，以及參與的內(nèi)容、程度、方式等都有待進一步改進。

三、改進建議

（一）完善法律法規(guī)

在宏觀層面，國家法律應對學生參與高校管理的權利與義務、參與范圍、方式與途徑等做出宏觀規(guī)制，并不斷發(fā)展完善。通過不斷完善法律程序，賦予高校管理制度法的效力。高校應該在國家法律精神的指引下，完善學生申訴制度，與國家法律形成有效的銜接，保障學生的抗辯權，給予學生辯論和質(zhì)證的機會。以此來形成銜接合理、上下統(tǒng)一、行之有效的高校學生參與和監(jiān)管體系。在此基礎上，高校應該不斷完善學生參與管理的機構設置，諸如在監(jiān)察委員會、提案落實委員會、專題議案委員會增加學生成員的數(shù)量以及建立并完善學生維權中心等。

針對當前學生救濟渠道不暢的現(xiàn)實，法律應該不斷健全相關制度，高校作為學生利益的直接相關方更應該為維護學生的合法權益創(chuàng)建有效的學生權益保障救濟體系。完善高校學生申訴制度、教育行政復議、教育行政訴訟等救濟渠道，這對推動高校學生自治具有重要意義。尤其是教育行政訴訟渠道應通過司法有限介入，并劃定適當?shù)慕槿敕秶?。結合我國教育司法實踐，高校行政行為是否可訴，判斷標準應以學生受到的處分是否足以影響其作為學生這一特定身份為標準，若影響其學生身份則應納入行政訴訟的范疇，否則屬于高校自由裁量范疇。

學生申訴制度作為解決學生權益受到侵犯的重要制度，對于化解相關矛盾沖突起到了重要的作用。相關規(guī)定對于高校學生申訴處理委員會的人員構成雖有說明，但并未對相關人員的各自構成比例、成員資格、法律責任、回避原則等作出進一步說明，這就導致了原本占據(jù)強勢地位的代表比例仍處于優(yōu)勢地位，并具有絕對的發(fā)言權利，學生代表僅僅成了擺設。因此，學生申訴制度完善可以從機構、人員構成及程序規(guī)范等方面入手。就行政申訴而言，應在教育行政主管部門內(nèi)設立專門的受理機構，明確其職能、人員構成。就校內(nèi)申訴而言，應明確高校申訴處理委員會的工作職責、人員及其構成比例、處理時限等。關于人員構成可以借鑒臺灣的經(jīng)驗，專任教學和科研的優(yōu)秀教師代表應該占一半以上，學生代表應不少于三分之一，實行任期和改選制度，對于原作出處分決定的人員應采取回避原則。[4]另外，通過完善程序規(guī)范，提高學生申訴案件的處理時效，對于具體的處理程序都應該規(guī)定相應的時限，加速案件的處理過程。

（二）拓展參與途徑

學生參與學校管理的范圍應該力求全覆蓋，除涉及學業(yè)管理、活動管理、日常生活、個性發(fā)展、權益維護等直接與自身相關的事務外，還應涵蓋學校發(fā)展、教學管理、規(guī)章制定、校園建設（包括實體和文化兩個維度）、紀檢監(jiān)察、違紀處理、學術發(fā)展與評價、校內(nèi)事務管理等方面，要充分保障學生的話語權、參與權，乃至決策權，而不應僅僅局限于學生團體的內(nèi)部事務管理上。尤其是對于學校政策實施和監(jiān)督評價方面，更應該保障學生的參與權，只有這樣才不會讓一些政策成為擺設，真正發(fā)揮其應有的功效，實現(xiàn)權力的制衡。

在高校學生參與管理方面，國內(nèi)一些高校也進行了大膽嘗試與創(chuàng)新，例如中國人民大學通過學生會設立的提案落實委員會成為了學生參與學校管理的有效組織。還有中南財經(jīng)政法大學設立的專題議案委員會，下設六個部委，分別是學務管理、創(chuàng)業(yè)實踐、生活服務、文體活動、對外聯(lián)絡和學術創(chuàng)新，涉及面較廣，委員會定期召開會議，及時收集學生的意見，經(jīng)過分類和匯總，再以簡報的形式報送學校黨委，由校黨委下發(fā)至二級部門，由部門領導逐級落實，層層督辦，在規(guī)定時限內(nèi)通過簡報或網(wǎng)上公示的形式給予答復，使相關問題得到及時解決。此外，通過設立校長接待日、學生會開放日等為學生參與學校管理和校園治理提供了多維路徑。一些高校通過電子郵件、手機、QQ群、微信、家校通等方式拓展學生與學校的溝通渠道，有效地提升了學生參與高校管理的效度，使學生的參與面和實效性得到了同步提升。

