城市化區(qū)域改造攻略

為貫徹黨的十七大發(fā)展大計，我國將繼續(xù)加快城市化進程的步伐，許多地區(qū)把城市舊有工業(yè)區(qū)的改造納入了重要發(fā)展進程。各級政府試圖通過對各類工業(yè)園及開發(fā)區(qū)的改造，逐步實現(xiàn)城市的區(qū)域功能及產(chǎn)業(yè)的更新。

追溯發(fā)達國家城市發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)這類區(qū)域更新并不是特殊現(xiàn)象。從1960年代德國魯爾工業(yè)區(qū)的改造、1970年代美國老工業(yè)的振興，到二戰(zhàn)后日本九州等老工業(yè)區(qū)的崛起等，其實質(zhì)是世界制造業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。而這些地區(qū)的成功改造，不僅因其契合了世界產(chǎn)業(yè)分工和升級的節(jié)奏，也歸功于其尋找到的路徑適合發(fā)展，并在推進過程中實現(xiàn)了各類要素的平衡。總體來看，這樣的區(qū)域功能升級，主要存在兩類模式，一類是舊有的區(qū)域工業(yè)基礎升級，另一類是區(qū)域功能的整體轉(zhuǎn)型。

區(qū)域制造業(yè)升級模式：

增強產(chǎn)業(yè)集聚，完善配套服務

國內(nèi)大多數(shù)工業(yè)區(qū)在招商初期過于強調(diào)速度，急功近利，導致工業(yè)區(qū)土地利用率低、產(chǎn)業(yè)競爭力缺乏，隨著城市進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，老的工業(yè)產(chǎn)業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟增長的貢獻日益減小。相比一般的工業(yè)片區(qū)，通常這樣的地區(qū)區(qū)位條件較好，鄰近港口、高速公路、鐵路等交通樞紐及生產(chǎn)原材料基地，勞動力資源充沛，擁有龍頭型的工業(yè)企業(yè)或已經(jīng)形成企業(yè)聚集，土地價格相對低廉，同時地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展暫還難以對第三產(chǎn)業(yè)形成有力支撐，因此保留并且發(fā)展工業(yè)是一個優(yōu)先考慮。當然，并不是每個地區(qū)都能符合這些條件，但如果發(fā)展工業(yè)仍具備地區(qū)的比較優(yōu)勢，那么這種模式也是可行的。

在這種模式下，如何實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)自身范疇的升級，成為了核心問題。

解決這一問題的首要策略，是要尋找到正確的產(chǎn)業(yè)升級路徑。通常有兩種升級改造的途徑：第一是原有產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。發(fā)展資源深加工產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)鏈的擴展增加產(chǎn)品的加工深度，從而帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。例如美國的休斯頓從石油開采起步，通過石化和石油科技的開發(fā)，帶動了為其服務的機械、鋼鐵、水泥、電力、造紙、糧食、交通運輸?shù)认嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；新加坡在加工貿(mào)易上通過讓外來產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹哺诒镜氐漠a(chǎn)業(yè)，延伸了產(chǎn)業(yè)鏈。第二是新產(chǎn)業(yè)的注入。通常是對高科技等高附加值產(chǎn)業(yè)的注入，以取代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。如日本的九州和德國的魯爾工業(yè)園，都經(jīng)歷了對煤炭等初級產(chǎn)業(yè)的重點轉(zhuǎn)移，大力扶持電子信息、半導體、生物等高科技產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

成功完成產(chǎn)業(yè)升級后，需要補充的是，區(qū)域規(guī)劃者和管理者還應站在目標企業(yè)客戶需求的角度，做細致、周密的考慮。企業(yè)的需求可能涉及方方面面，在區(qū)域招商的初級階段可能重點是政策優(yōu)惠條件、交通基礎設施等，但法律、金融、咨詢甚至教育培訓等軟環(huán)境因素，也都會影響其選址決策。此外，企業(yè)在一個區(qū)域的聚集和遷移是一個動態(tài)的過程。在一個較長的時間段內(nèi)，企業(yè)選址地區(qū)的變化度很大，他們可能會去周邊的其他城市，甚至其他國家，只要那里的綜合條件優(yōu)于這里。因此要留住企業(yè)形成集聚，不僅要知其所需，還要善于應變。

以南京高新區(qū)為例，該地區(qū)近十幾年間企業(yè)數(shù)量與上海、蘇州、杭州等地高新區(qū)相比波動較大。其原因在于高新區(qū)發(fā)展之初，優(yōu)惠政策缺乏明確的企業(yè)選擇取向，因此吸引了領域相對分散的制造企業(yè)入住，行業(yè)的聚集效應不明顯。而周邊的江寧經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和南京經(jīng)濟開發(fā)區(qū)因其基礎設施和交通優(yōu)勢，成為高新區(qū)的有力競爭方。對此，高新區(qū)有關(guān)政府應在規(guī)劃中注意彌補這兩方面的不足。

區(qū)域功能轉(zhuǎn)型模式：

明確功能定位，定制發(fā)展路徑

隨著城市化進程的加速和城市中心區(qū)的拓展，一些工業(yè)區(qū)的整體功能都面臨調(diào)整和轉(zhuǎn)型。這些區(qū)域往往位于城區(qū)邊緣或者新興的城市中心周邊，隨著城市中心輻射范圍擴大、人口的集聚及交通條件改善，這些區(qū)域又被賦予了疏導城市人口、重新配置產(chǎn)業(yè)以及在市區(qū)與工業(yè)區(qū)、中心與新興副中心之間擔當過渡區(qū)域的職能。完成這樣的區(qū)域功能的轉(zhuǎn)型，往往涉及土地置換、用地性質(zhì)的改變。

