我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施管理的對(duì)策建議

　　一、我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的基本情況與面臨的任務(wù)
　　
　　（一）基本情況
　　我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展可劃分為三個(gè)時(shí)期，即從“兩彈一星”開始的萌芽期（上世紀(jì)五、六十年代）、以北京正負(fù)電子對(duì)撞機(jī)工程為標(biāo)志的成長期（七、八十年代）和九十年代以后的發(fā)展期。初步統(tǒng)計(jì)，到“十五”末，已累計(jì)投資數(shù)十億元，建設(shè)重大設(shè)施34個(gè)，涉及粒子物理與核物理、天文、地質(zhì)、海洋、生物、能源等眾多領(lǐng)域，使我國相關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新能力和國際競(jìng)爭力得到極大增強(qiáng)。如北京正負(fù)電子對(duì)撞機(jī)、蘭州重離子加速器、中國大陸科學(xué)鉆探工程等取得了一系列具有國際影響的科學(xué)成果，使我國進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域的國際前沿。國家授時(shí)臺(tái)為載人航天、嫦娥工程等國家重大任務(wù)的圓滿完成提供了授時(shí)保證。地殼運(yùn)動(dòng)觀測(cè)網(wǎng)和遙感衛(wèi)星地面站為國家安全、災(zāi)害監(jiān)測(cè)、資源勘察、生態(tài)調(diào)查等提供了重要技術(shù)支撐。同時(shí)，這些重大設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行還促進(jìn)了我國高新技術(shù)的自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)了一支頗具實(shí)力的科研、工程技術(shù)和管理隊(duì)伍，造就了一批高水平人才。
　　隨著重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，我國也初步建立起了在國家科教領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，部門、建設(shè)單位各負(fù)其職的管理體制。目前，我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的管理大體可分為三個(gè)階段：一是規(guī)劃階段，主要由國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門組織專家研究起草建設(shè)規(guī)劃，報(bào)國家科教領(lǐng)導(dǎo)小組審定；二是建設(shè)階段，按照固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審理程序，由國家發(fā)展改革委或報(bào)請(qǐng)國務(wù)院審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告，相關(guān)主管部門根據(jù)批復(fù)要求組織實(shí)施建設(shè)任務(wù)；三是設(shè)施運(yùn)行階段，主要由財(cái)政部核定并安排相應(yīng)的設(shè)施運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，各主管部門督促項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)具體的設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)。以上各階段的管理機(jī)制和規(guī)范也已初步形成，為重大科技基礎(chǔ)設(shè)施工作進(jìn)一步快速發(fā)展提供了重要條件。
　?。ǘ┟媾R的形勢(shì)與任務(wù)
　　當(dāng)前，世界科技競(jìng)爭空前激烈，各國都把重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展作為提升國家創(chuàng)新能力和國際科技競(jìng)爭力的重要舉措。長期以來，發(fā)達(dá)國家對(duì)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展都有相當(dāng)大且穩(wěn)定的投入。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國、德國、英國等國的相關(guān)投入約占R&D支出的2—5％左右。與此同時(shí)，美國、歐盟、英國、日本和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家在已擁有相當(dāng)規(guī)模重大設(shè)施的情況下，進(jìn)一步推出了雄心勃勃的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，如美國能源部2007年更新了《未來的科學(xué)裝置——二十年前瞻》（2003年首次發(fā)布）、英國2007年第三次更新了《大型設(shè)施戰(zhàn)略路線圖》（2001年首次發(fā)布）、歐盟2006年發(fā)布了《歐洲研究基礎(chǔ)設(shè)施路線圖》。這些規(guī)劃的共同特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)國際科技競(jìng)爭力，突出科學(xué)前沿，并從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，瞄準(zhǔn)與生態(tài)環(huán)境、資源、能源和人類健康相關(guān)的重大科技問題。規(guī)劃項(xiàng)目科學(xué)目標(biāo)宏大，創(chuàng)新性突出，技術(shù)水平高。這些規(guī)劃的實(shí)施必將對(duì)國際科技競(jìng)爭態(tài)勢(shì)產(chǎn)生重大影響。