大學生有效參與高校管理還反映在知情權方面。為保障學生的知情權，高校必須認真履行其告知義務和信息公開義務。為確保學生參與高校管理的合法性，高校應及時告知學生其行為合法與否并提供必要的法律依據(jù)，根據(jù)其事實狀況提出法律許可范圍內(nèi)自由裁量考慮的因素。高校可以充分利用當今的通訊媒介手段，通過互聯(lián)網(wǎng)或手機建立廣泛、及時的溝通機制?？梢酝ㄟ^專題網(wǎng)站、電子郵件或短信等方式讓學生獲取相關的信息，及時了解相關事項的處理進展情況，從而有效保障學生參與高校管理權利的實現(xiàn)。對于高校學生參與權相關的信息，高校應認真、及時地履行告知義務。高?？赏ㄟ^設立專門的職能部門，通過特定的網(wǎng)絡服務平臺發(fā)布相關信息，并對信息進行及時的收集、整理和歸檔，通過完備的數(shù)據(jù)庫供學生隨時查詢和調(diào)用相關信息，并能通過網(wǎng)上的實時互動即時對來訪和咨詢予以有效答復。通過以上措施，不僅可提高高校處理相關事務的時效，同時也可避免推諉、扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，真正維護學生參與高校管理的合法權益。

（三）加強組織建設

法制發(fā)展的滯后以及高校權力的集中，致使處于弱勢地位的高校學生很難行使自治權和參與權。作為代表學生群體利益的高校自治性團體組織，在此背景下就應該通過加強自身制度建設，行使其應有的職能。

首先，應明確學生會的法律地位。學生會是學生參與學校民主管理和監(jiān)督的基本組織形式，其法律地位應獨立于高校，二者不存在隸屬關系。高校與學生會二者之間存在相互依存、相互促進的關系，二者雖然利益目的不同，但目標均是促進學校發(fā)展。學生會以維護學生利益為宗旨，作為學校和學生的紐帶，有利于促進二者的良性互動。因此，在涉及學生利益時，學校應征集學生會的意見。至于學生與學生會的關系更是相互依存的關系，學生會作為學生的自治組織代表和維護廣大學生的正當權益和需求，開展自我管理、自我服務、自我教育活動，是接受全體學生監(jiān)督的學生的代言人。因此，學生會干部的選任、罷免、獎懲等各項工作的監(jiān)督應盡量爭取全體學生共同參與，按規(guī)范的程序民主評議，并按規(guī)定的任期定期輪換，給更多的學生參與管理的機會。學生會作為高校典型的自治性組織，在代表學生利益參與學校管理方面能夠與高校決策層進行有效的溝通。所以廣大學生應充分利用這一優(yōu)勢，通過制度設計爭取應有的權益，發(fā)揮其管理、協(xié)調(diào)、自治等基本功能，使其真正代表廣大學生利益，維護學生參與學校管理的合法權益。同時，學生會要轉(zhuǎn)變角色定位，擺脫行政附庸的被動局面，爭取自治的合法地位。學生會若想不斷強大自己，就必須通過優(yōu)化工作機制，完善民主選舉和監(jiān)督機制，創(chuàng)新組織機構設置等，成為值得學校信賴的自治團體。

除學生會外，各類學生社團組織同樣是高校內(nèi)的自治群體，在其不斷發(fā)展壯大的同時豐富了學生的精神世界，為學校的穩(wěn)定與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在這個日新月異的時代，社團的功能也應該從原有的定位不斷發(fā)展創(chuàng)新，除了應具有基本的德育、能力培養(yǎng)、滿足特長愛好、拓展知識結構等功能外，還應發(fā)揮其民主參與、培育社會化公民、普法、維權等功能。所以，學?？梢酝ㄟ^充分賦予他們完全的自治權利，引領其在各自領域發(fā)揮積極的帶頭作用，這對于高校內(nèi)部治理結構的完善會起到重要的推動作用。學生社團組織也應該以此為契機，不斷加強自身組織和能力建設，依法建制，主動為學校發(fā)展出謀劃策，實現(xiàn)自身與高校利益關系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]勞凱聲.中國教育法制評論（第1輯）[M].北京：教育科學出版社，2002：100.

[2]祁占勇.高等學校學生自治的權利邊界與法律保障[J].高等教育研究，2012，（3）.

[3]王開廣.專家建議將執(zhí)法權關進制度的籠子里[J].法制日報—法制網(wǎng)，2014-11-25.

[4]李曉燕.學生權利和義務問題研究[M].武漢：華中師范大學出版社，2008：256.

（責任編輯：劉丙元）

國家社科基金項目（14BJY032），哈爾濱商業(yè)大學博士科研啟動項目（編號：15RW02）階段性研究成果。

蘇兆斌/哈爾濱商業(yè)大學教師，博士 孔微巍/哈爾濱商業(yè)大學教授，博士生導師 李天鷹/東北師范大學教授，博士生導師