取消中間組織并非最佳選擇

專家認為，要給不同的模式探索的空間，當然也需要對不同的模式進行評估，總結(jié)一些好的經(jīng)驗，相互借鑒，最終會自動走向趨同，不要輕易確定一種模式強行推廣。

出租汽車行業(yè)究竟存在哪些問題？如何對行業(yè)進行定位？采取何種監(jiān)督方式和監(jiān)管模式？如何促進行業(yè)的健康發(fā)展？

這些困擾我國出租汽車行業(yè)的問題同時也是世界性問題，歐美一些發(fā)達國家關于出租汽車行業(yè)的公共政策的討論依舊是現(xiàn)在進行時。

學術會議上的焦點

日前，國務院發(fā)展研究中心學術委員會舉行第五次學術午餐會，就出租汽車行業(yè)改革問題展開專門討論。此次學術午餐會的主講人是國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長張軍擴，他和他的研究團隊先后考察了八個不同類型的城市的出租汽車發(fā)展和管理狀況，同包括出租汽車司機、出租汽車公司管理層、政府管理部門負責人在內(nèi)的許多人員進行了交流座談，在分析我國出租汽車行業(yè)發(fā)展歷史進程、法律環(huán)境、產(chǎn)業(yè)狀況和管理體制，總結(jié)國際經(jīng)驗的基礎上，對相關重要問題形成了基本認識。

學術午餐會開始之前，擺放在每個參會者面前的是一份簡要描述了12條基本認識的報告摘要，其中最受關注的兩條莫過于“鼓勵和引導出租汽車實行規(guī)范的公司化經(jīng)營，公司必須以公開競爭的方式取得經(jīng)營權，新投放運力原則上不再向個體經(jīng)營者出讓”、“政府部門除了要對出租車行業(yè)的服務質(zhì)量進行監(jiān)管外，還應當對之進行數(shù)量和價格監(jiān)管”。

“是公司化還是個體化”和“要不要放開數(shù)量控制”一直是出租汽車行業(yè)發(fā)展中爭議頗大的兩個問題，各方也看法不一。對于出租汽車行業(yè)，大家對于之前揭露的黑幕印象很深，認為是政府把出租汽車的經(jīng)營權要么低價、要么無償?shù)剞D(zhuǎn)給出租汽車公司，公司從中獲取很大的利益，同時又向司機收取很高的“份錢”，壓榨司機，司機成為弱勢群體。

理論界一直以來的改革思路就是希望能放松政府管制、取消公司環(huán)節(jié)、實現(xiàn)個體化經(jīng)營。因此，在沒有看到總報告的分析和解釋之前，對于這兩條結(jié)論，參會者都在心中劃起了問號，鄰座之間也在交換著意見。張軍擴似乎早已預料到這番疑惑，他并沒有對結(jié)論逐一進行分析說明，而是給大家講了三個調(diào)研故事。

故事之一：個體私營化受質(zhì)疑

張軍擴坦言，他們之前也認為放松政府管制、取消公司環(huán)節(jié)、個體私營化可能是一個正確的方向，也正是帶著這樣的初衷，第一站的調(diào)研就選在了在我國較早采取出租汽車私人經(jīng)營模式的W市。然而，令他們意想不到的是第一場調(diào)研會就遭遇到“一盆冷水”，該市出租汽車管理部門的負責人明確表示他們的改革是基本不成功的。

在該市現(xiàn)有的3328輛出租汽車中，有3287輛的經(jīng)營權歸個人所有。這樣的產(chǎn)權改革穩(wěn)定了產(chǎn)權關系，在產(chǎn)權比較明確、沒有調(diào)整行業(yè)準入規(guī)模的情況下，近年來沒有出現(xiàn)大的群體性事件。

