無(wú)縫監(jiān)管

要做到提前預(yù)警，有兩個(gè)前提：第一必須有一個(gè)強(qiáng)有力的部門(mén)，及時(shí)給公眾預(yù)報(bào)；第二要把各個(gè)部門(mén)的檢驗(yàn)檢測(cè)、評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)整合在一起

日前，上海商學(xué)院教授顧建國(guó)、中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究員胡定寰、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局食品監(jiān)管專(zhuān)員毛振斌先后接受記者采訪(fǎng)，就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、流通體系和監(jiān)管體系的建設(shè)等問(wèn)題發(fā)表了個(gè)人見(jiàn)解。

源頭狀況

記者：食品安全的源頭，即我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)方面需要有什么樣的改變？

毛振斌：提高食品安全水平，需要適度的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化，只有形成標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)，才能控制食品質(zhì)量。

比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，分散的農(nóng)戶(hù)很難利用先進(jìn)理念和標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)。有些牛奶企業(yè)建立飼養(yǎng)小區(qū)，給奶農(nóng)提供廠房、設(shè)備，把奶農(nóng)集中起來(lái)，但是牛還是屬于奶農(nóng)自己的，產(chǎn)權(quán)單位還是小的個(gè)體，奶農(nóng)向牛奶里面添了什么、添多少，這個(gè)過(guò)程還是很難控制。

食品安全從源頭上講，還是要提高農(nóng)民的素質(zhì)，使農(nóng)民能夠標(biāo)準(zhǔn)化地去生產(chǎn)。比如，歐盟實(shí)行牛奶生產(chǎn)的配額管理，對(duì)草地的承載率有嚴(yán)格的規(guī)定，即明確規(guī)定多大草地所養(yǎng)奶牛的數(shù)量。奶牛拉的糞便，草地能夠把它消化掉，如果養(yǎng)牛太多，拉的糞就容易形成污染，主要是氮，即亞硝酸鹽，污染地下水。

流通體系

記者：目前流通體系的現(xiàn)狀存在哪些制約？

顧建國(guó)：我到鄭州的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)參觀過(guò)（11月上旬的第十屆全國(guó)連鎖會(huì)議期間——編者注），產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人仔細(xì)檢查裸裝產(chǎn)品后，才放心地進(jìn)行包裝。改革開(kāi)放30年了，各個(gè)領(lǐng)域都在迅速發(fā)展，唯獨(dú)農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域依然沒(méi)有大的發(fā)展。

國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)連鎖超市的發(fā)展，連鎖超市可以引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、組織化的生產(chǎn)，也會(huì)相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)單位產(chǎn)品的價(jià)格。

胡定寰：1998年以后，日本農(nóng)產(chǎn)品的80％經(jīng)批發(fā)市場(chǎng)、再由零售商進(jìn)行銷(xiāo)售，2003年以后，農(nóng)產(chǎn)品的50％以上由農(nóng)民的協(xié)會(huì)組織直接提供給超市。

日本的消費(fèi)者很注意食品安全，在超市的產(chǎn)品包裝上，還有農(nóng)社（農(nóng)民的協(xié)會(huì)組織）的署名、電話(huà)，甚至還有農(nóng)社負(fù)責(zé)人的照片，出了問(wèn)題由他們直接負(fù)責(zé)。這些經(jīng)驗(yàn)都值得借鑒。

監(jiān)管層面

記者：基層監(jiān)管目前的現(xiàn)狀如何？整個(gè)監(jiān)管框架中，存不存在重復(fù)重合的問(wèn)題？如何進(jìn)行整合？

毛振斌：有些基層的食品監(jiān)管力量非常薄弱。我知道內(nèi)蒙有一個(gè)縣，30多萬(wàn)人，4000多平方公里，只有四五個(gè)監(jiān)管人員，連一部車(chē)都沒(méi)有。

除了衛(wèi)生部門(mén)之外，其他部門(mén)都是垂直管理?？h、鄉(xiāng)一級(jí)政府認(rèn)為你們有主管部門(mén)，你們的工資都不在財(cái)政的盤(pán)子內(nèi)，所以我沒(méi)有義務(wù)再給你錢(qián)。

