我國應(yīng)選擇怎樣的糧價政策

　　近年來，世界發(fā)生了比較嚴(yán)重的糧食危機。糧食價格暴漲成為國際組織和一些國家難以解決的棘手難題。我國糧食供求形勢與國際糧食危機形成鮮明對照。我國夏糧已經(jīng)連續(xù)5年豐收，2008年全年糧食總產(chǎn)量有望創(chuàng)歷史新高，國內(nèi)市場糧食價格相對平穩(wěn)，這是我國糧價相對穩(wěn)定的積極方面。從兩點論出發(fā)，當(dāng)前相對偏低的糧食價格所可能帶來一定的隱患不可忽視。糧食價格不高，比較效益偏低，農(nóng)民種糧積極性必然受到影響。既然相對穩(wěn)定的市場糧價在新形勢下可能會對糧食生產(chǎn)造成沖擊，那么我國應(yīng)選擇怎樣的糧食價格政策以實現(xiàn)國家糧食安全呢?
　　
　　一、我國糧農(nóng)面臨糧食價格相對偏低的困擾
　　
　　隨著國際國內(nèi)形勢的變化，與國際市場價格，與國內(nèi)其他農(nóng)產(chǎn)品價格漲幅，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格漲幅，我國糧食價格明顯偏低。
　　我國糧食經(jīng)過多年豐收，目前庫存充足，國內(nèi)市場價格總體上雖然上出現(xiàn)了一定幅度上漲，但是三大糧食品種價格漲幅都沒有超過10％。據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2008年上半年糧食銷售價格比上年同期漲了11.9％，其中稻谷銷售價格僅上漲5.0％，小麥銷售價格上漲8.0％，玉米銷售價格上漲9.5％，只有大豆銷售價格上漲40％。
　　自2006年以來，國際市場糧食價格大幅度上漲，國際國內(nèi)市場價格差異懸殊。2007年國際市場小麥價格上漲120％，而國內(nèi)只上漲了5.5％。2008年上半年國際大米價格最高上漲幅度超過1000美元／噸，國際國內(nèi)相差3倍左右。
　　在糧食連續(xù)4年不斷擴大種植面積的同時，油料種植面積減少，2006年以來食用植物油價格出現(xiàn)了較大幅度的上漲。2008年上半年較去年同期油料銷售價格漲幅達到36.9％，明顯高于糧食價格漲幅。隨著糧油市場價格的變化，糧油比較效益發(fā)生明顯改變。糧食比較效益明顯下降，油料比較效益明顯上升。2008年國內(nèi)糧油比價極不合理，糧油爭地矛盾更加突出。
　　2007年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格出現(xiàn)了不斷加快上漲的勢頭，進入2008年后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲勢頭更快更猛，幅度大。其中，化肥、柴油和種子價格上漲幅度更加明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料費用和機械作業(yè)費的支出壓力也明顯增大。糧食價格和化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的矛盾更加突出。我們在河南、廣東和四川等一些省份調(diào)查中，農(nóng)民反映化肥價格至少上漲60％以上，種子價格上漲了3倍。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，上半年較去年同期全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲了26.2％，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲幅度比糧食銷售價格上漲幅度高近15個百分點。
　　糧食價格偏低必然導(dǎo)致糧食比較效益明顯下降。前幾年，每畝水稻現(xiàn)金純收益(主產(chǎn)品全部出售后扣除現(xiàn)金成本的部分)500元，小麥300元。但2008年水稻小麥每畝最多只能賺到幾十元。
　　在農(nóng)民收入，特別是農(nóng)民工資性收入大幅度上漲情況下，我國糧食比較效益偏低狀況更加突出。2008年上半年農(nóng)民收入繼續(xù)快速增長，增速達到19.8％，扣除價格因素實際增長10.3％。農(nóng)民收入快速增長，主要來源于打工收入和部分農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度上漲。在這種情況下，種糧農(nóng)民收入相對停滯，這必然對糧食穩(wěn)定發(fā)展帶來不利影響，迫切需要政策調(diào)整促進糧食價格合理調(diào)整，以保護好農(nóng)民種糧積極性。
　　
　　二、我國糧價偏低與國家調(diào)控政策有關(guān)
　　
　　經(jīng)過糧食流通體制的改革，我國糧食市場基本建立。2008年出現(xiàn)的糧食價格相對偏低是否與政策因素有關(guān)?