　　在日趨激烈的國際競(jìng)爭環(huán)境下，我國急需提升基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略高技術(shù)研究水平，實(shí)現(xiàn)重大突破；同時(shí)，我國面臨環(huán)境、資源、能源、人類健康等諸多方面的巨大發(fā)展需求，許多相關(guān)重大科技問題亟待解決。國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃中部署的許多科技前沿重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大科技問題都與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)。因此，在未來20年左右的時(shí)間里，應(yīng)力爭使重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的總體發(fā)展，包括數(shù)量、覆蓋領(lǐng)域、技術(shù)水平和創(chuàng)新性，以及科技產(chǎn)出，達(dá)到世界先進(jìn)水平，在若干領(lǐng)域取得國際領(lǐng)先地位。為實(shí)現(xiàn)建設(shè)創(chuàng)新型國家的目標(biāo)，進(jìn)入世界科技強(qiáng)國行列，促進(jìn)科技進(jìn)步，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大科技問題，起到突出作用。
　　
　　二、我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的主要問題
　　
　?。ㄒ唬┰胁季植荒苓m應(yīng)新形勢(shì)的挑戰(zhàn)
　　由于科技發(fā)展水平和財(cái)力等因素的制約，我國早期重大設(shè)施多是根據(jù)部分領(lǐng)域的發(fā)展需求單項(xiàng)立項(xiàng)建設(shè)，設(shè)施總體規(guī)模偏小，技術(shù)水平相對(duì)不高，一些重要領(lǐng)域還處于空白。從上世紀(jì)90年代起，國家發(fā)展改革委開始以5年為期制訂總體建設(shè)計(jì)劃。對(duì)于改善布局和提高設(shè)施水平，起到了一定作用。但在重大科技基礎(chǔ)設(shè)施高速發(fā)展的新時(shí)期，如果繼續(xù)沿用這種做法，將出現(xiàn)學(xué)科、基地布局不合理和技術(shù)儲(chǔ)備不足等弊端，有些問題已開始顯露出來。例如，大天區(qū)面積多目標(biāo)光纖光譜天文望遠(yuǎn)鏡項(xiàng)目（LAMOST）由于缺乏足夠的技術(shù)儲(chǔ)備、人才培養(yǎng)和預(yù)先研究，在部分工程實(shí)施中遇到了較大困難，雖然通過科技人員的艱苦努力和嚴(yán)格工程管理克服了技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，但也出現(xiàn)了工程拖期和超預(yù)算的問題。而與此相對(duì)應(yīng)，部分開展了預(yù)研的項(xiàng)目，如上海光源，項(xiàng)目總投資達(dá)12億元，工程量和難度都很大，由于經(jīng)過了充分的技術(shù)和人才儲(chǔ)備，目前工程進(jìn)展十分順利。該項(xiàng)目2004年開工建設(shè)，僅用3年時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了同步輻射出光，其建設(shè)速度在國際上都十分罕見。
　　（二）設(shè)施效益發(fā)揮受到制約
　　一些已建設(shè)施與發(fā)達(dá)國家的類似設(shè)施相比，科學(xué)產(chǎn)出的水平和數(shù)量還有一定差距。究其原因，一是配套設(shè)施相對(duì)不足。項(xiàng)目建設(shè)時(shí)比較注重設(shè)施的主體建設(shè)和主要性能的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)配套設(shè)施重視不夠，造成與主體設(shè)施相關(guān)的診斷設(shè)備、控制設(shè)備，以及附屬的配套基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，如不及時(shí)解決，將影響高水平科學(xué)研究的深入進(jìn)行，影響其在國際上的科學(xué)地位。
　　二是開放共享的軟硬件相對(duì)不足。有些建設(shè)單位在申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)，在建設(shè)內(nèi)容上對(duì)本單位的需求考慮較充分，而對(duì)用于開放共享的支撐和服務(wù)條件考慮不足；在立項(xiàng)和建設(shè)過程中，用戶參與不夠；在運(yùn)行時(shí)，有些運(yùn)行單位開放共享的積極性不高，也缺乏有效的用戶培養(yǎng)機(jī)制；在運(yùn)行過程中對(duì)設(shè)施開放共享的監(jiān)督和考核不夠。
　?。ㄈ┕芾憝h(huán)節(jié)尚有缺失
