談我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃的分級(jí)分類

　　我國(guó)“十一五”規(guī)劃綱要中，編入了“主體功能區(qū)”的內(nèi)容，將經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)，從可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，實(shí)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的功能定位，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中第一次明確了對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能的類型劃分。開(kāi)啟了區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的分級(jí)分類的新篇章。
　　經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分級(jí)分類，是以經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，根據(jù)國(guó)土空間利用理論、地域分工規(guī)律以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系，對(duì)我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)的區(qū)域結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)化、功能性的科學(xué)界定。對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域分級(jí)，是對(duì)全國(guó)總體經(jīng)濟(jì)由上到下、由大到小地進(jìn)行區(qū)域的單元和層次的界定及劃分。經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分類是在同一層次的經(jīng)濟(jì)區(qū)域中，根據(jù)區(qū)內(nèi)同一性和區(qū)際差異性進(jìn)一步劃分各種類型經(jīng)濟(jì)區(qū)(包括目前的一般功能區(qū)、特殊功能區(qū)和主體功能區(qū))，以利于采取不同的經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)行區(qū)別對(duì)待、系統(tǒng)化管理。對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行分級(jí)分類，是構(gòu)筑區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局合理、功能定位科學(xué)、區(qū)域發(fā)展方向清晰、政策導(dǎo)向明確的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的前提。
　　
　　一、我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分的歷史軌跡和評(píng)價(jià)
　　
　　建國(guó)初期，我國(guó)相繼成立了東北、華北、西北、華東、中南、西南等六大行政、經(jīng)濟(jì)區(qū)。此后至改革開(kāi)放，國(guó)家層面的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分，經(jīng)歷了“六大區(qū)”——“七大區(qū)”——“六大區(qū)”——“十大區(qū)”的頻繁變動(dòng)。從分級(jí)分類的視角考察這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分可歸納為“1+3”的層次，即：國(guó)家層面的“大區(qū)域”加“省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政兼經(jīng)濟(jì)區(qū)域”共分為四個(gè)層次。不難看出經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)哟蝿澐种饕且孕姓^(qū)劃為依托，即使若干大經(jīng)濟(jì)區(qū)域也有部分行政職能。經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分類，主要在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制分類外，在末端層面的縣級(jí)層次上按照區(qū)域的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，即農(nóng)業(yè)區(qū)、牧業(yè)區(qū)、林業(yè)區(qū)等進(jìn)行分類，以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)自然劃分。如果說(shuō)這個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分屬于分級(jí)分類管理，也只能是在“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策”的“大一統(tǒng)”的政策體制下，處于自然的、粗放式、相對(duì)原始的產(chǎn)業(yè)分工形態(tài)。由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分和調(diào)整是按照戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)體制和公有制的要求，以國(guó)家主權(quán)安全為核心，以國(guó)土空間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展為著眼點(diǎn)，以建立獨(dú)立的地區(qū)工業(yè)體系和經(jīng)濟(jì)體系為目標(biāo)進(jìn)行的。因而，在這樣的政策目標(biāo)下，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)要素和資源的配置，其效率性也只能處于從屬的地位。況且當(dāng)時(shí)在與西方經(jīng)濟(jì)相對(duì)隔絕，沒(méi)有充分參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)分工的背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工完全是根據(jù)國(guó)內(nèi)的發(fā)展需要配置生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)要素的，沒(méi)有體現(xiàn)沿海、內(nèi)陸梯度遞進(jìn)的經(jīng)濟(jì)分工格局。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的布局，無(wú)疑對(duì)于全國(guó)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展起了重要作用。但是，就經(jīng)濟(jì)整體而言，大量的企業(yè)和項(xiàng)目落戶內(nèi)地，加大了投資成本，降低了大都市和沿海優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率下降。不僅大都市、沿海地區(qū)的區(qū)域優(yōu)勢(shì)、人才、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，也造成了對(duì)西部脆弱的生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞。
