關(guān)于全面啟動(dòng)新一輪稅制改革的思考

　　前不久，北京市地方稅務(wù)局在京舉辦了“誠(chéng)信創(chuàng)造稅收”為主題的論壇。因主題新穎，在與會(huì)者中引起積極反響。將誠(chéng)信與經(jīng)濟(jì)相并列，進(jìn)而提出誠(chéng)信創(chuàng)造稅收，是想表達(dá)這樣一個(gè)意思：除了經(jīng)濟(jì)之外，納稅人的誠(chéng)信也是稅收的一個(gè)重要源泉。經(jīng)濟(jì)與誠(chéng)信共同創(chuàng)造了稅收。這的確是一個(gè)頗為新穎的說(shuō)法。
　　先看全國(guó)的情況。今年1～6月份，全國(guó)稅收收入的增速30.5％，而同期GDP的增速是10.4％。如果說(shuō)只有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造稅收，那么，GDP增速與稅收增速之間的差額達(dá)20.1％。這個(gè)差額，是什么因素創(chuàng)造的?即便考慮到物價(jià)上漲因素，把同期的CPI(7.9％)疊加到10.4％之上，從而得到以現(xiàn)價(jià)計(jì)算的CDP增速18.3％。這時(shí)，GDP與稅收增速之間的差額仍有12.2％，相當(dāng)于稅收增速的近一半兒。這個(gè)差額的來(lái)源，又可用什么因素去說(shuō)明?
　　再看北京市的情況。今年上半年，北京市地方稅收收入的增長(zhǎng)速度為31％。同期北京市GDP的增速為11％。兩個(gè)增速之差為20％。同樣，將同期的北京市CPI(6.1％)疊加至11％之上。從而以現(xiàn)價(jià)計(jì)算的GDP增速17.1％與北京市地方稅收收入增速31％相遇，那么，兩個(gè)增速之差13.9％的來(lái)源又是什么?倘若將來(lái)自北京市的國(guó)、地兩家稅收收入加總求和，那么，今年上半年北京市稅收收入的增速則為36.8％。按照同樣的計(jì)算方法，GDP增速與稅收增速之間的差額將擴(kuò)大為19.7％。對(duì)于這個(gè)更大些的差額，我們又能用什么因素加以解釋?
　　無(wú)論全國(guó)，還是北京，或是其他別的什么省市，兩個(gè)增速之間差額的來(lái)源，顯然要從經(jīng)濟(jì)之外的因素——非經(jīng)濟(jì)因素——中尋找。對(duì)于支撐稅收收入持續(xù)高速增長(zhǎng)的非經(jīng)濟(jì)因素，迄今為止，我們所能聽(tīng)到的一種來(lái)自官方層面的歸結(jié)，是稅收征管力度加強(qiáng)的結(jié)果。但是，深入探究一步，稅收征管力度加強(qiáng)所收獲的稅收增長(zhǎng)，其功績(jī)似不能只記在稅收機(jī)關(guān)身上，而應(yīng)歸功于征納雙方的共同努力。稅收征管因素對(duì)于稅收增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，也是應(yīng)當(dāng)“一分為二”的：一部分來(lái)自于稅務(wù)機(jī)關(guān)的努力，另一部分則來(lái)自于納稅人的誠(chéng)信。
　　在進(jìn)入本世紀(jì)以后，中國(guó)的稅收，一直呈持續(xù)高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。而且，一直都在以高于甚至遠(yuǎn)高于GDP增速的速率增長(zhǎng)。即便在當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生較大變化的背景之下，今年上半年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)有所回落，稅收增長(zhǎng)卻依然保持了強(qiáng)勁的勢(shì)頭。本應(yīng)高度相關(guān)的經(jīng)濟(jì)與稅收之間的關(guān)系發(fā)生了脫節(jié)，且脫節(jié)的情勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)重，肯定要?dú)w因于非經(jīng)濟(jì)因素的貢獻(xiàn)。這里所說(shuō)的非經(jīng)濟(jì)因素，既包括稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管，也包括納稅人的誠(chéng)信。
　　納稅人的誠(chéng)信可以創(chuàng)造稅收，包括誠(chéng)信在內(nèi)的非經(jīng)濟(jì)因素成為支撐我國(guó)稅收增長(zhǎng)的主要力量，這當(dāng)然是好事情。因?yàn)?，它畢竟為中?guó)的稅收增長(zhǎng)添加了一個(gè)特殊的驅(qū)動(dòng)器。但必須指出的是，它并非符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般規(guī)律的普遍現(xiàn)象。只要冷靜下來(lái)，稍加搜索，通過(guò)對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收增長(zhǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)的比較，便可發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)今世界，非經(jīng)濟(jì)因素同稅收增長(zhǎng)之間達(dá)到如此之高的關(guān)聯(lián)度，我國(guó)可能是一個(gè)僅有的例外。比較普遍且符合規(guī)律的情形是，在保持稅收增長(zhǎng)略高于(而非遠(yuǎn)高于)GDP增長(zhǎng)的軌道上，GDP增速與稅收增速高度相關(guān)。
