積極穩(wěn)妥推進排污權(quán)有償使用改革的思考與建議

　　一、排污權(quán)有償使用改革的基本做法
　　
　　浙江省嘉興市秀洲區(qū)自2002年推行工業(yè)排污權(quán)有償使用改革以來，經(jīng)補充完善，目前初步形成了“總量控制、計數(shù)到廠、初次有償、交易增值分成”的基本模式。
　　（一）總量控制、計數(shù)到廠
　　秀洲區(qū)根據(jù)省和嘉興市下達的排污總量，綜合考慮逐年實行的減排任務(wù)和新建項目容量余地，確定工業(yè)排污總量。進一步測算區(qū)內(nèi)主要排污企業(yè)的日排放量和年排放量數(shù)據(jù)，然后根據(jù)太湖流域工業(yè)企業(yè)排污流量的規(guī)定標準、新建和擴建企業(yè)的法定環(huán)境審批程序以及不同企業(yè)實際，分配給各企業(yè)初始排污數(shù)量。為有效控制企業(yè)排放數(shù)據(jù)，區(qū)環(huán)保部門在主要排污企業(yè)均安裝了進水和排水口測量表。2002年至2003年，區(qū)內(nèi)53家主要排污企業(yè)均確定了排污數(shù)量，合計2.01萬噸，約占區(qū)內(nèi)工業(yè)污水日排放總量的90%。
　　（二）初次有償、一次購買
　　秀洲區(qū)在充分征求各部門及居民代表意見的基礎(chǔ)上，最終確定以建造日處理一萬噸生活污水處理廠每噸廢水的一次性工程投資為基數(shù)，計算企業(yè)排污權(quán)購買價格。按當年計算方法，確定每噸污水排放權(quán)一次性購買價為300元，首付50%，3年內(nèi)付清。參考工業(yè)廠房產(chǎn)權(quán)年限，確定排污權(quán)有效期限為50年。據(jù)調(diào)查，最多的一家企業(yè)按分配數(shù)量總計繳納87萬元。目前企業(yè)簽訂的排污權(quán)有償使用合同總額達606萬元。企業(yè)所繳納的排污權(quán)有償使用費全額上繳區(qū)財政，主要用于區(qū)內(nèi)排污管網(wǎng)等設(shè)施建設(shè)。
　　（三）允許交易、增值分成
　　排污企業(yè)只有辦理排污權(quán)有償使用手續(xù)后，才能辦理法律所要求的環(huán)保審批手續(xù)，并取得排污許可證和排污產(chǎn)權(quán)證。取得排污產(chǎn)權(quán)證的排污企業(yè)，其擁有的排污總量指標可在區(qū)內(nèi)進行合法轉(zhuǎn)讓。當?shù)丨h(huán)保部門負責審批排污產(chǎn)權(quán)證。目前秀洲區(qū)允許企業(yè)之間自行協(xié)商排污權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜，并由環(huán)保行政部門鑒證、過戶，排污權(quán)交易所產(chǎn)生的增值部分，30%上繳區(qū)政府，其余留給出讓排污權(quán)的企業(yè)。由于排污權(quán)的相對稀缺性，目前區(qū)內(nèi)尚無一例排污權(quán)轉(zhuǎn)讓。企業(yè)也不支持排污權(quán)由政府回購的要求。
　?。ㄋ模┐胧┯辛?、工作細致
　　區(qū)環(huán)保局牽頭，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定，參考國內(nèi)部分流域?qū)嵭信盼蹤?quán)有償使用改革的做法，出臺了《秀洲區(qū)污染物排放總量控制和排污權(quán)有償使用管理試行辦法》。通過政府責任部門細致的動員、解釋工作，相關(guān)企業(yè)逐步轉(zhuǎn)變觀念，由不理解、不積極轉(zhuǎn)為擁護支持這項改革，并主動繳納費用，組織實施有利減排的技改項目，倍加珍惜來之不易的排污產(chǎn)權(quán)。
　　
　　二、主要成效
　　
　　一是促進減排。排污權(quán)有償使用改革，進一步增強了市場配置環(huán)境資源要素的約束力，強化了企業(yè)控制污水排放、加快治理污染源的自覺性，整體環(huán)境質(zhì)量改觀。轄區(qū)內(nèi)地表水水質(zhì)不劣于上游來水，出境水質(zhì)優(yōu)于上游來水；主要河流水質(zhì)基本穩(wěn)定在Ⅳ—Ⅴ類，部分河流出現(xiàn)Ⅲ類水質(zhì)。