根據(jù)調(diào)整后要實現(xiàn)的主要區(qū)域功能，可以把這類模式細分為兩種類型：

1、服務業(yè)主導模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速蛻變升級

這類改造與國家對城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟“退二進三”的政策導向休戚相關(guān)。這種產(chǎn)業(yè)升級的模式，需要具備前瞻眼光，判斷出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展趨勢，從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的潛在變化中，尋找到契合本地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)代服務業(yè)。由于現(xiàn)代服務業(yè)是個相對寬泛的領域，各級政府在從第三產(chǎn)業(yè)中尋找定位時，仍然需要具有高度智慧以發(fā)現(xiàn)差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇。成功轉(zhuǎn)型后的現(xiàn)代服務業(yè)區(qū)域，從城鎮(zhèn)面貌上看，會有較大比例的商業(yè)設施、休閑娛樂場所和人為的景觀資源，的確可以取得在短期內(nèi)極大提升區(qū)域面貌的效果。但要注意的是，并不是所有地區(qū)都適合走這樣一條改造路線。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與興起對于區(qū)域的人口、居民收入、交通條件和配套都有一定的要求，例如上海的徐家匯，其形成與繁榮得益于歷史上商業(yè)副中心的定位、多種文化氛圍的積淀、交通樞紐的建立以及政府的大力支持等，而不是人們簡單印象中留有那種成群商業(yè)樓宇的區(qū)域風貌。

在這一模式下的城市更新行為，往往涉及到舊城改造所帶來的巨大動遷成本。政府作為區(qū)域運作的主體時，如何在最大程度提升區(qū)域價值基礎上實現(xiàn)財政平衡是一個關(guān)鍵問題。工業(yè)區(qū)內(nèi)的拆遷成本隨企業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模和區(qū)域建設所處周期不同會有很大差異，同樣，以土地出讓實現(xiàn)的財政收入也會受區(qū)域發(fā)展的影響。所以對于土地出讓和項目建設順序，應當制定詳細的規(guī)劃分期，對于出售和持有物業(yè)的比例應當合理確定。此外，政府可以從運作模式上進行調(diào)整，通過引入合作方進行土地開發(fā)，成立合資公司或者上市公司等，將企業(yè)作為承擔損益的主體，減小政府負擔，增強區(qū)域的運營效率。

目前發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)成為了一個熱門，很多地方政府提出這個目標，這里想對發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)提一點想法。一些地方政府在為發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)做具體產(chǎn)業(yè)定位的時候，缺乏分析，不注重結(jié)合本區(qū)域的資源特點，盲目搬來一些高附加值的行業(yè)，使得招商很難進行，或即使招到了設定的產(chǎn)業(yè)，企業(yè)也很難有發(fā)展，如目前很多名不副實的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。

2、以居住為中心，打造高品質(zhì)居住社區(qū)

這類改造的起因往往是由于城市中心發(fā)展帶來的人口劇增，以及隨之而來的住宅需求激增，使得城市邊緣的郊區(qū)也形成了居住區(qū)。但由于前期規(guī)劃的欠妥，區(qū)域功能只是單一的居住，忽視了其它配套服務需求而難以吸引長期且有質(zhì)量的居住人口，從而極大地抑制了區(qū)域發(fā)展。這種模式的改造要取得成功，必須充分考慮不同層面居民的需求，以滿足其居住、就業(yè)到消費、娛樂、學習等各方面需求的社區(qū)，形成各種要素在區(qū)域內(nèi)的自給自足。

這中間有一個重要因素，就是人口因素，它是考量區(qū)域規(guī)劃成敗的關(guān)鍵指標。人口的總量、密度、收入水平、受教育程度、年齡分布和消費習慣等，無一不對區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、消費需求、城市建筑形態(tài)和體量產(chǎn)生深刻的影響。并且，區(qū)域人口結(jié)構(gòu)的形成也是一個動態(tài)過程，因此在不同的發(fā)展階段，區(qū)域所需的商業(yè)、住宅及其他公共服務設施也不盡相同。

在此，不妨對美國的里斯頓和哥倫比亞新城的成功做簡要分析。里斯頓新城經(jīng)過40年的發(fā)展，已經(jīng)成為美國最大、最成功的新城，居民的本地就業(yè)率超過50%，被人稱為“一生之城”。新城在建設之初就為居民配備了豐富的文化娛樂設施，擁有超過4萬個工作崗位，高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成了產(chǎn)業(yè)與人口不斷升級的良性循環(huán)，多樣化的住宅滿足了各種人群的需求。而哥倫比亞新城在規(guī)劃中聘請了眾多社會學家，綜合考慮了教育、衛(wèi)生、娛樂、經(jīng)濟、社會以及通信等方面的問題，對城市發(fā)展的各個方面都做出了規(guī)劃。新城保留了大量的開放空間，占到整個新城的38%，對區(qū)域的升值起到了關(guān)鍵的作用。

中國的城市化進程是二十一世紀影響世界經(jīng)濟的重要事件之一，這個過程是漫長并且富有挑戰(zhàn)性的。由于地理區(qū)位和其它條件的不同，作為重點之一的舊工業(yè)區(qū)的改造，同樣會面臨諸多復雜的問題。本文指出的一些問題，只是其中較為重要的環(huán)節(jié)。當然，根據(jù)不同的項目，仍需要“具體問題具體分析”，爭取以最小的成本在最短的時間內(nèi)取得最好的改造效果，同時在區(qū)域發(fā)展的短期與長期利益之間尋找一個最佳平衡。