建立有中國(guó)特色的政府采購(gòu)法律和監(jiān)管體系

　　近20年來(lái)，歐美國(guó)家出現(xiàn)了以強(qiáng)化公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共改革浪潮，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度日益加深，政府采購(gòu)作為經(jīng)濟(jì)調(diào)控和實(shí)現(xiàn)公共政府目標(biāo)的一種手段，已幾乎延伸到所有公共部門(mén)。政府采購(gòu)早已不再是簡(jiǎn)單的財(cái)政收支問(wèn)題，而更是政府手中一種極為重要的政策工具，它體現(xiàn)了政府全部的戰(zhàn)略意圖和政策優(yōu)先方向，是保障政府實(shí)現(xiàn)其施政目標(biāo)的利器，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的一系列矛盾和沖突，如環(huán)境污染嚴(yán)重、官僚腐敗、地區(qū)發(fā)展不平衡等，都可以通過(guò)政府采購(gòu)制度加以解決，在這種情況下，進(jìn)一步改革和健全我國(guó)現(xiàn)有的政府采購(gòu)制度，打破我國(guó)現(xiàn)有政府采購(gòu)政策中，就招標(biāo)而招標(biāo)的條塊分割機(jī)械管理模式，利用我國(guó)政府采購(gòu)制度起步較晚的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外政府采購(gòu)制度中的一切有益因素，與我國(guó)的國(guó)情相結(jié)合并使之內(nèi)化，建設(shè)具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度，理應(yīng)成為我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)方向和必由之路。
　　
　　一、進(jìn)一步完善和調(diào)整《政府采購(gòu)法》，理順《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，廓清人們對(duì)政府采購(gòu)的模糊認(rèn)識(shí)
　　
　　目前，我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐中遇到的一些困難以及存在的一些問(wèn)題，究其原因，最根本的還是法律的困境，即是由現(xiàn)存的法律和制度框架導(dǎo)致的，因此，必須在法律的層面上進(jìn)行改革。首先，《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》立法的目的、宗旨是一致的，但某些內(nèi)容相互沖突?！墩少?gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)包括工程采購(gòu)，但它同時(shí)又規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，因此，《政府采購(gòu)法》的規(guī)定已無(wú)意義，因?yàn)椴徽撌枪こ踢€是貨物、服務(wù)的政府采購(gòu)，采購(gòu)方式都以公開(kāi)招標(biāo)為主，均應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。《政府采購(gòu)法》規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門(mén)，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)，《招標(biāo)投標(biāo)法》則另行規(guī)定了其它行政監(jiān)督部門(mén)依法對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，而行政監(jiān)督及有關(guān)部門(mén)的具體職權(quán)劃分，則由國(guó)務(wù)院有關(guān)文件來(lái)規(guī)范，國(guó)務(wù)院印發(fā)的國(guó)辦發(fā)[2000]34號(hào)文規(guī)定，發(fā)改委、商務(wù)、交通、水利等部門(mén)按行業(yè)劃分來(lái)管理所屬的招標(biāo)工作?！墩少?gòu)法》實(shí)施兩年后頒布的《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》，又明確了各級(jí)發(fā)改委、建設(shè)、交通、水利等部門(mén)仿照國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目行政監(jiān)督的職責(zé)分工，分別對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中所包括的貨物招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處貨物招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。由于這些法律與規(guī)定適用的對(duì)象不同，監(jiān)督主體也不同，在涉及到項(xiàng)目的職權(quán)劃分，特別是監(jiān)管責(zé)任的認(rèn)定時(shí)，部門(mén)之間的沖突便增加起來(lái)，近年來(lái)發(fā)生的一些政府采購(gòu)或招標(biāo)投標(biāo)案件也隨之因此大幅上升。
　　同時(shí)，《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》自身也都有諸多不完善的地方。以《政府采購(gòu)法》為例，大的來(lái)講就有主體界定模糊，法律地位不完善，行政救濟(jì)途徑缺失，監(jiān)督制度不完善等，具體技術(shù)性的缺失就更多，其中，最主要的是對(duì)政府采購(gòu)范圍的規(guī)定，盡管其已厘定了適用范圍，但與世界其它國(guó)家和地區(qū)所確定的相比，顯得過(guò)于狹窄。如歐盟各國(guó)，只要涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，無(wú)論項(xiàng)目資金來(lái)源于財(cái)政預(yù)算還是私人投資，也不論是政府部門(mén)采購(gòu)還是國(guó)家控股企業(yè)，抑或是私企采購(gòu)，都必須實(shí)行政府采購(gòu)，若以此為參照口徑，我國(guó)的政府采購(gòu)應(yīng)包括水利、交通、能源、通訊等公用事業(yè)部門(mén)的采購(gòu)、國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)，以及機(jī)場(chǎng)、高速公路、鐵路、地鐵等市政工程-和環(huán)境治理工程等公共工程的采購(gòu)都屬于政府采購(gòu)的范疇。