　　改革開(kāi)放以后，經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分逐步納入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道。然而、在“第七個(gè)五年計(jì)劃”之前，大經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分基本沿襲了“六大經(jīng)濟(jì)區(qū)”或者“內(nèi)陸—沿?！钡母窬?。不同的是在發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，特別是在沿海設(shè)置“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”方面，發(fā)揮了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率性。1986年通過(guò)的“七五”計(jì)劃，在國(guó)家層面劃分為東部、中部和西部三大地帶，體現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)比較利益的分工原則，明確了區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點(diǎn)，開(kāi)發(fā)順序和分工協(xié)作的主要方向，對(duì)于推行“梯度發(fā)展戰(zhàn)略”以及地域分工協(xié)作鋪平了道路?！熬盼濉庇?jì)劃在劃分東部與中西部地區(qū)的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步劃分了長(zhǎng)江三角洲及長(zhǎng)江沿江地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東南沿海地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、東北地區(qū)、中部五省、西北地區(qū)等七大經(jīng)濟(jì)區(qū)。在第一層面的區(qū)域劃分上邁進(jìn)了一大步。
　　從經(jīng)濟(jì)區(qū)域分級(jí)分類的視角分析，改革開(kāi)放到“十五”計(jì)劃期間，經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分級(jí)可歸納為“1+3+特區(qū)”五個(gè)層次。在第一個(gè)層面上，劃分過(guò)“東、中、西”或者“七大經(jīng)濟(jì)區(qū)”，無(wú)論哪種劃分，都體現(xiàn)了宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃“效率優(yōu)先，區(qū)別對(duì)待”的原則。末端層面的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的設(shè)立，體現(xiàn)了工業(yè)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化優(yōu)先的意識(shí)?！敖?jīng)濟(jì)特區(qū)”的設(shè)置，對(duì)于引進(jìn)國(guó)外資金、先進(jìn)的技術(shù)和管理，打入國(guó)際市場(chǎng)，確立高端產(chǎn)業(yè)起到了先導(dǎo)作用。而中間的三個(gè)層次，主要是以省、地、縣行政區(qū)域兼經(jīng)濟(jì)區(qū)域，體制相對(duì)僵化，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與協(xié)作缺乏彈性，在一定的程度上影響了整體經(jīng)濟(jì)效益的提高。這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分類構(gòu)成可歸納為“東、中、西+特區(qū)”四大類型。即“特區(qū)—東—中—西”的梯度構(gòu)造，各梯度區(qū)域享受不同的政策，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度推進(jìn)。對(duì)于實(shí)施“梯度發(fā)展戰(zhàn)略”，促進(jìn)了沿海優(yōu)勢(shì)區(qū)域優(yōu)先引進(jìn)、掌握先進(jìn)的技術(shù)、管理，然后逐步向處于二級(jí)梯度的中部、三級(jí)梯度的西部地區(qū)推移起了重要作用。同時(shí)加強(qiáng)了東部原有工業(yè)生產(chǎn)能力和工業(yè)基礎(chǔ)的保護(hù)和利用，建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)相關(guān)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)要素在不同區(qū)域間的流動(dòng)和配置，實(shí)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)的效益最大化。但是，在傾斜性的經(jīng)濟(jì)政策誘導(dǎo)和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)下，導(dǎo)致了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平差距的不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生難以克服的馬太效應(yīng)。誘發(fā)了省、市、縣各級(jí)地方政府之間的橫向攀比，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象、造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)，加大了環(huán)境的負(fù)荷。
　　在以往的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分級(jí)分類方面，特別是第一層面的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分上，一直在搖擺不定的狀態(tài)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分類主要以產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為主線，形成自然的，粗放型的簡(jiǎn)單化分類。改革開(kāi)放之前區(qū)域經(jīng)濟(jì)的劃分，過(guò)度重視空間結(jié)構(gòu)的均衡，和大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的獨(dú)立性，忽視了經(jīng)濟(jì)整體的效益性和區(qū)域間的協(xié)調(diào)性。改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)政府都把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為首要目標(biāo)，因而往往忽視了資源供給和環(huán)境的承受能力，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間配置的結(jié)構(gòu)失調(diào)，人與自然和諧共存的矛盾日益凸現(xiàn)。