一方面是監(jiān)管部門(mén)經(jīng)費(fèi)不足，人員短缺；另一方面，我們資源的浪費(fèi)問(wèn)題很?chē)?yán)重。比如在我們的市、縣這一級(jí)政府，質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督管理局甚至還有工商部門(mén)，只要是跟食品監(jiān)管有關(guān)的，都有自己的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，都要配備相關(guān)的儀器，存在嚴(yán)重的同質(zhì)化。有些部門(mén)的資金，有一大部分是花在了設(shè)備和人頭的經(jīng)費(fèi)上。

同時(shí)這樣也會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法趨利現(xiàn)象，一個(gè)食品安全事件，或多或少跟各個(gè)部門(mén)都有聯(lián)系，只要有聯(lián)系了，每個(gè)部門(mén)都可以到企業(yè)去檢查。因此企業(yè)反映負(fù)擔(dān)過(guò)重。

各個(gè)部門(mén)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)受部門(mén)利益的驅(qū)使，不可能把所有檢測(cè)的東西免費(fèi)提供出來(lái)，另外，受經(jīng)費(fèi)的限制，它的信息量不一定全。信息的分散造成信息的缺乏，信息缺乏就不能進(jìn)行很好地評(píng)估，去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

比如動(dòng)物飼養(yǎng)中長(zhǎng)期使用的鏈霉素，究竟什么時(shí)間用，用了多大的量？在動(dòng)物體內(nèi)殘留多少，對(duì)人體又有什么危害？由于信息的分散，沒(méi)有多年來(lái)的跟蹤監(jiān)測(cè)，到現(xiàn)在我們也很難拿出一個(gè)具有說(shuō)服力的說(shuō)法來(lái)。包括這次針對(duì)“三聚氰胺”事件規(guī)定的臨時(shí)管理限量，也是如此。

食品安全應(yīng)該有強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。德國(guó)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的消費(fèi)者食品安全保護(hù)局，還有個(gè)聯(lián)邦食品安全研究所，就是專(zhuān)門(mén)收集材料來(lái)做評(píng)估、做標(biāo)準(zhǔn)的。當(dāng)然我們的衛(wèi)生部也有部門(mén)在做這些事，但就全國(guó)來(lái)說(shuō)，資源還沒(méi)有很好地整合在一塊兒。

記者：我國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在危害性評(píng)估方面的差距是什么？

毛振斌：我國(guó)沒(méi)有采取和國(guó)際接軌的危害性評(píng)估技術(shù)，無(wú)法給消費(fèi)者提前預(yù)警。

發(fā)達(dá)國(guó)家的食品監(jiān)管往往有一個(gè)技術(shù)支撐部門(mén)，這個(gè)技術(shù)支撐部門(mén)定期不定期地收集大量的信息。比如在愛(ài)爾蘭，將要上市一批海洋貝類(lèi)產(chǎn)品，愛(ài)爾蘭權(quán)威機(jī)構(gòu)很早就把貝類(lèi)產(chǎn)品以及該貝類(lèi)的生活區(qū)域的海水進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室的化驗(yàn)分析、含量測(cè)定，測(cè)定完后，證明它是絕對(duì)安全的，就立即在網(wǎng)站上發(fā)布信息，信息包括今年貝類(lèi)產(chǎn)量、各項(xiàng)物質(zhì)的含量等。如果發(fā)現(xiàn)在某個(gè)區(qū)域貝類(lèi)存在污染，也要及時(shí)將信息提供給民眾，該機(jī)構(gòu)還會(huì)公布污染對(duì)人體的具體損害程度，由消費(fèi)者自己去選擇。

這就叫風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，它把生產(chǎn)環(huán)境和產(chǎn)品都檢測(cè)了。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估了以后，消費(fèi)者心里就踏實(shí)了。

現(xiàn)在好多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也可能小范圍里面做了，但是面對(duì)公眾的信息發(fā)布基本上還是個(gè)空白。我們先是檢測(cè)出三聚氰胺牛奶，現(xiàn)在是三聚氰胺雞蛋，那么萬(wàn)一在肉里面又發(fā)現(xiàn)三聚氰胺怎么辦？我們工作的前瞻性不夠，不能給消費(fèi)者預(yù)警。