但目前《政府采購(gòu)法》對(duì)于采購(gòu)主體的規(guī)定無(wú)疑縮小了適用范圍，在我國(guó)與WTO成員國(guó)對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)時(shí)便難以擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易份額，增加我國(guó)供應(yīng)商出口的機(jī)會(huì)，從而不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　因此，《政府采購(gòu)法》現(xiàn)行第二條第二款應(yīng)改為：“本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和實(shí)行預(yù)算管理的團(tuán)體組織和企業(yè)，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，以及全部或部分使用國(guó)有資金，包括各級(jí)財(cái)政預(yù)算資金、納入財(cái)政預(yù)算管理的各級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位自有資金的采購(gòu)行為。”這樣，不僅可以與WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定保持一致，也可使國(guó)有企事業(yè)單位的采購(gòu)行為得到有效控制和監(jiān)督，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。
　　從法制的視角看，解決當(dāng)前問(wèn)題的最好辦法是將《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》合并，重新立法。如在短期內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)，則有必要統(tǒng)籌考慮兩法的實(shí)施細(xì)則的盡快出臺(tái)，在綜合技術(shù)層面、基本原則相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)，要以?xún)煞皩?shí)施細(xì)則為準(zhǔn)繩，自上而下地清理與兩法相悖的地方法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，刪除重復(fù)立法及下位法與上位法不一致甚至相沖突的條文規(guī)定，保障法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
　　
　　二、與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，建設(shè)有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度
　　
　　在全球貿(mào)易自由化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大趨勢(shì)下，我國(guó)要充分利用政府采購(gòu)這一政策工具，趨利避害、因勢(shì)利導(dǎo)，更好地規(guī)避經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障民族經(jīng)濟(jì)，已是我國(guó)政府的當(dāng)然選擇。在目前不可能針對(duì)《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行大動(dòng)作立法活動(dòng)的前提下，如何通過(guò)制度創(chuàng)新對(duì)現(xiàn)有政府采購(gòu)、招投標(biāo)制度進(jìn)行改革，避免“政府權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力利益化，部門(mén)利益?zhèn)€人化”，進(jìn)一步提高行政效率，建設(shè)高效政府，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，保護(hù)社會(huì)公共利益、國(guó)家利益和經(jīng)濟(jì)安全，社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)，為我國(guó)政府采購(gòu)招標(biāo)市場(chǎng)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境是擺在各級(jí)政府面前的一項(xiàng)重要課題。
　　
　　(一)改革現(xiàn)行的政府采購(gòu)監(jiān)督管理體制，建立適合世界經(jīng)濟(jì)一體化需要、符合我國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)監(jiān)管新體制
　　政府是最重要的公共權(quán)力載體，理應(yīng)成為社會(huì)公共利益的代表和社會(huì)秩序的維護(hù)者，我國(guó)正在進(jìn)行的新一輪行政管理體制改革，即是通過(guò)“大部制”來(lái)推進(jìn)政府部門(mén)的轉(zhuǎn)變職能，理清關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，按照公共行政和統(tǒng)一市場(chǎng)的原則，準(zhǔn)確定位政府組成部門(mén)的職能，對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)、裁并和調(diào)整。