　　盡管這一輪我國糧價相對較小的漲幅使糧價相對偏低主要不是政府干預(yù)造成的，但是為了保障我國糧食安全而實行的出口約束或者管制政策，以及國內(nèi)為了保護農(nóng)民種糧積極性而使用的最低收購價格政策沒有發(fā)揮應(yīng)有作用確實存在一定的關(guān)聯(lián)。
　　2008年年初我國為了避免國際市場糧價大幅度波動對國內(nèi)市場的沖擊，一方面從2008年1月1日至12月31日對小麥、玉米、稻谷、大米、大豆等原糧及其制粉產(chǎn)品征收5％至25％不等的出口暫定關(guān)稅；另一方面，自2008年1月1日起小麥粉、玉米粉、大米粉等糧食制粉實行出口配額許可證管理。在調(diào)查中了解到糧食出口約束或者管制在東北地區(qū)(為糧價偏低的主要利益受損地區(qū))出現(xiàn)了一些抱怨。國家如果沒有采取措施調(diào)控糧食出口政策，低糧價格局也許有所改變。
　　我國有比較健全和完善的國內(nèi)糧食調(diào)控體系和政策。2008年國家調(diào)高了稻谷和小麥的最低收購價格。每斤稻谷普遍調(diào)高7分錢，每斤小麥調(diào)高3—5分。但是，2008年確立的一些糧食品種的最低收購價格水平尚未達到相應(yīng)糧食品種平均銷售價格的歷史最高水平。2008年最低收購價中最高的稻谷單價為每50公斤82元，仍然低于1995年平均銷售價格每50公斤82.11元。2008年最高的小麥最低收購價格為每50公斤，77元，仍然低于1996年平均銷售價格每50公斤80.99元。這表明今年的最高的最低收購價格尚未達到1995年或者1996年的平均銷售價格水平。
　　可見，糧食出口約束或者管制政策，以及糧食最低收購價格政策在2008年糧食價格調(diào)整中沒有起到保護糧食生產(chǎn)者的作用。這與我國糧食安全目標(biāo)和宏觀調(diào)控目標(biāo)有關(guān)。進一步地觀察，可以發(fā)現(xiàn)我國糧食價格漲幅要從我國糧食政策的多種目標(biāo)和糧食價格的效應(yīng)等視角進行審視。
　　
　　三、我國糧食價格政策的兩難選擇
　　
　　當(dāng)前的問題是，糧價政策選擇正面臨兩難處境：調(diào)高可能不利于控制通貨膨脹；保持穩(wěn)定或者維持現(xiàn)狀可能進一步導(dǎo)致糧食比較效益的惡化，挫傷農(nóng)民種糧積極性。
　　2007年我國通貨膨脹壓力越來越大，國家提出了防止食品價格上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹的目標(biāo)。2008年上半年居民消費價格上漲勢頭不減，特別是城鄉(xiāng)居民食品消費價格上漲超過20％。進入2008年下半年國家又提高了控制通貨膨脹的目標(biāo)。
　　改革以來的歷史表明，穩(wěn)定糧食價格才能有效防止通貨膨脹。20世紀(jì)80年代末期和90年代中后期中國通貨膨脹與糧食生產(chǎn)的關(guān)系表明，糧食連續(xù)增產(chǎn)后，食品價格將會趨于回落，物價總體水平趨于下降。因此，優(yōu)先發(fā)展糧食生產(chǎn)，增加糧食有效供給，穩(wěn)定食品價格，是我國歷次治理通貨膨脹的通常做法，也是穩(wěn)定物價比較有效的途徑。
　　糧食價格是重要的基礎(chǔ)價格之一，其傳導(dǎo)效應(yīng)和涉及效應(yīng)遠(yuǎn)高于直接對居民消費價格的影響。改革以來，隨著居民食品消費結(jié)構(gòu)的升級，居民糧食消費量逐步遞減，糧食消費支出在食品消費支出中的比重不斷下降，糧食價格上漲對居民消費價格的拉動率總體上呈現(xiàn)下降的趨勢。但是，糧食價格所可能引起的其他土地密集型農(nóng)產(chǎn)品價格、動物源性食品價格以及勞動力工資率的變動越來越不能忽視。
　　控制通貨膨脹必須穩(wěn)定糧食價格。但是，糧價偏低必然帶來糧食生產(chǎn)比較效益惡化。如果比較效益惡化的狀況得不到改善，可能會挫傷農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)將變得困難起來。
　　糧食價格的變動對耕地收益率的影響越來越不能忽視。為了確保國家糧食安全，我國實行嚴(yán)格的耕地保護制度。確保基本農(nóng)田總量不減、用途不變、質(zhì)量不降是國家糧食安全的基本保證。18億畝耕地紅線，15.6億畝基本農(nóng)田總量控制，是保證我國糧食國內(nèi)自給率95％以上的必要條件。通過實行低糧食價格政策與控制耕地來保障國家糧食安全必然帶來一系列矛盾。無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，還是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，都普遍存在著將耕地非農(nóng)化的沖動。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)都認(rèn)為是工業(yè)化程度高的地區(qū)，糧食生產(chǎn)比較劣勢明顯，應(yīng)允許將更多的耕地用于非農(nóng)項目發(fā)展。而經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)普遍認(rèn)為工業(yè)化落后應(yīng)加快非農(nóng)項目發(fā)展，才能改變農(nóng)民收入偏低和地方財政困難的處境。一句話，沒有地方愿意將更多的耕地用于糧食生產(chǎn)。如果目前這種控制耕地和維持糧食低價政策不改變，隨著經(jīng)濟的發(fā)展。各地將耕地非農(nóng)化的沖動就越強烈。糧食低價決定了糧食生產(chǎn)所用耕地的租金也是偏低的。低糧價政策使通過政策手段保護耕地的可行性降低。
　　
　　四、我國應(yīng)選擇穩(wěn)步提高糧價的政策
　　