危害性評(píng)估技術(shù)的應(yīng)用以及及時(shí)的信息發(fā)布，有助于政府管理者、消費(fèi)者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在責(zé)任和義務(wù)方面達(dá)成平衡。我們現(xiàn)在則是嚴(yán)重的不平衡，消費(fèi)者一聽(tīng)說(shuō)啥，就拒絕一切產(chǎn)品，這個(gè)時(shí)侯，消費(fèi)者是很強(qiáng)大的；可是，消費(fèi)者又是很弱勢(shì)的，有些肉眼看不到的細(xì)菌還要依據(jù)檢驗(yàn)檢測(cè)，所以說(shuō)現(xiàn)在亟需提前給消費(fèi)者預(yù)警預(yù)報(bào)。

要做到提前預(yù)警，有兩個(gè)前提：第一必須有一個(gè)強(qiáng)有力的部門(mén)，及時(shí)給公眾預(yù)報(bào)；第二要把各個(gè)部門(mén)的檢驗(yàn)檢測(cè)、評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)整合在一起，現(xiàn)在檢驗(yàn)檢測(cè)部門(mén)太多，很難互通，各說(shuō)各的。國(guó)務(wù)院信息管理?xiàng)l例剛剛出來(lái)，在食品安全這方面，怎么使信息發(fā)布更加及時(shí)透明，還需要進(jìn)一步研究。

記者：在監(jiān)管方式和手段上如何縮小和發(fā)達(dá)國(guó)家的差距？

毛振斌：我國(guó)應(yīng)該成立強(qiáng)有力的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，樹(shù)立全程監(jiān)管理念，消弭分段監(jiān)管盲點(diǎn)。

中國(guó)的分段監(jiān)管確實(shí)存在很多盲點(diǎn)：“三聚氰胺”事件中，往奶里面加三聚氰胺的奶站，到底由誰(shuí)管？另外，豬在運(yùn)到屠宰廠之前，在運(yùn)輸途中被灌水了或是豬死了，由誰(shuí)管？也不明確。

再比如，一家公司既種菜，又把菜收割、清洗后包裝銷(xiāo)售，這到底由誰(shuí)去進(jìn)行監(jiān)管？這按照現(xiàn)在的劃分，這家公司既由農(nóng)業(yè)部門(mén)來(lái)管，又由質(zhì)檢部門(mén)管。

對(duì)于市面上的某種產(chǎn)品，沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)敢公開(kāi)說(shuō)這種產(chǎn)品絕對(duì)安全。為什么不敢說(shuō)呢？因?yàn)榉侄喂芾聿荒苋虂?lái)追蹤、來(lái)管制，不能做到心中有數(shù)。

表面上這個(gè)產(chǎn)品分成幾段，都有人管，但是該產(chǎn)品從頭至尾的安全狀況評(píng)估、信息發(fā)布、監(jiān)督查處，卻沒(méi)有機(jī)構(gòu)、沒(méi)有人來(lái)做。

美國(guó)是品種和分段監(jiān)管相結(jié)合的國(guó)家，以品種監(jiān)管為主。種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)歸農(nóng)業(yè)部管，生產(chǎn)消費(fèi)環(huán)節(jié)歸國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局管。除了分段管理，還有非常具體的品種劃分，比如肉、蛋、奶這三種產(chǎn)品，從飼養(yǎng)到進(jìn)入超市，都是農(nóng)業(yè)部來(lái)管理，包括海關(guān)查驗(yàn)進(jìn)口的肉類(lèi)，也是農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)。它的重要的特點(diǎn)就是環(huán)節(jié)之間無(wú)縫連接，沒(méi)有或者很少有空白和盲點(diǎn)。這樣能更清楚地劃分責(zé)任，落實(shí)責(zé)任。

在品種管理方面，上海做了一些探索。從生豬屠宰到肉品上市，全部環(huán)節(jié)都由食品藥品安全監(jiān)管局來(lái)管理。

除了在品種管理方面加強(qiáng)之外，我國(guó)在國(guó)家層面上，還沒(méi)有一個(gè)有關(guān)食品安全的前瞻性的、宏觀綜合協(xié)調(diào)的強(qiáng)有力機(jī)構(gòu)。食品安全關(guān)系重大，十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，美國(guó)設(shè)有總統(tǒng)食品安全委員會(huì)，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，日本則成立有直接對(duì)首相負(fù)責(zé)的日本內(nèi)閣府食品安全委員會(huì)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。