　　
　　二、我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃的分級(jí)分類構(gòu)想
　　
　　主體功能區(qū)的構(gòu)想提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)劃分的四種類型，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控的針對(duì)性和有效性。將人口、資源、環(huán)境的要素作為重要因素納入?yún)^(qū)域規(guī)劃中，根據(jù)區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)和資源環(huán)境承載能力調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)的空間布局，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。是繼“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”之后，提出了一種經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分的新模式，將經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分級(jí)分類推進(jìn)了一大步。但是，主體功能區(qū)分類的構(gòu)思，基本延續(xù)了“經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先”和“梯度轉(zhuǎn)移”理念，在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公平的多重政策目標(biāo)上，突出前者的地位，在一定程度上淡化了縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距這一區(qū)域政策目標(biāo)。政府的區(qū)域規(guī)劃以及區(qū)域政策的重點(diǎn)，是彌補(bǔ)優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，科學(xué)、合理、有效地調(diào)節(jié)人口、國(guó)土、資源以及環(huán)境等發(fā)展要素的配置。達(dá)成發(fā)展和效率的統(tǒng)一，形成資源節(jié)約、保護(hù)環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。其次，主體功能區(qū)的構(gòu)想是在經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分第一層面的“東部、中部、西部、東北”四板塊框架下來(lái)考慮的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第一層次大經(jīng)濟(jì)區(qū)域有待于進(jìn)一步細(xì)分化。因?yàn)榫臀鞑慷裕瑯邮俏鞑康闹貞c、成都以及西安、蘭州這樣的經(jīng)濟(jì)次中心，與青藏高原區(qū)、蒙西資源區(qū)以及西部荒漠化地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)功能差異甚大。即便是東部區(qū)域，珠江三角洲，長(zhǎng)江三角洲，與渤海灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)化程度，經(jīng)濟(jì)區(qū)域的外部協(xié)作的方面也有很大的差異。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)“四大板塊”的格局必將進(jìn)一步細(xì)分化。各層次經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分，重點(diǎn)著眼于資源、環(huán)境等功能區(qū)域的保護(hù)開(kāi)發(fā)，而對(duì)于一般標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域，特定區(qū)域的分類還有待于進(jìn)一步細(xì)分化。
　　鑒于以上原因及其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理由，本構(gòu)想是在肖金成提出的“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系”框架下的展開(kāi)探討。我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分級(jí)分類，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，這里僅對(duì)分級(jí)分類的框架作一探討。
　　下述經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分級(jí)分類將根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，人口分布、國(guó)土空間，資源稟賦、環(huán)境約束等條件，對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的層次和類別進(jìn)行劃分。
　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系分級(jí)分類可分為一個(gè)四層次，由上至下逐步多分類的“金字塔式”的經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系。在經(jīng)濟(jì)區(qū)域分級(jí)分類體系中，處于最頂端的是國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控的總樞紐一中央政府，以下劃分為四個(gè)層面。
