從阪神地震看日本防災(zāi)模式

1995年1月17日5時(shí)46分，位于日本國關(guān)西兵庫縣南部的淡路島發(fā)生里氏7.2級(jí)的地震。截至當(dāng)年2月4日，這次阪神大地震波及日本14個(gè)府縣，造成6437人死亡，43792人受傷，25萬棟建筑物遭破壞。1995年大地震是日本自1923年關(guān)東大地震以來人員傷亡最慘重的一次地震，政府、社會(huì)、民眾開始真正思考起地震等大規(guī)模災(zāi)害的嚴(yán)重危害性。人們深感：單靠政府進(jìn)行救災(zāi)是力不從心的。那么，如何才能通過政府與市民社會(huì)的合作共同救災(zāi)呢？

建立防災(zāi)的制度保障

由于日本國土狹小而自然災(zāi)害頻發(fā)，日本政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的立法工作起步較早，也比較完備。其中最重要的是1961年的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，涉及防災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后，建立了自中央到地方的全民防災(zāi)體系。此后，日本相繼制訂了《大規(guī)模地震對(duì)策特別措置法》、《在地震防災(zāi)對(duì)策強(qiáng)化區(qū)域與地震對(duì)策緊急整備事業(yè)相關(guān)的國家財(cái)政上的特別措置法》，以及《地震防災(zāi)對(duì)策特別措置法》等一系列法律法規(guī)。

地震造成的房屋倒塌，是人員死傷最大的威脅。日本針對(duì)房屋防震制定了嚴(yán)格的法律規(guī)定?！督ㄖ鶞?zhǔn)法》規(guī)定，高層建筑必須能夠抵御里氏7級(jí)以上的強(qiáng)烈地震。一個(gè)建筑工程為獲得開工許可，除了設(shè)計(jì)、施工圖紙等文件外，還必須提交建筑抗震報(bào)告書。對(duì)根據(jù)地震的不同強(qiáng)度，計(jì)算不同的建筑結(jié)構(gòu)在地震中的受力大小，進(jìn)而確定建筑的梁柱位置、承重以及施工中鋼筋、混凝土的規(guī)格和配比，都做出了嚴(yán)格規(guī)定。2007年，就有建筑工程師因?yàn)闆]有執(zhí)行這種標(biāo)準(zhǔn)，盡管沒有造成損失，依然被判罪入獄的案例。

根據(jù)這些由各類法律、法規(guī)和規(guī)定構(gòu)建的法律體系，從城市到個(gè)體建筑都有精心設(shè)計(jì)、細(xì)致入微的防災(zāi)措施。例如電纜線路，為了避免地下管線在地震中容易損壞而難以維護(hù)的缺點(diǎn)，一律采用空中架線，即使電線桿林立影響城市景觀也在所不惜；居民區(qū)，都在開闊的學(xué)校操場(chǎng)，公園設(shè)置有固定的“防災(zāi)避難地”，旁邊設(shè)有醒目避難地標(biāo)志；甚至在企業(yè)和公共機(jī)關(guān)，設(shè)置了防災(zāi)小套裝，里面準(zhǔn)備了加強(qiáng)橡膠指墊的棉線手套、罐裝應(yīng)急食品、灌裝飲用水、蠟燭、救生保溫毯、高強(qiáng)度攜性袋等，并定時(shí)更換，避免過期。

但是，在地震等大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生后，由于受災(zāi)地區(qū)的通訊系統(tǒng)和交通運(yùn)輸中斷，中央政府往往很難了解災(zāi)區(qū)的實(shí)際情況，外部救援人員一般都需要花費(fèi)一定的時(shí)間才能夠趕赴災(zāi)區(qū)。如果當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、工廠和學(xué)校平時(shí)都進(jìn)行了有效的防災(zāi)和避難訓(xùn)練，居民能夠在地震發(fā)生之后相互救助，在第一時(shí)間挖掘出被埋鄰居或是對(duì)傷員進(jìn)行急救，就會(huì)大大減少災(zāi)害造成的死傷。這光靠政府的立法和行政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它必須通過政府與社會(huì)的合作才能實(shí)現(xiàn)。

全民防災(zāi)融入社區(qū)營造

總體上說，從阪神地震以后，日本的全民防災(zāi)形成了防災(zāi)城市營造的社區(qū)活動(dòng)，讓民間社會(huì)的因素發(fā)揮其主導(dǎo)作用。日本的防災(zāi)城市營造一詞， 通常指“ 因地震、火災(zāi)、暴雨、暴雪等自然現(xiàn)象誘發(fā)災(zāi)難時(shí)，為了盡可能減少損失，營造擁有較強(qiáng)抗災(zāi)能力城市的行政和市民的共同努力”，是繼1960年代反公害運(yùn)動(dòng)、1 9 7 0年代城市規(guī)劃和社區(qū)營造運(yùn)動(dòng)之后，以防災(zāi)為主要目的的一種社區(qū)活動(dòng)。有的地方，將防災(zāi)城市營造和防止犯罪城市營造結(jié)合起來，形成了安全-安心城市營造的社區(qū)活動(dòng)。