　　從長期來看，我國必須選擇相對較高糧價的政策。這是由我國耕地資源相對稀缺的因素所決定的。但是，不同時期所采取的政策對糧食價格升高幅度應(yīng)有所差異。當(dāng)前，考慮到糧價在物價總水平中的基礎(chǔ)作用，在發(fā)生明顯通貨膨脹或者通貨膨脹壓力加大的情況下應(yīng)以保持糧食價格穩(wěn)定為主。
　　同時，在選擇不斷提高糧食價格政策時，還應(yīng)避免價格預(yù)期所可能產(chǎn)生的對宏觀經(jīng)濟沖擊。當(dāng)人們預(yù)期到糧食價格不斷上漲，投機者就可能會形成對糧食貿(mào)易的炒作，引起糧食市場價格的急劇波動，破壞宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性。
　　改革以來的經(jīng)驗表明，當(dāng)人們預(yù)期到糧食價格大幅度上漲時，糧食生產(chǎn)的產(chǎn)前和前后環(huán)節(jié)經(jīng)營者，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)者就會相應(yīng)提高市場價格，容易導(dǎo)致糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格輪番上漲，引發(fā)惡性通貨膨脹，最終受到損害的還是糧農(nóng)和其他普通消費者。
　　農(nóng)村稅費改革以來，我國在廣大農(nóng)村逐步取消了農(nóng)業(yè)稅，2004年開始對于種糧農(nóng)民給予各類補貼，有效地調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。當(dāng)前，我國大部分農(nóng)民種糧積極性仍然沒有明顯下降。但是，2008年以來，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格大幅度上漲，糧食價格水平偏低，糧食生產(chǎn)比較效益明顯惡化的情況下，糧食生產(chǎn)面臨的形勢復(fù)雜起來，需要采取有效措施保護農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。
　　保護糧農(nóng)利益才是保障國家糧食安全的根本。要繼續(xù)發(fā)揮糧食直接補貼和最低收購價政策在保護種糧農(nóng)民利益和種糧積極性中的作用。大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高糧食的比較效益。積極培育糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，加快以糧食購銷、加工企業(yè)為龍頭的糧食產(chǎn)業(yè)化體系建設(shè)，鼓勵和發(fā)展糧食訂單生產(chǎn)、訂單收購。
　　按照確保糧農(nóng)比較效益相對合理從而穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的目標(biāo)，在最低收購價格政策基礎(chǔ)上，國家可醞釀出臺核心糧食產(chǎn)區(qū)的差額補貼政策。國家根據(jù)財力狀況和種糧農(nóng)民應(yīng)保障的比較利益，確定一個最低保護價水平。當(dāng)市場價格低于最低保護價時，政府將最低保護價和市場價的價差直接發(fā)放給種糧農(nóng)民。最低保護價政策類似于美國的差額補貼和無追索貸款政策。
　　糧農(nóng)補貼政策具有一定的增產(chǎn)和增收效應(yīng)，對于建立我國糧食安全的長效機制具有重要作用。盡管糧農(nóng)補貼規(guī)模逐步增加，但是農(nóng)民人均所得補貼金額仍然較少，目前這一政策只是向農(nóng)民發(fā)出了鼓勵種糧的政策信號，而對農(nóng)民收入的增加仍然具有相當(dāng)大的局限性。今后，應(yīng)隨著國家財力的逐步增強，優(yōu)先加大糧農(nóng)的直接補貼力度，提高糧農(nóng)直接補貼標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合中央和地方財政的支付能力、糧食價格、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格和生產(chǎn)成本的變動及其他配套的補貼措施綜合確定。
　　綜合來看，我國必須實施相對較高的糧價政策，但糧價上漲必須是緩慢的，漸進的，既要平衡好消費者和生產(chǎn)者利益，又要避免糧價上漲預(yù)期的形成。
　　除了穩(wěn)步提高糧食收購價格政策外，還需要實行相應(yīng)的配套政策。我國多數(shù)地方發(fā)放糧食補貼是按照農(nóng)業(yè)稅計稅面積計算的。這種發(fā)放的直接補貼方式屬于脫鉤補貼(即與實際的糧食生產(chǎn)不相關(guān))。為了提高糧食直接補貼政策的有效性，應(yīng)根據(jù)國家糧食供求形勢，實行不同的補貼發(fā)放對象。糧食供給充裕，增加脫鉤補貼份額。糧食供求緊張，應(yīng)按實際的糧食生產(chǎn)進行補貼。只有這樣，才能確保糧食直接補貼政策的有效性。
　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲，往往都會損害農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。從全局考慮，調(diào)控好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲幅度，是防止糧食價格與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格輪番上漲從而將食品價格上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　　
　　(作者單位：中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究