　　現(xiàn)行政府采購(gòu)中存在的問(wèn)題除法律法規(guī)原因外，最主要的就是實(shí)踐中對(duì)政府采購(gòu)的多頭監(jiān)管、政出多門(mén)，也就是現(xiàn)行監(jiān)管與執(zhí)法體制存在的職責(zé)分散及其所導(dǎo)致的與公共資源市場(chǎng)配置“權(quán)力利益化”。目前，可以借鑒以美國(guó)為代表的等國(guó)家的做法，對(duì)政府采購(gòu)實(shí)行委員會(huì)制，即以財(cái)政、發(fā)改委、交通、水利、國(guó)資委及紀(jì)檢、監(jiān)察等多個(gè)部門(mén)為成員組成委員會(huì)，制定政府采購(gòu)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃、政策以及統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和重大問(wèn)題的決策，這是一個(gè)議事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大決策及各相關(guān)部門(mén)在政策方面的協(xié)調(diào)；同時(shí)，打破部門(mén)限制、條塊分割和行業(yè)樊籬，取消各部門(mén)各行業(yè)現(xiàn)有的招標(biāo)采購(gòu)機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)統(tǒng)一管理政府采購(gòu)各類(lèi)招標(biāo)工作的監(jiān)督管理部門(mén)，負(fù)責(zé)建立由各行業(yè)專(zhuān)家組成的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)旌驼型稑?biāo)交易平臺(tái)，制定本行政轄區(qū)內(nèi)年度政府采購(gòu)計(jì)劃，進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的核準(zhǔn)，網(wǎng)上專(zhuān)家抽取、中標(biāo)公告發(fā)布、合同備案、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)活動(dòng)，就招投標(biāo)活動(dòng)接受招投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)及社會(huì)各界的質(zhì)疑投訴，對(duì)政府采購(gòu)的全過(guò)程，特別是開(kāi)、評(píng)標(biāo)過(guò)程，進(jìn)行全程監(jiān)督，與監(jiān)察部門(mén)一道查處發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，從而把分散于其他政府部門(mén)的招標(biāo)管理監(jiān)督職能集于一身，對(duì)招標(biāo)工作做到有目標(biāo)、有規(guī)劃、有措施、有檢查、有總結(jié)。這一模式的優(yōu)點(diǎn)在于能對(duì)招標(biāo)工作集中、獨(dú)立管理，使這一部門(mén)專(zhuān)注于招標(biāo)的管理，有利于打破部門(mén)限制、地區(qū)封鎖，以及克服因此而引發(fā)的利益紛爭(zhēng)，充分發(fā)揮招標(biāo)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，盡快培育我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素，早日形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的招標(biāo)大市場(chǎng)。這個(gè)部門(mén)應(yīng)與項(xiàng)目和資金審批、備案分離，地位超脫且無(wú)任何利益訴求，它直接對(duì)各級(jí)人大負(fù)責(zé)，每年定期就國(guó)家投資項(xiàng)目及其它運(yùn)用國(guó)有資金進(jìn)行的政府采購(gòu)中的招投標(biāo)問(wèn)題，如本行政轄區(qū)內(nèi)的招標(biāo)法中執(zhí)行情況、公開(kāi)招標(biāo)率、節(jié)資情況等，與發(fā)改委、財(cái)政部門(mén)一樣定期或不定期地向本級(jí)人大報(bào)告，并接受審議。
　　
　　(二)按照國(guó)際慣例，政府采購(gòu)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)一般是不具有營(yíng)利性的，如這些機(jī)構(gòu)以營(yíng)利為目的，為了生存和發(fā)展其必然會(huì)像前面所述的那樣對(duì)招標(biāo)人言聽(tīng)計(jì)從而造成種種問(wèn)題
　　目前，我國(guó)政府采購(gòu)總額的80％以上是由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理的，造成了串標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)等種種弊端，因此，為解決目前這一困境，一是要提高招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的門(mén)檻，建立嚴(yán)格的市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制，不能“十來(lái)個(gè)人七八條槍”，租幾間房，招幾個(gè)人，安部電話(huà)就開(kāi)張，同時(shí)要大力發(fā)展無(wú)自身利益訴求的國(guó)有事業(yè)單位作為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，以此為主體進(jìn)行政府采購(gòu)的招標(biāo)代理工作，招標(biāo)代理費(fèi)用采用收支兩條線的方式管理，同時(shí)為確保競(jìng)爭(zhēng)的有效性，可在省一級(jí)、市一級(jí)可多設(shè)幾家國(guó)有招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，由監(jiān)管部門(mén)根據(jù)制定的有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)其業(yè)務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、工作水平等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，定期或不定期地對(duì)其績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并在日常工作加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，對(duì)違規(guī)違法者訴諸黨紀(jì)政紀(jì)直至司法處理。
　　
　　(作者系河北省機(jī)械設(shè)備成套局、河北省機(jī)電設(shè)備招標(biāo)局局長(zhǎng))
　　(本文為河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課