近年來中國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展研究報(bào)告

　　一、我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)折
　　
　　在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，隨著文化體制改革試點(diǎn)與解放文化生產(chǎn)力相關(guān)政策的密集出臺(tái)，建設(shè)“公共文化服務(wù)體系”已成為我國(guó)本世紀(jì)頭20年抓住重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，開創(chuàng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)新局面，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的又一重大戰(zhàn)略舉措。
　　（一）隨著財(cái)政收入的迅速增加，中央及地方財(cái)政對(duì)公共文化的投入不斷增大
　　改革開放近30年，我國(guó)的綜合國(guó)力不斷上升，2007年，全國(guó)財(cái)政收入超過5萬億元。在此基礎(chǔ)之上，國(guó)家公共文化投入逐年加大。2005年全國(guó)文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)達(dá)到495.22億元，比“九五”期間增加240.71億元，增長(zhǎng)105.9%，全國(guó)人均文化事業(yè)費(fèi)已升至40元水平。推算2007年我國(guó)人均文化事業(yè)費(fèi)應(yīng)達(dá)到52元的水平。各種數(shù)據(jù)表明，隨著國(guó)家財(cái)政收入的接連翻番，廣義和狹義的公共文化投入進(jìn)入本世紀(jì)后均已翻番，國(guó)家公共文化投入增長(zhǎng)速度超過了GDP的增長(zhǎng)速度。投入的大幅增加已在三個(gè)主要層面上改善了我國(guó)的公共文化服務(wù)：服務(wù)全社會(huì)的公共文化設(shè)施如圖書館、文化館硬件及其服務(wù)有很大提升；文化原創(chuàng)和遺產(chǎn)保護(hù)得到更充分的支持，近年來我們開始看到越來越多的藝術(shù)精品出現(xiàn)在舞臺(tái)和媒體的屏幕上；特殊群體的基本文化需求開始得到滿足。
　?。ǘ┕参幕?wù)基礎(chǔ)設(shè)施已呈網(wǎng)絡(luò)化格局雛形，公共文化服務(wù)能力正在形成
　　“八五”期間，全國(guó)文化事業(yè)基建投資53.13億元；“九五”期間達(dá)98.79億元；“十五”期間達(dá)到136.88億元。利用這部分資金及地方配套，許多地方已經(jīng)建起了省地市級(jí)的圖書館、博物館、歌劇院、體育場(chǎng)（館）及大面積廣場(chǎng)綠地園林，并往往成為城市中地標(biāo)性景觀建筑。
　　基層文化設(shè)施主要是縣級(jí)圖書館、文化館或群藝館以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合文化站和行政村的文化活動(dòng)室。迄今，我國(guó)共有公共圖書館2762個(gè)，絕大部分分布于縣市一級(jí)；共有文化館站41588個(gè)，其中縣級(jí)2851個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站34593個(gè)。2005年，全國(guó)公共圖書總藏量達(dá)48000多億冊(cè)；國(guó)民人均館藏圖書0.36冊(cè)。2005年全國(guó)博物館數(shù)增至1548家，文物藏品增至1620萬件；國(guó)民人均館藏文物0.012件。
　?。ㄈ﹪?guó)家財(cái)政持續(xù)投入若干專項(xiàng)資金，啟動(dòng)全國(guó)性重大公共文化工程
　　這些專項(xiàng)資金計(jì)劃涉及文化、廣電和新聞出版三個(gè)主要文化管理部門，包括“村村通工程”、“全國(guó)文化信息資源共享工程”、“社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站（中心）建設(shè)項(xiàng)目”等。這些工程的實(shí)施重心都有意識(shí)地向農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜。到2006年底，全國(guó)完成了11.7萬個(gè)已通電行政村和10萬個(gè)50戶以上已通電自然村的收視工作，有效解決了近億農(nóng)民群眾收聽收看廣播電視難的問題。文化部“全國(guó)文化信息資源共享工程”對(duì)中華優(yōu)秀文化信息資源進(jìn)行數(shù)字化加工整合，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀文化資源在全國(guó)范圍內(nèi)普遍共享。目前已有與相關(guān)部門共建的基層服務(wù)點(diǎn)超過20萬個(gè)，輻射規(guī)模上億人。我國(guó)的廣播綜合人口覆蓋率已達(dá)到94.48%；電視綜合人口覆蓋率達(dá)到95.81%。農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的公共文化服務(wù)水平已經(jīng)明顯提高。
