湄潭農(nóng)地金融試驗的啟示

貴州省湄潭縣的農(nóng)村改革試驗證明，農(nóng)民和農(nóng)村要解決融資難的問題，必須從建立農(nóng)村社會保障體系、改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度和完善農(nóng)村保險制度等配套措施入手。

1987年，湄潭縣作為農(nóng)村土地制度建設(shè)試驗區(qū)列入全國農(nóng)村改革試驗區(qū)系列，實行在承包期“增人不增地”的改革措施。但人口不斷增加終究是一個客觀事實，湄潭縣決定開發(fā)非耕地資源，資金來源有政府貼息貸款、財政扶持資金、世界銀行貸款等，主要通過農(nóng)行或土地開發(fā)投資公司貸出，并采用了多種擔(dān)保方式，其中就包括土地使用權(quán)和地面附著物抵押擔(dān)保。

為了開發(fā)非耕地資源，湄潭于1988年成立了專門的土地金融機構(gòu)，即湄潭土地金融公司，1991年改為土地開發(fā)投資公司。機構(gòu)總部設(shè)在縣城，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分支機構(gòu)。股本金300萬元，來自于中央、省、縣財政投入。

實際操作的結(jié)果是，資金投向偏離了開發(fā)非耕地資源這一初衷，從1988年8月到1992年9月，湄潭縣土地金融公司貸款總額為1354.7萬元，農(nóng)業(yè)開發(fā)性貸款只占210.6萬元，占比15.55％。在多種擔(dān)保方式中，以承包地使用權(quán)及地面附著物作擔(dān)保的貸款案例在全縣不到10戶，貸款總金額不超過50萬元，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有實施過這項業(yè)務(wù)。

一個重要原因是缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)制度，土地金融公司難以對土地使用權(quán)進行處置。另一個原因是農(nóng)產(chǎn)品處置權(quán)受限?！吨腥A人民共和國森林法》規(guī)定，“防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林，只準進行撫育和更新性質(zhì)的采伐?！倍靥端幍牡乩砦恢昧帜緸榉雷o林。還有就是法律對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制。

西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院黨委書記、博士生導(dǎo)師羅劍朝的課題組曾專門以湄潭縣1988至1997年土地金融公司試驗作為樣本，進行過調(diào)查研究。課題組建議修改相關(guān)法律，將《中華人民共和國擔(dān)保法》中規(guī)定的可抵押財產(chǎn)拓展至“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的非基本生活保障耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)?！?/p>

課題組認為，農(nóng)地金融制度建設(shè)在中國具有現(xiàn)實的必要性，但在中國實施農(nóng)地金融制度還需要相關(guān)配套措施。

首先要建立農(nóng)村社會保障體系，淡化土地的社會保障功能。與發(fā)達國家和地區(qū)不同的是，經(jīng)濟發(fā)展功能與社會保障功能并存是二元社會結(jié)構(gòu)下中國農(nóng)村土地的一個顯著特征。要開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，就必須適當(dāng)剝離農(nóng)村土地的社會保障功能。

其次是松動戶籍制度，促進農(nóng)地跨地域流轉(zhuǎn)。改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度將使人們自由選擇居住地，農(nóng)地使用權(quán)跨地域流轉(zhuǎn)成為自然，金融機構(gòu)拍賣土地使用權(quán)成交率可以提高。

另一個重要配套措施是完善農(nóng)業(yè)保險制度。包括巨災(zāi)在內(nèi)的自然災(zāi)害對農(nóng)地金融的正常運轉(zhuǎn)帶來很大危害，如果有完善的農(nóng)業(yè)保險制度，農(nóng)地金融也會具有更大安全邊際。