這些工作都需要政府與社會(huì)的密切合作。日本政府設(shè)立了防災(zāi)紀(jì)念日，并采取多種措施鼓勵(lì)、支持民間社會(huì)的工作。日本政府將每年的9月1日（關(guān)東大地震紀(jì)念日）作為全國的“防災(zāi)之日”，舉國舉行防災(zāi)訓(xùn)練。靜岡縣地方政府將7月的每個(gè)星期六作為“地震海嘯對(duì)應(yīng)日”（來自1993年北海道西南沖地震），福井市則在6月28日（福井地震）到7月18日（福井暴雨）之間，組織“大家都來思考如何防災(zāi)”的活動(dòng)。

在日常生活和這些紀(jì)念日中，政府和市民團(tuán)體組織起多種內(nèi)容的防災(zāi)訓(xùn)練，在阪神大地震之后，防震訓(xùn)練最為人們重視，是“防災(zāi)之日”全民演練的主題。

鼓勵(lì)志愿團(tuán)體的參與

按照日本憲法，在地震時(shí)如果需要出動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)救災(zāi)，須經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)，因此自衛(wèi)隊(duì)出動(dòng)速度會(huì)受到影響。例如1995年阪神大地震，政府就因反應(yīng)遲緩而遭到社會(huì)各界批評(píng)。但在政府對(duì)應(yīng)緩慢的同時(shí)，卻活躍著以學(xué)生為中心的志愿者活動(dòng)。當(dāng)時(shí)，日本全國近138萬名志愿者趕往地震現(xiàn)場(chǎng)救災(zāi)。因而，1995年又被稱為“日本的志愿者元年”。

以地震救援活動(dòng)為契機(jī)，為加深對(duì)志愿者活動(dòng)的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)災(zāi)難防護(hù)，同年1 2月日本內(nèi)閣會(huì)議決定制定“防災(zāi)和志愿者日”，并于次年實(shí)施。此后，27.46萬人參加了1997年的油船重油泄漏災(zāi)害救援、9 2 0 0人參加了2 0 0 0年有珠山火山災(zāi)害救援、1 . 9 5萬人參加了同年的東海暴雨救援活動(dòng)。在各地的災(zāi)害中，志愿者都成為救災(zāi)活動(dòng)不可或缺的一部分。

志愿者組織是日本民間防災(zāi)的一大特色。在福井縣、愛知縣、靜岡縣、京都府等地的一些地方自治體， 地方政府和當(dāng)?shù)貓F(tuán)體、N P O 、社會(huì)福利協(xié)議會(huì)等組織，以“CBO”（Community-BasedO r g a n i z a t i o n ， “ 扎根社區(qū)的機(jī)構(gòu)”）的形式進(jìn)行日常性合作，在災(zāi)害時(shí)則聯(lián)合行動(dòng)起來，組織起“救災(zāi)志愿者中心”指導(dǎo)救援活動(dòng)。值得注意的是，這些救災(zāi)志愿者中心，都不是政府機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，有的為官民聯(lián)合組織，有的則完全由民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但都運(yùn)轉(zhuǎn)得有聲有色，體現(xiàn)了民間社會(huì)的素質(zhì)。

同時(shí)， 與志愿者組織密切合作的是社區(qū)中各種自主防災(zāi)組織。自主防災(zāi)組織是根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》第5條第2款的規(guī)定，由當(dāng)?shù)鼐用窠M成的防災(zāi)組織，通常以町內(nèi)會(huì)、自治會(huì)為母體，由當(dāng)?shù)鼐用褡灾鬟M(jìn)行合作，組織防災(zāi)活動(dòng)。其功能包括：日?；馂?zāi)的防止，防火訓(xùn)練，火情通報(bào)等；在大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時(shí)，組織當(dāng)?shù)鼐用癖茈y，掌握避難生活所必需的信息等。

在當(dāng)?shù)卣囊龑?dǎo)和協(xié)助下，日本國通過由居民組成的自主防災(zāi)組織和由志愿者組織的CBO之間的交流、溝通、聯(lián)動(dòng)，形成了一套行之有效的防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)。依靠這套網(wǎng)絡(luò)，日本社會(huì)不僅能在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)有效動(dòng)員起來，而且因?yàn)樯鐓^(qū)防災(zāi)活動(dòng)的展開，大大提升了民間社會(huì)的魅力。