界定經(jīng)營性運(yùn)輸行為需要輔助性標(biāo)準(zhǔn)

界定經(jīng)營性與非經(jīng)營性道路運(yùn)輸行為是認(rèn)定和打擊非法營運(yùn)行為的關(guān)鍵，建立輔助性標(biāo)準(zhǔn)、完善現(xiàn)行主觀性標(biāo)準(zhǔn)方為上策。

根據(jù)《道條》第64條規(guī)定，非法經(jīng)營道路運(yùn)輸是指未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營的行為。根據(jù)這一規(guī)定，一行為是否屬于非法營運(yùn)，據(jù)以判斷的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)或要件有兩個(gè)：一是是否取得了道路運(yùn)輸經(jīng)營許可，二是行為人從事的是否為經(jīng)營性道路運(yùn)輸行為。

然而，對(duì)什么是經(jīng)營性道路運(yùn)輸行為，《道條》并未作出規(guī)定。《道條》的這一立法疏漏使運(yùn)政執(zhí)法人員及行業(yè)人士大失所望，也給正確界定非法經(jīng)營埋下了隱患。

2005年8月1日出臺(tái)的《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》和《道路貨物運(yùn)輸及貨運(yùn)站管理規(guī)定》（交通部第10號(hào)令和第6號(hào)令）曾對(duì)經(jīng)營性道路運(yùn)輸作出了解釋。根據(jù)這兩個(gè)部令，經(jīng)營性道路運(yùn)輸行為是指面向社會(huì)公眾提供的、具有商業(yè)性的道路運(yùn)輸活動(dòng)。然而，這個(gè)解釋仍然十分抽象，運(yùn)輸實(shí)踐中的許多運(yùn)輸行為的經(jīng)營性質(zhì)依然難以被準(zhǔn)確界定。

現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)簡析

界定經(jīng)營性道路運(yùn)輸行為的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)或構(gòu)成要件有兩項(xiàng)：一是服務(wù)對(duì)象，二是商業(yè)性。按照這兩個(gè)要件，如果某人從事的運(yùn)輸活動(dòng)是面向社會(huì)公眾并且具有商業(yè)性，該項(xiàng)運(yùn)輸活動(dòng)即為經(jīng)營性道路運(yùn)輸行為。反之，如果一項(xiàng)運(yùn)輸活動(dòng)不是面向社會(huì)公眾，或者不具有商業(yè)性，或者既不是面向社會(huì)公眾、又不具有商業(yè)性，則該項(xiàng)運(yùn)輸活動(dòng)就是非經(jīng)營性運(yùn)輸行為。

1．服務(wù)對(duì)象要件

經(jīng)營性道路運(yùn)輸行為的服務(wù)對(duì)象為社會(huì)公眾，城市公交車、長途客運(yùn)班車、出租車運(yùn)輸?shù)姆?wù)對(duì)象都是不特定的人。社會(huì)公眾作為經(jīng)營性運(yùn)輸?shù)姆?wù)對(duì)象，表現(xiàn)在私法上就是承運(yùn)人與旅客之間要有運(yùn)輸合同關(guān)系。經(jīng)營性運(yùn)輸?shù)姆?wù)對(duì)象為社會(huì)公眾，通俗地講就是為“他人”提供服務(wù)，而不是為自己。

2．商業(yè)性要件

商業(yè)性的本質(zhì)特征是以營利為目的。以營利為目的與營業(yè)并不完全相同，營業(yè)是指以營利為目的連續(xù)從事同一種或幾種活動(dòng)，而以營利為目的的行為的范圍較之營業(yè)的范圍要寬，偶爾從事某一行為的目的也可能是以營利為目的的。鑒于以營利為目的的成立并不考慮是否發(fā)生了費(fèi)用結(jié)算、實(shí)際上是否獲取了利潤，也不考慮是偶然地從事一次、還是連續(xù)從事同一活動(dòng)等客觀因素，而僅僅考慮的是其從事交易的目的是不是為了營利這一主觀心理因素，故本文將商業(yè)性要件稱之為主觀性標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的尷尬

1．概括式的服務(wù)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)有缺憾

經(jīng)營性道路運(yùn)輸行為的服務(wù)對(duì)象為社會(huì)公眾，然而，什么是社會(huì)公眾，實(shí)踐中并不容易判斷，如大量的工商企業(yè)的送貨上門行為等。