　　（四）《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》成為再造我國(guó)公共文化服務(wù)體系的一個(gè)起點(diǎn)
　　對(duì)于公共文化服務(wù)發(fā)展前景，《綱要》分5個(gè)方面予以描繪：公共文化服務(wù)將注重構(gòu)建文化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；注重改善公共服務(wù)機(jī)制以提高服務(wù)質(zhì)量；注重縮小城鄉(xiāng)及東西部的文化發(fā)展差距；尤為注重引入社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)?！毒V要》標(biāo)志著我國(guó)公共文化服務(wù)已經(jīng)站在進(jìn)入一個(gè)新階段的起點(diǎn)。
　　
　　二、我國(guó)公共文化服務(wù)體系仍需精心打造
　　
　　我國(guó)的公共文化服務(wù)體系面臨的不單是一個(gè)大力加強(qiáng)的問題，更是一個(gè)全新重構(gòu)的問題。我們必須以新的視野審視我國(guó)公共文化服務(wù)體系的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)它存在的主要問題，以防止“路徑依賴”的舊病復(fù)萌。
　　（一）公共文化財(cái)政總體投入規(guī)模不足
　　盡管國(guó)家公共文化投入連年迅速增長(zhǎng)，但中央和地方文化事業(yè)費(fèi)投入在各自財(cái)政總支出中的比例仍然偏低。中央財(cái)政2005年的文化事業(yè)費(fèi)只占其整個(gè)支出的0.39%；而1985年這個(gè)比例是0.52%，1995年是0.49%。同樣，2004年文化事業(yè)基本建設(shè)投資37.12億元是歷史最高值，但它在國(guó)家基建投資總額中只占0.09%。事實(shí)上，“九五”以后，文化事業(yè)基本建設(shè)投資在全國(guó)基建投資總額中所占的比重一直不超過0.2%，而此前的八個(gè)5年計(jì)劃中，這個(gè)比例都在0.2%以上（3年調(diào)整期間除外），多的時(shí)候達(dá)到過0.75%（“六五”時(shí)期）或0.60%（1985年）。這就是說，國(guó)家公共文化投入的增長(zhǎng)高于GDP的增長(zhǎng)，卻低于國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)。
　　與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)公共文化服務(wù)水平還有很大差距。即使在較多強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國(guó)，公共圖書館的普及程度也是相當(dāng)高的。我國(guó)目前人均館藏圖書只有0.36冊(cè)，而發(fā)達(dá)國(guó)家多在2冊(cè)以上。在藝術(shù)品收藏和展示方面，我國(guó)與西方各國(guó)有相當(dāng)大的差距，公民的藝術(shù)修養(yǎng)還相當(dāng)?shù)汀?br/>　　投入不足不僅是絕對(duì)數(shù)量較低，在很大程度上也與投入方向、投入效率相關(guān)。人們通常所說的“越位”、“錯(cuò)位”等問題在公共文化服務(wù)投入方面也存在。在廣義文化范疇中，不同部門之間投入比例的不適也造成投入效率的降低。例如，近年來教育投入增長(zhǎng)很快，數(shù)量上已10倍于文化事業(yè)投入，但文化方面投入跟不上，上游的文化原創(chuàng)與研究不足造成教育內(nèi)容產(chǎn)品的相對(duì)滯后。
　?。ǘ┕参幕?wù)體系存在結(jié)構(gòu)上的缺陷，鏈條不完整，有明顯缺環(huán)