　　當(dāng)前，我國(guó)之所以呈現(xiàn)出GDP增速和稅收增速之間的如此大的差距，以至于讓各種非經(jīng)濟(jì)因素成為決定稅收增速大小及其與GDP增速差額大小的主要力量，其深刻的原因無(wú)非在于，現(xiàn)行稅制留給稅務(wù)機(jī)關(guān)的“征管空間”巨大，留給納稅人的“誠(chéng)信空間”巨大?；蛘哒f(shuō)，留給稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的“努力空間”巨大。
　　進(jìn)一步的問(wèn)題是，為什么現(xiàn)行稅制要給稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人留下如此之大的“努力空間”?又是什么原因使得非經(jīng)濟(jì)因素?zé)òl(fā)出越來(lái)越強(qiáng)大的稅收增長(zhǎng)“魔力”?
　　我國(guó)的現(xiàn)行稅制誕生于1994年，那時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力不強(qiáng)，納稅人的誠(chéng)信水平不高，以至于稅收的實(shí)際征收率偏低。為了實(shí)現(xiàn)既定的稅收收入目標(biāo)，必須以較高的“法定稅負(fù)”與偏低的“實(shí)征稅負(fù)”相匹配。舉個(gè)例子，即便政府確定的稅收收入目標(biāo)只有10000億元，倘若稅收的實(shí)際征收率為50％，為了保證這10000億元的既定稅收收入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也須搭建一個(gè)能夠在名義上征收到20000億元的稅收制度框架?？梢钥吹?，“法定稅負(fù)”與“實(shí)征稅負(fù)”之間的那50％的距離，正是稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人“努力空間”的來(lái)源，也正是非經(jīng)濟(jì)因素得以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。
　　這些年來(lái)，特別是進(jìn)入本世紀(jì)以后，在我國(guó)無(wú)論稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管水平，還是納稅人的誠(chéng)信水平，都得到了極大的提升。正是在“兩個(gè)水平”雙雙獲得極大提升的推動(dòng)之下，稅收的實(shí)際征收率得以迅速提升，“法定稅負(fù)”與“實(shí)征稅負(fù)”之間的距離得以迅速拉近。從而，非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)于稅收增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度越來(lái)越大了。
　　這實(shí)際上是說(shuō)，非經(jīng)濟(jì)因素與稅收增長(zhǎng)之間的關(guān)聯(lián)度甚高以及日漸加大，有其特殊的歷史背景。然而，時(shí)過(guò)境遷。如果說(shuō)，在十幾年前，我們必須以偏高的“法定稅負(fù)”水平來(lái)實(shí)現(xiàn)既定的“實(shí)征稅負(fù)”目標(biāo)，那么，在十幾年后的今天，隨著稅務(wù)機(jī)關(guān)征管水平和納稅人誠(chéng)信水平的逐步提升和“實(shí)征稅負(fù)”與“法定稅負(fù)”之間距離的迅速拉近，我們已經(jīng)不再需要留有以往那么大的“努力空間”了。仍用前述的例子，如果政府確定的稅收收入目標(biāo)仍為10000億元，在稅收的實(shí)際征收率提升至70％甚至更高一些(而不是50％)的條件下，我們至多只須搭建一個(gè)能夠在名義上征收到14000多億元(而不是20000億元)的稅收制度框架。
　　所以，通過(guò)新一輪稅制改革，把相對(duì)偏高的“法定稅負(fù)”降下來(lái)，從而讓中國(guó)稅收回歸與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境相契合的正常增長(zhǎng)軌道，不僅是十分必要的，也是完全可能的。
　　當(dāng)然，降低“法定稅負(fù)”，只是啟動(dòng)新一輪稅制改革的一個(gè)動(dòng)因，并非它的全部。除此之外的理由，還可列出許多。比如推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)節(jié)收入分配、加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，等等。將所有的這些動(dòng)因或理由匯集在一起，其最根本的一條，無(wú)非是15年之前確立的現(xiàn)行稅制同其賴(lài)以依存的現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境之間，已經(jīng)出現(xiàn)了越來(lái)越明顯的不相匹配現(xiàn)象。正是現(xiàn)行稅制同經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境之間的不相匹配，把中國(guó)稅收帶上了非正常的增長(zhǎng)軌道。因而，通過(guò)與時(shí)俱進(jìn)的稅制改革行動(dòng)，消除阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的稅制因素，進(jìn)而讓稅收制度跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，無(wú)論從哪個(gè)方面看，都是勢(shì)在必行的。