　　目前建設(shè)階段管理比較清晰，但在從建設(shè)向運(yùn)行的過渡和運(yùn)行階段存在一定程度上的管理缺失。從建設(shè)向運(yùn)行過渡時(shí)，國家層面尚未明確規(guī)定設(shè)施建成后的管理模式，相應(yīng)的管理體制不夠明確，使主管部門的后續(xù)管理缺乏依據(jù)。設(shè)施投入正常運(yùn)行以后，在國家層面缺乏對(duì)設(shè)施運(yùn)行的定期評(píng)估和監(jiān)督，個(gè)別偏離國家目標(biāo)的情況糾正不夠及時(shí)；設(shè)施后續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)考慮不夠，一些早期建設(shè)的設(shè)施改進(jìn)提高不夠及時(shí)，影響了設(shè)施保持其先進(jìn)性。
　?。ㄋ模┈F(xiàn)行管理規(guī)范不能完全適應(yīng)設(shè)施的特點(diǎn)
　　目前重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理基本上沿用建設(shè)項(xiàng)目管理的一般規(guī)范。一是不能反映科學(xué)設(shè)施建設(shè)具有工程和科研雙重性、風(fēng)險(xiǎn)較大的特點(diǎn)，包括工程前期的管理、不可預(yù)見費(fèi)的合理確定、工程基準(zhǔn)的管理等，給工程的順利實(shí)施帶來一定困難。二是缺乏對(duì)全生命期的評(píng)估，難于準(zhǔn)確把握設(shè)施的后續(xù)發(fā)展。重大設(shè)施科學(xué)壽命長，需要從預(yù)先研究開始，到建設(shè)、運(yùn)行、后續(xù)發(fā)展直至升級(jí)或退役，進(jìn)行全生命期的管理，而現(xiàn)行管理對(duì)全生命期中的一些事項(xiàng)沒有統(tǒng)一的國家規(guī)范，致使有些問題不能得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。三是無法適應(yīng)重大設(shè)施對(duì)高水平人才和隊(duì)伍建設(shè)的較高要求，難以吸引和穩(wěn)定人才，制約了設(shè)施的持續(xù)發(fā)展。
　　
　　三、加強(qiáng)我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施管理的對(duì)策建議
　　
　?。ㄒ唬┍M快制定長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，保證持續(xù)、科學(xué)發(fā)展
　　我國已制定了中長期科技發(fā)展規(guī)劃，但尚無相應(yīng)的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施長遠(yuǎn)規(guī)劃。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施長遠(yuǎn)規(guī)劃的制定需要有高度的組織并投入相當(dāng)?shù)娜肆蜁r(shí)間。建議盡快著手長遠(yuǎn)規(guī)劃的制定，站在國家戰(zhàn)略的高度，對(duì)未來十幾年甚至二十年的重大設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌部署，滿足創(chuàng)新型國家建設(shè)的要求，并與我國的綜合國力以及國際地位相適應(yīng)。
　?。ǘ┩晟乒芾眢w制，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施全生命期的協(xié)調(diào)管理
　　針對(duì)運(yùn)行環(huán)節(jié)管理不到位的問題，建議建立起從規(guī)劃、建設(shè)到運(yùn)行的統(tǒng)一管理體制，明確各部門的職責(zé)分工并加強(qiáng)協(xié)調(diào)、會(huì)商，統(tǒng)籌考慮設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展。在充分發(fā)揮設(shè)施主管部門日常運(yùn)行管理作用的基礎(chǔ)上，從國家層面加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，并對(duì)設(shè)施的后續(xù)建設(shè)和提升予以統(tǒng)籌考慮。建立與設(shè)施特點(diǎn)相適應(yīng)的運(yùn)行組織形式和管理模式，條件成熟時(shí)，可依托設(shè)施組建國家科學(xué)中心，逐步形成大型綜合研究基地。
　　（三）制定符合重大科技基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)的管理規(guī)范
　　針對(duì)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)制定相應(yīng)的管理規(guī)范，包括預(yù)先研究管理、項(xiàng)目審批、工程基準(zhǔn)變更、驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)、運(yùn)行考核評(píng)估、后續(xù)發(fā)展投入、升級(jí)或退役管理，以及人才引進(jìn)、培養(yǎng)和考核等方面的內(nèi)容。
　　建立國家層面保障開放共享的相關(guān)工作規(guī)范。包括將用戶分析、用戶意見、開放共享措施以及支撐開放共享的軟硬件配套設(shè)施是否完備等列為項(xiàng)目審批的主要評(píng)審內(nèi)容；責(zé)成運(yùn)行單位及其主管部門建立用戶參與管理的機(jī)制，制訂保障開放共享的制度，如用戶委員會(huì)制度、課題申請(qǐng)審批制度、用戶管理制度等；將開放共享業(yè)績和用戶評(píng)價(jià)作為設(shè)施考評(píng)的重要內(nèi)容。以確保設(shè)施發(fā)揮最大效益，產(chǎn)出更多的科學(xué)成果。