　　第一層面：劃分為八大經(jīng)濟(jì)區(qū)域。即：以廣州、香港、廈門(mén)等城市為中心的泛珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系；以上海、南京、杭州等城市為中心的泛長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系；以北京、天津、青島等城市為中心的泛渤海灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系；以沈陽(yáng)、大連、哈爾濱、長(zhǎng)春為中心的泛東北經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系；以武漢、鄭州為中心的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系；以重慶、成都、貴陽(yáng)、昆明等城市為中心的西南經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系；以西安、蘭州為中心的陜甘寧青經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系；以及青藏高原、新疆及其周邊地區(qū)的西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系。每一個(gè)大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，下邊又劃分若干次級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)域。以東北經(jīng)濟(jì)區(qū)域體系為例，它包括：東北三省以及內(nèi)蒙古東部三市二盟。
　　第一層面劃分的主要依據(jù)系統(tǒng)區(qū)的劃分方法，按照區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系性、各個(gè)地域間地理關(guān)系及其經(jīng)濟(jì)關(guān)系的相互聯(lián)系劃分。地域空間的分布，盡可能與省、市級(jí)行政區(qū)域相吻合，同時(shí)要考慮各地域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)發(fā)育、開(kāi)放程度、工業(yè)化、城市化進(jìn)程等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平差異，以及人口規(guī)模、分布，資源稟賦、自然環(huán)境的承載能力等條件進(jìn)行劃分。
　　第二層面：按照經(jīng)濟(jì)核心城市劃分。由省會(huì)城市或計(jì)劃單列市以及大中城市群為核心、包括周圍廣大的行政管理區(qū)以及經(jīng)濟(jì)輻射區(qū)域。按照增長(zhǎng)極和點(diǎn)軸輻射理念，主要采取系統(tǒng)性的劃分方法劃分。對(duì)于人口稀少，產(chǎn)業(yè)薄弱、空間廣闊的地區(qū)、采用域內(nèi)的同質(zhì)性或區(qū)際的相異性的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分。以東北經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，內(nèi)部可分為沈陽(yáng)為核心的重工業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)；以石油加工、造船、制冷設(shè)備等工業(yè)為主的大連、丹東、營(yíng)口為核心的港口及加工貿(mào)易區(qū)；以汽車、石化為核心的長(zhǎng)春、吉林經(jīng)濟(jì)區(qū)；以哈爾濱、齊齊哈爾、大慶為核心的哈爾濱經(jīng)濟(jì)區(qū)。以草原、森林和農(nóng)區(qū)為主體，資源豐富、生態(tài)脆弱的蒙東經(jīng)濟(jì)區(qū)(三市二盟)。
　　第三層面：以一個(gè)或者若干中型城市為紐帶由地、市、或若干個(gè)縣級(jí)區(qū)域組成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域構(gòu)成。功能經(jīng)濟(jì)區(qū)是以域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，資源和生態(tài)環(huán)境，以及地理空間的同質(zhì)性劃分的。如：加工經(jīng)濟(jì)區(qū)域，港口貿(mào)易經(jīng)濟(jì)區(qū)、工礦資源區(qū)域，森林生態(tài)區(qū)域等。
　　第四層面：以縣城、城鎮(zhèn)為紐帶，連接廣大農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、林區(qū)、礦區(qū)、水域以及自然保護(hù)區(qū)等。這個(gè)末端層次最能體現(xiàn)人口、國(guó)土、產(chǎn)業(yè)、資源和環(huán)境的合理、有效的配置，是經(jīng)濟(jì)類型最多的層面。劃分為多種經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如：工業(yè)科技園區(qū)、加工貿(mào)易區(qū)、居民生活區(qū)、或者采礦區(qū)、農(nóng)業(yè)耕作區(qū)、水域保護(hù)區(qū)、林業(yè)生態(tài)區(qū)、旅游風(fēng)景區(qū)、荒漠治理區(qū)等。
　　各個(gè)層面經(jīng)濟(jì)區(qū)域范圍的界定，在八大區(qū)域的框架下，以行政區(qū)劃基礎(chǔ)，但完全不限于行政區(qū)劃的局限。要考慮人口、經(jīng)濟(jì)、國(guó)土、資源、環(huán)境等諸多因素空間的合理、有效配置。各層面經(jīng)濟(jì)區(qū)域類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)有所不同，由上至下逐級(jí)細(xì)化分類標(biāo)準(zhǔn)，類型相應(yīng)增加。第一層面和第二層面由中央政府直接進(jìn)行劃分和調(diào)控，第三、四層面由地區(qū)所在的省、市、自治區(qū)政府劃分和調(diào)控，跨省區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域由相關(guān)省、市、自治區(qū)政府協(xié)調(diào)劃分和調(diào)控。各類經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的要相互銜接協(xié)調(diào)。各級(jí)區(qū)域規(guī)劃應(yīng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃相銜接，也要與省區(qū)市總體規(guī)劃相銜接。區(qū)域的劃分要保證數(shù)量、位置和范圍的一致性。各級(jí)各類經(jīng)濟(jì)區(qū)域要相互協(xié)調(diào)，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性和效率性，進(jìn)而提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。
　　由于各層面的經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)類型不同，自然、資源、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展條件差異很大，因而區(qū)域規(guī)劃，發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及考核標(biāo)準(zhǔn)、政策措施都應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的層次和類別，采取有針對(duì)性的區(qū)別經(jīng)濟(jì)政策和措施。確保政策的有效性和整體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境效益的提高，促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
　　
　　(本欄目策劃、編輯：楊伯