多措并舉保障我國(guó)糧食安全

　　2007年以來(lái)世界糧食價(jià)格大幅度上漲，一些國(guó)家和地區(qū)出現(xiàn)了糧食危機(jī)。我國(guó)糧食連續(xù)4年增產(chǎn)，夏糧今年又明顯增產(chǎn)，國(guó)內(nèi)糧食供給充裕，價(jià)格相對(duì)平穩(wěn)。雖然本輪世界糧荒沒(méi)有波及到中國(guó)，但是，從長(zhǎng)期來(lái)看我國(guó)糧食安全的壓力將始終存在。為了進(jìn)一步提高糧食安全保障水平，需要以財(cái)政政策為重點(diǎn)，繼續(xù)深化改革，配套使用金融、法律和行政多種措施。
　　
　　一、必須立足于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)生產(chǎn)增加糧食有效供給
　　
　　改革以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)能力總體上逐步提高。從1978年我國(guó)糧食總產(chǎn)量3.05億噸到1984年首次突破4億噸，1993年首次突破4.5億噸，1996年首次突破5億噸。1998年我國(guó)糧食總產(chǎn)量曾創(chuàng)歷史最高，為5.12億噸。2007年中國(guó)糧食總產(chǎn)量為5.02億噸。
　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)糧食不斷增長(zhǎng)的消費(fèi)需要主要是依靠發(fā)展生產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如果不將大豆包括在糧食之內(nèi)，糧食進(jìn)口量占國(guó)內(nèi)需要量一直沒(méi)有超過(guò)5％。只有2003年以來(lái)，大豆包括在內(nèi)的糧食自給率明顯下降，2005年當(dāng)年糧食進(jìn)口量占新增供給量達(dá)到6.4％。我國(guó)糧食自給率一直相對(duì)較高，表明通過(guò)發(fā)展糧食生產(chǎn)提高國(guó)家糧食安全保障水平是國(guó)家的長(zhǎng)期目標(biāo)。
　　依靠擴(kuò)大國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)有助于提高國(guó)家的安全水平。特別是今年國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定，國(guó)際糧食市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，雄辯地證明糧食安全對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的重大意義。自2003年下半年以來(lái)，出現(xiàn)了全球糧食價(jià)格上漲周期，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，上漲幅度大，涉及的農(nóng)產(chǎn)品范圍廣，影響廣。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織監(jiān)測(cè)，2001年世界谷物價(jià)格水平相對(duì)較低，比1998－2000年的平均水平下降11％。同樣的，以1998－2000年世界糧食價(jià)格平均水平為基數(shù)，2004年世界谷物價(jià)格上漲指數(shù)增加到111％，而到了2007年上漲谷物價(jià)格指數(shù)擴(kuò)大到172％，比2006年漲幅擴(kuò)大了近50個(gè)百分點(diǎn)。今年4月份世界谷物價(jià)格指數(shù)已經(jīng)達(dá)到了284％，比去年同期上漲了近140個(gè)百分點(diǎn)。與國(guó)際市場(chǎng)形成鮮明對(duì)比，近幾年國(guó)內(nèi)糧食供求關(guān)系相當(dāng)平穩(wěn)，糧食價(jià)格只有小幅度上漲。
　　
　　二、長(zhǎng)期保障國(guó)家糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
　　
　　人口增長(zhǎng)是我國(guó)糧食消費(fèi)增加的重要因素。改革以來(lái)盡管我國(guó)人口出生率明顯下降，但是人口總規(guī)模仍然從1978年的9.6億人增加到2007年的13.2億人。即使按照1978年人均占有糧食316.6公斤計(jì)算，1978－2007年期間中國(guó)新增人口3.59億人，全國(guó)新增糧食用量達(dá)到1.14億噸。
　　人口結(jié)構(gòu)的變化，尤其是城鎮(zhèn)化水平的提高，對(duì)糧食需求結(jié)構(gòu)的影響是顯著的。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化加速階段。城鎮(zhèn)化加快，必然引起食品供求總量和結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面的顯著變化。2006年，城鎮(zhèn)人均消費(fèi)鮮奶量是農(nóng)村居民人均消費(fèi)奶及其制品的6倍。動(dòng)物源性食品的增多，需要消耗更多的飼料糧。
　　在糧食需求不斷增長(zhǎng)的情況下，擴(kuò)大糧食生產(chǎn)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。農(nóng)民種糧效益偏低是制約糧食持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)因素。受農(nóng)戶(hù)所承包耕地?cái)?shù)量的限制，我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)的糧食生產(chǎn)規(guī)模偏小。雖然我國(guó)糧食生產(chǎn)的土地產(chǎn)出率在世界處于領(lǐng)先水平，但是糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)產(chǎn)出率極其低下。農(nóng)戶(hù)種糧只能解決吃飯問(wèn)題，而難以解決致富問(wèn)題，是影響農(nóng)民種糧積極性的長(zhǎng)期困擾因素。
　　從長(zhǎng)期來(lái)看，發(fā)展糧食生產(chǎn)，我國(guó)面臨著耕地減少、水資源短缺和氣候變化等的資源約束。2007年中國(guó)耕地面積比1996年下降6.4％，同期糧食播種面積下降6.2％。耕地減少和糧食播種面積減少速度相近。
　　耕地減少使糧油爭(zhēng)地矛盾更加突出。2004－2007年糧油播種面積呈現(xiàn)出此長(zhǎng)彼消格局。糧食播種面積連續(xù)4年增加，合計(jì)增加10168.5萬(wàn)畝，而油料面積連續(xù)4年減少，合計(jì)減少2781萬(wàn)畝。這意味著過(guò)去糧食生產(chǎn)擴(kuò)大是以油料生產(chǎn)縮小為代價(jià)而實(shí)現(xiàn)的。
　　
　　三、著力構(gòu)建國(guó)家糧食安全保障政策體系
　　