　　二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。小規(guī)模針織、絲織和印染企業(yè)，由于粗放生產(chǎn)和實力相對較差，對建設(shè)廠內(nèi)環(huán)保設(shè)施心有余而力不足，面臨被淘汰處境。上規(guī)模企業(yè)也意識到只有加快應(yīng)用新技術(shù)、新設(shè)備，才能減少排放，獲得政府和社會支持，占據(jù)行業(yè)有利地位，減排壓力變?yōu)榧几膭恿Α?005年與2001年相比較，該區(qū)紡織印染業(yè)企業(yè)戶數(shù)減少了1/3，工業(yè)增加值增長了一倍多，對全區(qū)工業(yè)增加值的貢獻率保持在70%以上。2006年，紡織業(yè)謝絕了數(shù)個總投資在3000萬美元以上的有污染項目，轉(zhuǎn)而引進意大利等地擁有較優(yōu)環(huán)保技術(shù)、設(shè)備的公司，提升了產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品檔次。實行排污權(quán)有償使用改革，還進一步約束了新投資者投資經(jīng)營傳統(tǒng)紡織印染企業(yè)的需求，加快了低耗能、低污染行業(yè)成長。
　　三是強化環(huán)境綜合治理。行政手段、法律手段和市場手段的并用，大大強化了該區(qū)的環(huán)境綜合治理工作。區(qū)域排污總量控制約束日益強于資金等約束條件，資源配置必須向有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染物減排、提升環(huán)境質(zhì)量的行業(yè)傾斜。同時，排污權(quán)有償使用費較好補充了公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)資金的不足。目前，全長100多公里、覆蓋全區(qū)542平方公里的截污管網(wǎng)基本建成，所有水污染企業(yè)達標進網(wǎng)的污水初級處理設(shè)施投入運行。全區(qū)總投資達32億元的30個主要生態(tài)性建設(shè)項目和生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃逐步實施。
　　此外，排污權(quán)有償使用改革，還杜絕了相關(guān)行政審批中的不正之風，辦企業(yè)的不用跑指標了，需要指標的不用托關(guān)系了，有指標的按市場規(guī)則辦事了。
　　
　　三、需要深化研究的問題及相關(guān)建議
　　
　　作為一項重大創(chuàng)新之舉，秀洲區(qū)在推行工業(yè)排污權(quán)有償使用改革中，也出現(xiàn)值得重視的幾個問題。
　　一是工業(yè)排污權(quán)及收費尚缺少法律依據(jù)。國家和省均缺少保障環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)化，工業(yè)排污權(quán)年限，排污權(quán)價格形成機制，收費標準以及由政府定價的專門法律和法規(guī)，從而加大了政府推行這項改革的行政成本。
　　二是工業(yè)排污總量及初始分配缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。排污權(quán)指標初始分配以即時測算相關(guān)企業(yè)日排放量、年排放量為主，尚未考慮過去3年間平均排放量以及新建企業(yè)的環(huán)保技術(shù)進步因素，政府分配的科學性不足，造成排放量越大獲得排放指標越多的現(xiàn)象，一定程度上影響了企業(yè)間的公平競爭。
　　三是工業(yè)排污權(quán)轉(zhuǎn)讓行為尚未規(guī)范。工業(yè)排污權(quán)目前在企業(yè)間自行協(xié)議轉(zhuǎn)讓，尚未公開交易，缺少第三方評估機制，缺乏排污權(quán)價格增長的綜合因素，制約排污權(quán)交易市場和交易機制的形成。地方政府對排污權(quán)交易的監(jiān)管也僅限于鑒證、過戶和增值部分分成，政府監(jiān)管機制單一。此外，因工業(yè)排污權(quán)指標初始分配結(jié)束，余量較少，新投資者想要建立較大規(guī)模的生產(chǎn)能力，獲取排污權(quán)指標難度較大。