但是由于采取的是經(jīng)營權永久有效的方式，也不規(guī)定司機必須自己開車，并且可以繼承和轉(zhuǎn)讓，導致出租汽車的經(jīng)營權成為投資熱點，其二級市場的價格最高炒到100多萬元，那些過去三四萬塊錢得到產(chǎn)權的司機，現(xiàn)在許多人已經(jīng)自己不開車了，而是當上了老板，甚至出現(xiàn)“出租”出租汽車的現(xiàn)象，就是車主把經(jīng)營權和車輛完全委托給中介公司，類似于房產(chǎn)中介，由中介公司負責雇傭司機開車，真正開車的司機都是外地的小伙子，收入不高，所以說個體化經(jīng)營的方式并不必然帶來司機利益的改善。而車主已經(jīng)結(jié)成了利益共同體，反對政府擴大市場準入，這增加了政府投放新的運力的難度。

經(jīng)營權改革之后，出租汽車公司還是承擔管理的職能，出租汽車要掛靠在公司的名義下經(jīng)營，每個月的掛靠服務費為120元，公司只能從事一些簡單的服務事項，管理職能形同虛設，一個直觀的事實就是在舉行公司調(diào)研會的時候，三家公司只來了一位老太太、兩位老先生，“年輕人都走了”，公司實際上已經(jīng)名存實亡。這就導致政府出租汽車管理部門要直接面對3300多個出租汽車車主，難以實行有效監(jiān)管。

故事之二：公司化經(jīng)營有瑕疵

在采取規(guī)范的公司化經(jīng)營模式的H市，情況卻大不一樣。最明顯的就是一線司機的利益得到明顯的改善，司機高興地表示他們終于從“彷徨階段”進入了“心花怒放階段”，每月的收入都在3000元左右。

H市在規(guī)范整個出租汽車行業(yè)發(fā)展的過程中，逐步推行真正意義上的公司化經(jīng)營管理模式，公司全額出資獲得經(jīng)營權并購買車輛，實行經(jīng)營權有條件延續(xù)轉(zhuǎn)讓方案，建立“以服務質(zhì)量為核心”的評價體系，對于違反監(jiān)管條件、達不到標準的經(jīng)營者，行業(yè)主管部門可以中止、調(diào)整、減少、終止經(jīng)營權，有助于建立市場退出機制。政府通過規(guī)范合同強力介入公司與司機之間的利益分享格局，讓公司與司機共享收益、共擔風險。

但在行業(yè)準入和價格監(jiān)管方面H市仍存在缺陷，導致整體社會福利的下降。自1997年至今10年內(nèi)沒有增加出租汽車的數(shù)量，目前為12137輛，運力不能滿足市場的需求，乘客等待時間長，這是以犧牲消費者的福利來保持出租車行業(yè)較高的整體利潤水平。另外，低至3元的起始運價也容易形成出租車和大容量公共交通的競爭，擠占了城市道路這一公共資源。

故事之三：雙模式共存的弊端

在Q市調(diào)研，看到的是到目前為止還不規(guī)范的公司化管理的弊端。

張軍擴說，在Q市要打到車常常是需要“搶”的，主城區(qū)只有7000多輛出租車，平均有效里程利用率在2007年截止到9月底已經(jīng)上升為71.88%，市場運力嚴重不足。

雖然主城區(qū)正在推行公司自營的模式，但原來的承包人模式依舊在運行，公司向承包人收取較高的承包費，再扣除每月應該上交的營業(yè)收入，一線司機收入微薄，心理自然不平衡，他們普遍認為公司在政府的保護下市場競爭不激烈，主要靠承包牌照獲取高額的壟斷利潤。而同時，政府主管部門對于行業(yè)標準合同、服務質(zhì)量等的監(jiān)管也不到位。

要不要中間層級？

聽完三個故事之后，參會者都陷入思考之中，主持午餐會的國務院發(fā)展研究中心副主任劉世錦指出，出租汽車產(chǎn)品的特點是其質(zhì)量光靠司機的覺悟是無法保證的，一定需要監(jiān)管，而因為產(chǎn)品是服務，生產(chǎn)過程與消費過程重疊，與有形產(chǎn)品的監(jiān)管有差別，如果政府直接面對動輒數(shù)以萬計的司機，又要進行日常性的監(jiān)管，其難度可以想象，因此一定要有中間層級。