　　公共文化服務(wù)是以全社會(huì)的名義向所有公民普遍提供的文化服務(wù)，公正是其基本要求?，F(xiàn)在提出要“按照結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展平衡、網(wǎng)絡(luò)健全、運(yùn)行有效、惠及全民的原則”，“以政府為主導(dǎo)、以公益性文化單位為骨干、鼓勵(lì)全社會(huì)積極參與”，“努力建設(shè)以公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才技術(shù)保障、組織支撐和運(yùn)行評(píng)估為基本框架的覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系”。這樣的目標(biāo)非常好，但關(guān)鍵在如何落實(shí)。
　　與此相關(guān)，公共決策最終表現(xiàn)為預(yù)算的形成和執(zhí)行，各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)對(duì)其真正負(fù)起責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于需求，公共文化的發(fā)展也依賴于需求。區(qū)別只在于前者表現(xiàn)為“私人”需求，后者表現(xiàn)為“公共”需求。從理論上講，無論是私人產(chǎn)品還是公共產(chǎn)品，最終出資購(gòu)買者都是公眾，都必須體現(xiàn)他們的意愿。因此，公共產(chǎn)品的選擇必須經(jīng)過一個(gè)公共決策程序。尊重公民的文化權(quán)利，首先就要尊重他們文化需求的表達(dá)權(quán)和公共決策的知情權(quán)、參與權(quán)。沒有這樣一些制度設(shè)計(jì)，公共文化服務(wù)就會(huì)背離公共性或公正性的要求。因此這些環(huán)節(jié)的完善勢(shì)在必行。
　　我國(guó)公共文化服務(wù)體系的另一個(gè)缺失環(huán)節(jié)是公民社會(huì)參與的制度設(shè)計(jì)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建成和民間財(cái)富的增加，社會(huì)及私人部門參與公共文化服務(wù)提供、興辦非營(yíng)利文化機(jī)構(gòu)的積極性越來越高。一般地說，與公共需求相比，公共財(cái)政永遠(yuǎn)是緊缺的，再大的公共投入也是有限的。因此，公共服務(wù)能由民間組織提供的也鼓勵(lì)民間力量先做，最后才是政府出場(chǎng)。按照這個(gè)順序去做，既可彌補(bǔ)政府財(cái)政投入不足，又可調(diào)動(dòng)社會(huì)方方面面參與公共文化服務(wù)的積極性。
　　（三）現(xiàn)行財(cái)政體制的調(diào)解機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付能力較差，導(dǎo)致地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別繼續(xù)加大
　　統(tǒng)計(jì)顯示，2005年，廣東省的文化事業(yè)財(cái)政撥款達(dá)12.8億元，居全國(guó)第一；江蘇省超過11億元，比上年增加2.4億元。而海南、西藏、青海和寧夏居于末位，撥款不足億元。有調(diào)查表明，四川省2003年對(duì)農(nóng)村文化事業(yè)的投入總額只占全省文化財(cái)政補(bǔ)助收入的29.9%，城市文化投入則高達(dá)70.1%。類似的情況對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)有一定的普遍性。財(cái)政投入機(jī)制顯然與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾公共文化需求增長(zhǎng)的要求不相適應(yīng)。中央財(cái)政不能有所作為，這種差距就會(huì)越來越大。
　　
　　造成這種局面，與長(zhǎng)期以來?xiàng)l塊分割的財(cái)政體制有關(guān)。目前中央政府著力推動(dòng)的幾大公共文化工程就是分屬不同部門推動(dòng)的，其中頗多相互重疊之處。此外，行政化的資金撥付和使用方式，使得公共文化財(cái)政資金的使用決策和監(jiān)管都集中在系統(tǒng)內(nèi)，甚至集中于主要領(lǐng)導(dǎo)。這種方式缺少公眾意見和專家系統(tǒng)作支持，缺少?zèng)Q策的科學(xué)性，往往造成難以預(yù)想的后果，甚至還會(huì)為權(quán)力尋租等腐敗行為打開方便之門。近年來，這一輪文化基礎(chǔ)設(shè)施“建設(shè)熱潮”在某種程度上就像是向傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的回潮，這種傾向值得警惕。我國(guó)公共文化服務(wù)體系的缺陷不能得到根本性的修補(bǔ)，政府花再多的錢提供公共文化服務(wù)的愿望也很難實(shí)現(xiàn)。