從理論上講，某一送貨上門行為的服務(wù)對(duì)象既可能是社會(huì)公眾，也可能不是。詳言之，如果在送貨上門過程中，貨物的所有權(quán)歸屬購貨人，則該送貨上門的服務(wù)對(duì)象為社會(huì)公眾（他人）；反之，則是自貨自運(yùn)，服務(wù)對(duì)象是自己（即送貨的工商企業(yè)）。運(yùn)輸過程中貨物的所有權(quán)究應(yīng)歸誰，需要一個(gè)具有法律專業(yè)水準(zhǔn)的人士根據(jù)送貨上門的具體情況，依據(jù)包括《合同法》在內(nèi)的相關(guān)法律進(jìn)行判斷。

總而言之，服務(wù)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)缺乏顯而易見性。面對(duì)數(shù)目龐大的送貨上門，數(shù)量有限的運(yùn)政執(zhí)法人員確實(shí)難以應(yīng)付。為解決界定送貨上門經(jīng)營性質(zhì)的行政效率問題，一些省的交通主管部門規(guī)定，所有的送貨上門都是經(jīng)營性運(yùn)輸行為。地方交通主管部門的這一舉措說明，現(xiàn)行概括式的服務(wù)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)存在著導(dǎo)致運(yùn)政執(zhí)法效率低下的問題。

運(yùn)輸實(shí)務(wù)中，有一種被稱為合同運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)輸服務(wù)，其服務(wù)對(duì)象為有限的幾個(gè)客戶，而不是社會(huì)公眾。按照現(xiàn)行服務(wù)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)，合同運(yùn)輸不是經(jīng)營性運(yùn)輸。

然而，無論是專家學(xué)者、還是一般的社會(huì)公眾都認(rèn)為合同運(yùn)輸是經(jīng)營性運(yùn)輸。事實(shí)上，美國的道路運(yùn)輸法就將經(jīng)營性運(yùn)輸區(qū)分為公共運(yùn)輸和合同運(yùn)輸，也就是說，在美國合同運(yùn)輸就是經(jīng)營性運(yùn)輸。

盡管我國法律沒有區(qū)分公共運(yùn)輸和合同運(yùn)輸，但在運(yùn)政管理實(shí)踐中，我國始終將合同運(yùn)輸作為經(jīng)營性運(yùn)輸對(duì)待。法律規(guī)定與理論上和實(shí)踐中對(duì)服務(wù)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)理解的殊然不同這一事實(shí)，極易導(dǎo)致運(yùn)輸行政管理中管理者與被管理者之間對(duì)合同運(yùn)輸是不是經(jīng)營性運(yùn)輸認(rèn)識(shí)上的沖突，進(jìn)而可能會(huì)鼓勵(lì)某些公共運(yùn)輸經(jīng)營者偽裝成合同運(yùn)輸經(jīng)營者進(jìn)行經(jīng)營，嚴(yán)重影響運(yùn)輸市場的秩序。

2．缺乏可操作性的商業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)

商業(yè)性的本質(zhì)特征是以營利為目的，因此，商業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是一種主觀性標(biāo)準(zhǔn)。主觀性標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的公平性，符合行政執(zhí)法中的公平原則要求。然而，行政執(zhí)法不僅要求公平，還要求執(zhí)法要有效率。對(duì)滿足執(zhí)法公平要求而言，主觀性標(biāo)準(zhǔn)的采用可能是無可厚非的，但從提高行政效率上講，主觀性標(biāo)準(zhǔn)缺乏應(yīng)有的可操作性。事實(shí)上，為打擊黑車，許多運(yùn)政執(zhí)法人員在缺乏必要的行政手段的情況下，不得不勉為其難地搜集那些證明“營利目的”的證據(jù)。

我們很高興地看到，隨著我國人民生活水平的提高，許多大中城市的人都已購置了家用小轎車，相伴而生的是私車拼載越來越多。然而，拼載者提供的服務(wù)是否具有商業(yè)性？私車拼載是不是非法經(jīng)營？對(duì)此，人們的認(rèn)識(shí)相去甚遠(yuǎn)。

另外，許多大城市出現(xiàn)的免費(fèi)公交車服務(wù)是否具有商業(yè)性同樣受到了人們的質(zhì)疑。所以人們對(duì)這些運(yùn)輸行為的經(jīng)營性質(zhì)存在不同認(rèn)識(shí)，究其原因，是因?yàn)槿藗儗?duì)以營利為目的這個(gè)主觀性標(biāo)準(zhǔn)有不同的看法，也就是說，根子出在主觀性上。由此可見，對(duì)于強(qiáng)調(diào)效率的運(yùn)輸行政執(zhí)法而言，主觀性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)在是缺乏可操作性的。