　　為積極穩(wěn)妥推進我省工業(yè)排污權(quán)市場化配置改革，提出以下幾點建議。
　　（一）科學安排區(qū)域排污總量控制和排污權(quán)初始分配
　　積極爭取國家環(huán)保權(quán)威部門的支持，加快吸收和應(yīng)用國內(nèi)外有關(guān)區(qū)域排污總量測算、動態(tài)控制的技術(shù)和管理經(jīng)驗，引進必要設(shè)備，責成職能部門完善十一五期間全省、各市縣排污總量、工業(yè)廢水排放總量、工業(yè)COD排放量、跨境排污量等主要控制指標體系，并向社會公布。為體現(xiàn)有限環(huán)境資源許可利用的嚴肅性和相對稀缺性，工業(yè)排污權(quán)指標初始分配原則上實行有償辦法，可以實行政府主導下的競爭性定價。排污權(quán)指標初始分配必須建立在科學測算、留有建設(shè)容量和實現(xiàn)逐年減排目標的基礎(chǔ)上。
　?。ǘ┙⒔∪盼蹤?quán)交易機制
　　工業(yè)排污權(quán)必須實行產(chǎn)權(quán)登記，在此基礎(chǔ)上實行轉(zhuǎn)讓和交易。積極鼓勵由企業(yè)間的協(xié)議轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)為公開交易，以地方產(chǎn)權(quán)交易市場、公共資源交易中心為交易平臺，以契約為手段，建立第三方評估機制，健全必要的交易程序。排污權(quán)交易所形成的增值部分，由地方政府和出讓企業(yè)分成，具體比例由當?shù)卣_定。環(huán)保行政部門負責規(guī)范和監(jiān)管排污權(quán)交易行為，維護正常有序的市場秩序。
　?。ㄈ┯行蛲菩信盼蹤?quán)有償使用改革試點
　　由環(huán)保行政部門選擇工業(yè)企業(yè)較集中、工業(yè)污水排放較多、減排任務(wù)較重、環(huán)保行政力量較強的若干市、縣（市、區(qū)）以及開發(fā)區(qū)（園區(qū)），組織開展工業(yè)排污權(quán)有償使用改革試點。地方政府加強領(lǐng)導，抓住機遇，實施改革方案，及時研究解決試點中遇到的問題，總結(jié)和宣傳試點中的先進經(jīng)驗，對試點經(jīng)驗較優(yōu)的企業(yè)、個人和政府部門給予表彰獎勵。
　　
　　附件：
　　排污權(quán)有償使用及排污權(quán)交易解析
　　排污權(quán)
　　排污權(quán)是指一定行政區(qū)域內(nèi)排污單位依法獲得的二氧化硫、化學需氧量、氨氮等主要污染物的達到法定排放標準的排放權(quán)。
　　排污權(quán)有償使用
　　排污權(quán)有償使用是指政府在治理環(huán)境污染的過程中，運用價格等市場手段實現(xiàn)主要污染物排放總量控制的一種管理方法。排污單位獲得排污指標（配額）由無償轉(zhuǎn)為有償。
　　排污權(quán)有償使用發(fā)端于上世紀90年代的歐美等市場經(jīng)濟發(fā)達國家。有關(guān)國家為最大限度地利用環(huán)境容量而又不影響所需的環(huán)境質(zhì)量目標，將排污許可的初始分配，逐步采取由無償分配轉(zhuǎn)向拍賣和獎勵等有償使用措施，同時通過立法等手段，逐步建立排污許可的市場交易機制。從而使初始分配的排污指標成為可交易的商品，實現(xiàn)排污指標在市場上的正常流轉(zhuǎn)。
　　排污權(quán)交易
　　排污權(quán)交易是指依據(jù)區(qū)域環(huán)境容量和主要污染物總量控制目標，在保障環(huán)境質(zhì)量達到功能區(qū)要求的前提下，依據(jù)一定的交易程序和規(guī)則而進行的主要污染物排放配額的買賣活動。
　　通常情況下，污染物排放總量達到政府規(guī)定限值要求的排污單位，均納入主要污染物排放權(quán)交易的框架，其所持有的主要污染物排放配額只能在規(guī)定的時間內(nèi)使用。而且，進行主要污染物排放權(quán)交易，不免除排污單位的法定環(huán)境保護義務(wù)。排污單位在獲得排污權(quán)證的同時，必須依法辦理排污許可證。