這樣，政府要有效管理出租汽車市場，就面臨兩種選擇：要么大幅度增加政府部門的監(jiān)管資源，形成龐大的政府監(jiān)管機構(gòu)；要么在中間衍生出新的政府代理機構(gòu)，也就是事業(yè)單位。這兩種行政管理的方式，都需要由政府承擔監(jiān)管成本。而行業(yè)監(jiān)管則是采取規(guī)范的公司化方式，將監(jiān)管成本社會化。哪種模式能夠使社會總成本最小化，哪種模式就是好的模式。

反對公司化的觀點目的是要解決中間環(huán)節(jié)對司機的盤剝，希望一線運營司機的利益能得到保障。而通過對所考察的三個城市的實踐經(jīng)驗來看，問題的關鍵不在于實行公司化經(jīng)營還是個體化經(jīng)營，而在于在政府特許經(jīng)營模式下如何有效監(jiān)管、協(xié)調(diào)經(jīng)營權持有人與司機的收益分配關系。個體化經(jīng)營依舊會出現(xiàn)車主“出租”出租汽車的情況而使一線運營司機叫苦連天，規(guī)范的公司化經(jīng)營同樣也可以通過政府干預公司與司機間的合同來進行規(guī)范，從而保證一線運營司機的合理收入。

對此，劉世錦的觀點是要給不同的模式探索的空間，當然也需要對不同的模式進行評估，總結(jié)一些好的經(jīng)驗，相互借鑒，最終會自動走向趨同，不要輕易確定一種模式強行推廣。

準入限制：小行業(yè)大問題

拋開公司化還是個體化的區(qū)別來分析這三個故事，背后隱藏著一個共同的問題——準入限制，市場運力不足，從而造成出租汽車行業(yè)產(chǎn)生較高的壟斷收益，又促使獲得這些收益的人有較強的激勵反對擴大準入。那么出租汽車行業(yè)到底能不能像餐飲行業(yè)一樣完全放開經(jīng)營呢？這就牽涉到政府管制的問題，對此，參會者的爭論還是比較多的，討論的氣氛也越來越熱烈。

國務院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部副部長隆國強形象地比喻為“小行業(yè)后邊藏著大問題”，在規(guī)制行業(yè)，政府在供給方面既管數(shù)量又管價格，這意味著政府要特別聰明，才能使供給數(shù)量和價格相匹配。但實踐證明供不應求和供過于求總是存在的，需求在動態(tài)變化，而服務提供者卻能夠形成利益集團，最終將監(jiān)管者俘獲，像W市就已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的情況。

張軍擴補充道，對于價格的監(jiān)管全世界概莫能外，而數(shù)量控制的問題他們在調(diào)研時也感到非常疑惑，每到一個地方都會反復問究竟為什么要管數(shù)量，最后總結(jié)為兩個原因：一是城市道路是公共資源，市場供求決定的數(shù)量不一定是優(yōu)化城市綜合交通體系和城市道路資源配置所需要的數(shù)量；二是通過運價和經(jīng)營權價格的調(diào)控間接控制數(shù)量的方式不符合我國國情，一旦放開很容易導致供給過剩，使城市公共秩序和司機個人財產(chǎn)遭受損失。

國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長高世楫也指出，各國大量實踐和理論界的許多研究表明，出租汽車經(jīng)營模式多樣、有許多問題沒有明確的答案。在沒有準入監(jiān)管的情況下出租汽車會過度進入，這是因為這個行業(yè)為低勞動技能者提供了就業(yè)機會，簡單的數(shù)量限制是最常見的辦法，但英國倫敦就沒有出租車牌照的限制，卻通過嚴格控制從業(yè)者資格的辦法來防止準入過度，保持了出租汽車市場的穩(wěn)定。發(fā)達市場經(jīng)濟國家出租車市場的另一個顯著特征就是結(jié)構(gòu)更完善，除常見的馬路巡游的出租車外，還存在一個龐大的電話叫車的出租車市場。種種方式，都值得我們參考借鑒。