而修補(bǔ)這些缺陷除了從觀念上真正理解政府職能轉(zhuǎn)變的意義外，尤其要從理論上厘清繼而在實(shí)踐中處理好公共服務(wù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。一般說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有高效率的優(yōu)勢(shì)，但也存在一些明顯的“失靈”。公共服務(wù)提供的合法性依據(jù)就在這里。公共服務(wù)出場(chǎng)并不需要徹底排除種種市場(chǎng)機(jī)制，與市場(chǎng)針鋒相對(duì)，而是需要積極借鑒市場(chǎng)制度的經(jīng)驗(yàn)，與之形成良性互動(dòng)的關(guān)系。同時(shí)，也要注意預(yù)防“政府失靈”，要真正貫徹社會(huì)公正的原則，同時(shí)還要做到高效，這是當(dāng)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)現(xiàn)代政府提出的新要求。
　　
　　三、深化改革，構(gòu)筑鏈條完整、性能卓越的公共文化服務(wù)體系
　　
　?。ㄒ唬┪覈?guó)公共文化服務(wù)發(fā)展的未來前景
　　第一，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程正處于中后期發(fā)展階段，國(guó)家財(cái)政收入將持續(xù)增長(zhǎng)，提供公共文化服務(wù)的能力和條件將得到持續(xù)改善。今后5—10年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)保持兩位數(shù)左右的快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；城市化進(jìn)程將進(jìn)一步加快；大量計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的“工業(yè)化城市”和改革開放初期崛起的“集市型城鎮(zhèn)”將要向現(xiàn)代生活和消費(fèi)城市轉(zhuǎn)變。全球化的趨勢(shì)也要求我們這個(gè)發(fā)展中國(guó)家提前面對(duì)后現(xiàn)代或知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的問題。這個(gè)時(shí)期，公民權(quán)利意識(shí)將更迅速地覺醒，文化創(chuàng)造力大規(guī)模釋放，公共文化服務(wù)需求將急遽增長(zhǎng)。
　　第二，在這一時(shí)期，一個(gè)人口數(shù)量較大、相對(duì)富裕的中等收入階層將會(huì)出現(xiàn)，以全新方式構(gòu)建有中國(guó)特色社會(huì)主義的公共文化服務(wù)體系的社會(huì)基礎(chǔ)將發(fā)生較大的改變。這個(gè)階層不僅將成為推動(dòng)文化消費(fèi)、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的重要力量，而且將會(huì)表現(xiàn)出推動(dòng)中國(guó)文化大發(fā)展大繁榮、參與提供公共文化服務(wù)的更大意愿。
　　第三，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，越來越多原來由政府壟斷的公共服務(wù)職能將被釋放出來，為第三社會(huì)部門參與公共文化服務(wù)提供了更大的活動(dòng)空間。
　?。ǘ┩苿?dòng)公共文化服務(wù)發(fā)展的對(duì)策建議
　　第一，精心進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，打造鏈條完整的公共文化服務(wù)體系。目前政府的“執(zhí)行力”較強(qiáng)，財(cái)政資金較為充裕，“做什么”的問題較為容易解決?！霸鯓幼觥钡膯栴}，就是必須以改革的精神，按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，構(gòu)筑一個(gè)鏈條整齊、決策民主、廉潔高效的公共文化服務(wù)體系。首先要打造好公共文化需求表達(dá)和搜集環(huán)節(jié)，以及這些表達(dá)基礎(chǔ)上的公共選擇環(huán)節(jié)。接下來是建立民主、透明的公共文化預(yù)算體系，讓預(yù)算形成、撥付、分配、執(zhí)行、審計(jì)、驗(yàn)收所有環(huán)節(jié)成為全部可監(jiān)督和可問責(zé)的過程。要有效克服對(duì)傳統(tǒng)體制的“路徑依賴”，就要以具體的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)決策機(jī)制公開化，落實(shí)公民在這個(gè)問題上的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