　　事實(shí)上，早在2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)若干問(wèn)題的決定》中，已經(jīng)對(duì)新一輪稅制改革的內(nèi)容做出了全面部署。在那個(gè)文件中，它被概括為8個(gè)項(xiàng)目：改革出口退稅制度；統(tǒng)一各類(lèi)企業(yè)稅收制度；增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍；完善消費(fèi)稅，適當(dāng)擴(kuò)大稅基；改進(jìn)個(gè)人所得稅，實(shí)行綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制；實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)；在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)；創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一。
　　在此基礎(chǔ)上，2006年3月的十屆全國(guó)人大四次會(huì)議，又將“十一五”期間擬議啟動(dòng)的稅制改革進(jìn)一步鎖定為10個(gè)項(xiàng)目：在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型：適當(dāng)調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍，合理調(diào)整部分應(yīng)稅品目稅負(fù)水平和征繳辦法；適時(shí)開(kāi)征燃油稅；合理調(diào)整營(yíng)業(yè)稅征稅范圍和稅目；完善出口退稅制度；統(tǒng)一各類(lèi)企業(yè)稅收制度：實(shí)行綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度；改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推行物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)；改革資源稅制度；完善城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、印花稅。
　　可以對(duì)上述的這些改革內(nèi)容或項(xiàng)目的動(dòng)因做多角度的闡釋?zhuān)浠镜闹埸c(diǎn)都在于，讓稅收制度回歸并保持同經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境之間彼此匹配的狀態(tài)。
　　從這一點(diǎn)出發(fā)，迄今為止，已經(jīng)先后有出口退稅制度的改革、改進(jìn)個(gè)人所得稅內(nèi)容(上調(diào)工薪所得減除額標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)行高收入者自行申報(bào))、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一(取消農(nóng)業(yè)稅、增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型改革在東北地區(qū)三省一市和中部地區(qū)26個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn))、統(tǒng)一各類(lèi)企業(yè)稅收制度(內(nèi)外資兩個(gè)企業(yè)所得稅法合并)等幾個(gè)項(xiàng)目得以啟動(dòng)。而且，從今年起，以占全國(guó)稅收收入比重近20％之多的“兩法合并”改革為標(biāo)志，新一輪稅制改革已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作期。
　　就表面看，啟動(dòng)的項(xiàng)目不能算少，涉及的范圍也較大，但深入到問(wèn)題的實(shí)質(zhì)層面，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，能夠觸動(dòng)筋骨、對(duì)改變現(xiàn)行稅制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境之間的不相匹配現(xiàn)象具有實(shí)效的稅制改革項(xiàng)目，尚未正式啟動(dòng)。換言之，全面的新一輪稅制改革還沒(méi)有真正到來(lái)。
　　鑒于“十一五”規(guī)劃已經(jīng)為我們繪就了新一輪稅制改革的藍(lán)圖，更鑒于當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)演變已經(jīng)到了為企業(yè)和居民適當(dāng)減負(fù)的時(shí)候，毫不遲疑地將尚未正式啟動(dòng)且謀劃多年的以增值稅轉(zhuǎn)型為核心、以降低“法定稅負(fù)”為基本取向的各項(xiàng)稅制改革付諸實(shí)施，保證“十一五”期間新一輪稅制改革任務(wù)的如期完成，的的確確是當(dāng)務(wù)之急。
　　
　　(作者系中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所副所長(zhǎng))　(本欄目策劃、編輯：曹