農(nóng)業(yè)保險 政府與市場的探戈

今年我國南方的特大低溫雨雪災(zāi)害給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的損失，據(jù)估算達250-500億元。“要積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，擴大農(nóng)業(yè)政策性保險試點范圍”是今年兩會政府工作報告中重點提出的內(nèi)容。

2007年，中央財政曾撥付10億元保險保費補貼資金在吉林、四川等六省區(qū)開展政策性農(nóng)業(yè)試點工作。國家減災(zāi)委專家委副主任史培軍在接受記者采訪時表示，2008年要在上述基礎(chǔ)上進一步擴大農(nóng)業(yè)政策性試點范圍，必須將政府的手段和市場的手段結(jié)合起來，通過市場化手段參與自然災(zāi)害風險管理，共同推動農(nóng)業(yè)保險的運行。

整合公共財政資源

我國是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，每年因災(zāi)損失高達數(shù)千億元。從1990年以來，中國的自然災(zāi)害造成的損失在波動中增長。農(nóng)業(yè)是最易受自然災(zāi)害影響的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險被認為是難以通過商業(yè)保險進行風險轉(zhuǎn)移的領(lǐng)域。

史培軍分析，目前我國財政投入主要通過四條途徑來防范、抗擊農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的風險。

第一部分是對安全建設(shè)的投入。這部分投入作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的組成部分，用于水利、電力、通訊、交通、工礦、城鎮(zhèn)等安全建設(shè)，一般由各級政府統(tǒng)籌。

第二部分是部門對救災(zāi)救濟的投入。通常由民政部和財政部會商災(zāi)情，主要補償災(zāi)害應(yīng)急中的轉(zhuǎn)移安置和災(zāi)后的恢復(fù)重建。

第三部分是對應(yīng)急管理系統(tǒng)的投入。應(yīng)急管理機制的創(chuàng)立起始于2003年的非典，已逐步覆蓋自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生、社會治安等各種突發(fā)事件。

第四部分是財政直接參與的風險管理。比如去年中央拿出10個億用于農(nóng)業(yè)保險保費補貼，拿出11個億用于能繁母豬保險保費補貼。

盡管自然災(zāi)害的風險常常不可預(yù)料，但是史培軍認為，許多風險是可以通過安全建設(shè)和應(yīng)急管理能力的提高而化解或者減輕。政策性保險是整個風險防范體系的一個重要組成部分，而不是全部，如果單純地依靠政策性農(nóng)業(yè)保險保障農(nóng)民利益，這是舍本求末。惟有整合全部的防范災(zāi)害風險的公共財政資源，提高設(shè)防能力、應(yīng)急管理和社會保障能力，才能合理地發(fā)揮政策性保險的作用。

“大數(shù)法則”

在2007年的政策性農(nóng)業(yè)保險試點中，吉林省遇到歷史罕見的旱災(zāi)，保險公司出現(xiàn)超賠。吉林在我國第一年試點工作中尚未設(shè)立巨災(zāi)風險基金，令保險公司的超賠面臨難以落實的窘境。湖南南部去年先旱后澇，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也比較落后，給財政和保險公司帶來相當大的壓力。

史培軍認為，正在實施的政策性農(nóng)業(yè)保險有許多改進之處。

他說：“實施農(nóng)業(yè)保險的前提是，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)防能力必須達到一定水準，最低也能抵抗十年一遇的自然災(zāi)害，否則只是一種變相的財政補貼，無法積累基金，抵抗自然災(zāi)害。單純依靠補貼保費，農(nóng)業(yè)政策性保險缺乏可持續(xù)性?！?/p>

史培軍建議要認真核算風險，不贊成對基礎(chǔ)設(shè)施差的農(nóng)田進行保險。“保險體現(xiàn)的是‘大數(shù)法則’，出險應(yīng)是小概率事件，只有這樣，保險公司才能積累起來資金規(guī)模，抵抗巨災(zāi)風險?！?/p>

可持續(xù)發(fā)展之路

目前政策性農(nóng)業(yè)保險是以戶為單位來投保，政府將保費補貼給農(nóng)民。史培軍建議，可以把基本農(nóng)田核準為一個建制單位來投保，比如按照縣為單位來投保。保險公司首先要求縣級政府把農(nóng)田的設(shè)防水平達到抵御幾十年一遇自然災(zāi)害的能力，然后以縣為單位集體承保。中央、地方財政將保費交給保險公司。農(nóng)民在豐年的時候，向政府上交糧食抵償一定比例的保費，在災(zāi)年的時候，政府把保險公司賠付的錢補償給農(nóng)民。

一家一戶的投保效率非常低，而且賠付成本高。史培軍告訴記者：“這次雪災(zāi)后，湖南賠付成本和賠付差不多，保險公司不愿意一家一戶地投保。浙江湖州農(nóng)房保險的經(jīng)驗就是以一個鄉(xiāng)為單位進行投保，鄉(xiāng)里如果一戶不參加，整個鄉(xiāng)就無法投保。臺風過后，保險公司對投保的鄉(xiāng)進行理賠，既提高效率，又保證了農(nóng)民的利益?！?/p>

史培軍告訴記者，很多國家都建立了巨災(zāi)保險制度，在設(shè)立巨災(zāi)賠償基金、再保險安排等方面給予財稅政策支持。同時，通過資本市場提升保險業(yè)的巨災(zāi)承保能力，推出巨災(zāi)債券等創(chuàng)新產(chǎn)品。

他建議，商業(yè)保險公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的同時，在財務(wù)上應(yīng)實行單獨管理、單獨核算。政策性農(nóng)險的保費收入只用于政策性農(nóng)險的賠款支出，當年有盈余，滾存下年，作為今后的賠款積累。同時，對商業(yè)保險公司經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅和所得稅。對再保險公司經(jīng)營的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險業(yè)務(wù)也免征營業(yè)稅和所得稅。

中央財政每年按當年農(nóng)險保費收入的一定比例撥付建立農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)準備金。巨災(zāi)準備金可由國家控股的再保險公司代為經(jīng)營。

政府還可以成立擔保基金，當保險公司超賠到一定程度以后，對超賠部分提供貼息擔保貸款。允許保險公司在國際市場發(fā)行巨災(zāi)債券，籌集巨災(zāi)防范的資金，將風險分散到世界上。

史培軍表示，理想的巨災(zāi)保險模式，就是整合社區(qū)、政府、保險公司、全球再保險公司、全球資本市場等所有減災(zāi)資源為一體，災(zāi)區(qū)減災(zāi)能力達到一定水平條件下的綜合災(zāi)害風險分擔機制，這需要中國政府出臺更多更積極的財政、稅收與金融政策給予支持。