　　第二，適當(dāng)加大公共文化的財(cái)政投入比例，使文化支出在財(cái)政總支出中的比例在較短的時(shí)間內(nèi)提高到中等以上國(guó)家的平均水平。我國(guó)在文化發(fā)展上有較長(zhǎng)時(shí)間的投入不足，歷史欠賬需要盡快彌補(bǔ)。有研究表明，目前國(guó)際上中等發(fā)達(dá)程度以上國(guó)家文化投入占財(cái)政投入1%以上，比我們目前的投入水平（0.4%上下）要高出一倍半還多。在國(guó)際比較中，我國(guó)各類圖書館、博物館館藏水平之低首先就是投入差距造成的。因此，國(guó)家應(yīng)該通過“小步快跑”的方式，在未來幾年迅速提高文化財(cái)政投入的比重。經(jīng)過這一段高投入期以后，建立起一個(gè)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與國(guó)家財(cái)政能力相匹配、與我國(guó)文化大國(guó)和文明古國(guó)地位相稱的、長(zhǎng)期而穩(wěn)定的公共文化投入的預(yù)算安排。
　　第三，以改革的精神，吸取國(guó)外開展公共文化服務(wù)的有益經(jīng)驗(yàn)，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的公共文化服務(wù)提供格局。政府在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系方面既要發(fā)揮主導(dǎo)作用，又不能單方面壟斷公共文化服務(wù)的提供，而是應(yīng)該開放公共文化服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)廣泛的社會(huì)參與。
　　第四，改革一線文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，建設(shè)更加實(shí)用的公共文化服務(wù)設(shè)施，提供優(yōu)質(zhì)文化內(nèi)容服務(wù)。繼續(xù)推動(dòng)作為公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)部門的一線文化機(jī)構(gòu)改革。原國(guó)有文化事業(yè)單位，應(yīng)根據(jù)其提供產(chǎn)品的公共屬性或商品屬性進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)機(jī)構(gòu)的營(yíng)利與非營(yíng)利性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，讓大多數(shù)原文化事業(yè)單位回歸市場(chǎng)，成為企業(yè)，通過市場(chǎng)機(jī)制提供日益豐富的競(jìng)爭(zhēng)性文化商品，從而約束財(cái)政供養(yǎng)的范圍，使有限的公共文化財(cái)政投入“用在刀刃上”。同時(shí)，要鼓勵(lì)國(guó)有公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)與各類文化產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、民間公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)展開服務(wù)效率競(jìng)爭(zhēng)，并在提高效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)持續(xù)的體制機(jī)制創(chuàng)新。
　　第五，采取差異化的公共文化服務(wù)體系建設(shè)策略，適度強(qiáng)化中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能。我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，而且這種不平衡不易在短時(shí)間內(nèi)消除，因此應(yīng)采取差異化的公共文化服務(wù)體系建設(shè)策略。建議在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是深圳、上海、北京等大城市，實(shí)行“以政府主導(dǎo)，以民間社會(huì)組織為主體，以全民普遍參與為核心”的公共文化服務(wù)體系建設(shè)模式；在中西部地區(qū)加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過全民討論和相應(yīng)立法程序，形成向欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予公共文化服務(wù)傾斜的制度性安排。
　?。▓?zhí)筆：章建剛、陳新亮、張曉明）