3．面對(duì)規(guī)避法律的行為力不從心

無論是在中國還是在外國，都存在著這樣的行為，車主將車租給無車而有待運(yùn)貨物或旅客的單位，由承租車輛者委派駕駛?cè)藛T運(yùn)送。按照我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，由于車輛出租人僅出租車輛、收取租金，而未委派駕駛?cè)藛T，因此，出租人的行為不屬于運(yùn)輸行為，因而也不可能構(gòu)成非法營運(yùn)。對(duì)于承租方而言，由于其運(yùn)送的是自己的客貨，服務(wù)對(duì)象顯然不是社會(huì)公眾，因而，其行為也不是非法經(jīng)營。很明顯，該例中的出租方是在規(guī)避法律。然而，面對(duì)這種規(guī)避法律的行為，現(xiàn)行法規(guī)處于完全不設(shè)防的狀況，這種狀況無疑對(duì)打擊非法營運(yùn)是有害的。

完善現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn) 建立輔助性標(biāo)準(zhǔn)

從以上論述可以看到，道路運(yùn)輸關(guān)系復(fù)雜多樣，面對(duì)形形色色的運(yùn)輸活動(dòng)，現(xiàn)行經(jīng)營性運(yùn)輸行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常表現(xiàn)出力不從心。這種情況的存在，既不利于打擊非法經(jīng)營行為，維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序，也有損法的尊嚴(yán)。

因此，有必要對(duì)現(xiàn)行經(jīng)營性運(yùn)輸行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。國內(nèi)外立法實(shí)踐及理論界對(duì)經(jīng)營性運(yùn)輸行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的討論表明，企圖用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)經(jīng)營性運(yùn)輸行為進(jìn)行周全的界定是不現(xiàn)實(shí)的。

從我國的立法實(shí)踐看，已作廢的《公路運(yùn)輸管理暫行條例》所確立的客觀性標(biāo)準(zhǔn)（該條例第5條規(guī)定，營業(yè)性運(yùn)輸指為社會(huì)提供勞務(wù)、發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算的公路運(yùn)輸），雖然可操作性較強(qiáng)，但擴(kuò)大了經(jīng)營性運(yùn)輸行為的范圍，缺乏應(yīng)有的公平性。而現(xiàn)行主觀性標(biāo)準(zhǔn)雖相對(duì)公平，但對(duì)一些運(yùn)輸行為的定性卻難以實(shí)施，缺乏應(yīng)有的可操作性。

本人認(rèn)為，周全地界定經(jīng)營性運(yùn)輸行為，需要在現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)之外，另行建立必要的輔助性標(biāo)準(zhǔn)。從立法技術(shù)上講，應(yīng)考慮采用概括加列舉的混合式立法技術(shù)。具體做法及理由如下：

1．未來法律應(yīng)保留現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)。既可以維持法的穩(wěn)定性，防止朝令夕改，又可以保障所確立標(biāo)準(zhǔn)的公平性和合理性。

2．對(duì)一些經(jīng)營性質(zhì)存有不同看法，或雖不存在不同看法、但不易認(rèn)定的運(yùn)輸行為，法律可直接規(guī)定其性質(zhì)。如，法律可規(guī)定，工商企業(yè)向消費(fèi)者提供的免費(fèi)公交車運(yùn)輸是經(jīng)營性運(yùn)輸；工商企業(yè)向客戶或消費(fèi)者送貨上門的行為，無論運(yùn)輸過程中貨物的所有權(quán)歸屬，都是經(jīng)營性運(yùn)輸，但流動(dòng)攤販的送貨上門行為除外；個(gè)人所有的主要用于家用的小轎車提供的拼載服務(wù)，如果能滿足規(guī)定的要求，是非經(jīng)營性運(yùn)輸行為等。

3．建立若干輔助性標(biāo)準(zhǔn)，防止規(guī)避法律的運(yùn)輸行為的出現(xiàn)。如，可參照美國運(yùn)輸法的規(guī)定，建立車輛所有權(quán)歸屬標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定，凡非經(jīng)營性運(yùn)輸，貨物所有人必須對(duì)車輛擁有所有權(quán)，并與駕駛?cè)藛T建立有勞動(dòng)關(guān)系；建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定，凡非經(jīng)營性運(yùn)輸，貨物所有人必須承擔(dān)運(yùn)輸過程中貨物的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。（作者單位：長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）