　　我國(guó)保障糧食安全的基本經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新不斷提高糧食生產(chǎn)能力。研究開(kāi)發(fā)和推廣高產(chǎn)優(yōu)良品種，增加農(nóng)業(yè)現(xiàn)代物質(zhì)投入，科技進(jìn)步在糧食增產(chǎn)中發(fā)揮的作用最大。改革初期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行，在糧食市場(chǎng)化改革中多次大幅度提高糧食收購(gòu)價(jià)格，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，曾在糧食增產(chǎn)中發(fā)揮了極其重要作用。
　　在我國(guó)農(nóng)業(yè)資源約束日益加劇的情況下，只有不斷提高科技進(jìn)步，才能夠從根本上保障糧食的有效供給。改革初期，我國(guó)糧食單產(chǎn)只有2.53噸／公頃，2007年糧食單產(chǎn)增加到4.75噸／公頃，年均增長(zhǎng)2.2％。今后，要根據(jù)糧食生產(chǎn)需要進(jìn)一步明確相關(guān)科技進(jìn)步的主攻方向，加強(qiáng)科技創(chuàng)新與推廣應(yīng)用。重點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)代糧食技術(shù)體系，著力提高糧食單產(chǎn)水平和質(zhì)量，推廣節(jié)水技術(shù)。
　　保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，讓農(nóng)民愿意種糧，是保障國(guó)家糧食安全的根本。提高比較效益最主要是靠土地規(guī)模的擴(kuò)大。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模的不斷擴(kuò)大，外出務(wù)工時(shí)間的增加，必然會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移出去農(nóng)戶(hù)的承包地需要流轉(zhuǎn)出來(lái)。為了促進(jìn)糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)，關(guān)鍵要建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。
　　增加糧食直接補(bǔ)貼力度也是提高糧食生產(chǎn)比較效益的途徑之一。研究表明，近年來(lái)全國(guó)農(nóng)民種糧每畝補(bǔ)貼收入平均增加1元，新增糧食播種面積近100萬(wàn)畝。據(jù)此推算，近年來(lái)的糧食直接補(bǔ)貼對(duì)糧食播種面積擴(kuò)大的貢獻(xiàn)大約占1／3。國(guó)家直接向糧食生產(chǎn)者發(fā)放的各類(lèi)補(bǔ)貼是保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性的有效政策工具之一。
　　為了確保糧農(nóng)實(shí)現(xiàn)合理的比較效益，還應(yīng)在進(jìn)一步深化糧食流通體制改革，完善糧食市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，逐步建立糧食生產(chǎn)的市場(chǎng)支持體系。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的糧食最低收購(gòu)價(jià)政策是糧食市場(chǎng)支持體系的重要組成部分。隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)和運(yùn)用配套金融政策手段的熟練，可借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的差額補(bǔ)貼和無(wú)追索貸款的做法，建立健全我國(guó)糧食最低保護(hù)價(jià)政策體系。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)低于最低保護(hù)價(jià)時(shí)，政府將最低保護(hù)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)的價(jià)差直接發(fā)給種糧農(nóng)民。
　　保障糧食安全的核心是保障糧食生產(chǎn)能力。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的最大制約因素是耕地。根據(jù)近年來(lái)我國(guó)進(jìn)出口的主要耕地密集型農(nóng)產(chǎn)品粗略計(jì)算，凈進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品所折合的播種面積占到國(guó)內(nèi)農(nóng)作物總播種面積的15％以上，相當(dāng)于為我國(guó)提供了3億畝以上的耕地。我國(guó)已經(jīng)劃出了18億畝耕地的紅線(xiàn)。確保基本農(nóng)田總量不減、用途不變、質(zhì)量不降是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的基本保證。除了采取最嚴(yán)格的法律和行政手段保護(hù)耕地外，還應(yīng)進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，特別要解決中央政府和地方政府在控制耕地非農(nóng)占用目標(biāo)上存在的沖突。
　　加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)是提高糧食安全保障水平的一條重要途徑。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的投入龐大，關(guān)鍵要完善投入機(jī)制，改進(jìn)配套投資政策。針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，盡快完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大土地復(fù)墾整理力度，加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造。
　　從提高國(guó)家糧食安全保障水平的需要出發(fā)，不斷增加金融信貸投入是有效地緩解糧食投資不足矛盾的重要手段。長(zhǎng)期來(lái)看，單靠財(cái)政資金發(fā)展糧食生產(chǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改善糧食生產(chǎn)條件已經(jīng)成為提高糧食安全保障水平的重要手段。要通過(guò)金融手段發(fā)展糧食生產(chǎn)，鼓勵(lì)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，解決農(nóng)戶(hù)貸款難問(wèn)題，形成信貸的有效需求主體，重點(diǎn)支持改善糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和增加糧食生產(chǎn)投入，促進(jìn)糧食生產(chǎn)綜合生產(chǎn)能力的提高和現(xiàn)代糧食物流的發(fā)展。
　　
　　(本欄目策劃、編輯：范繼