從歷史經(jīng)驗(yàn)探討我國(guó)當(dāng)前財(cái)政政策的選擇

　　在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外多種因素的作用下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著嚴(yán)重困難，除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)下調(diào)以外，企業(yè)尤其是出口導(dǎo)向型企業(yè)面臨著嚴(yán)峻的生存壓力。當(dāng)前形勢(shì)下，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，確定財(cái)政政策的重點(diǎn)和方向，有效發(fā)揮相機(jī)抉擇財(cái)政政策的作用，對(duì)于緩解不利的經(jīng)濟(jì)局面，具有積極的作用。
　　
　　一、財(cái)政政策選擇的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
　　
　　“羅斯福新政”開啟了國(guó)家以財(cái)政手段大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)的先例。之后，相機(jī)抉擇的財(cái)政政策成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，最近比較有影響的兩次積極財(cái)政政策分別發(fā)生在美國(guó)和日本。
　　20世紀(jì)90年代初期，美國(guó)陷入經(jīng)濟(jì)衰退，克林頓政府采取了供給與需求并重的結(jié)構(gòu)性財(cái)政政策?？肆诸D簽署了削減赤字的法案，在減少政府開支的同時(shí)，增加了對(duì)交通、通訊為主的基礎(chǔ)設(shè)施投資，撥巨款建設(shè)“信息高速公路”，同時(shí)增加研發(fā)經(jīng)費(fèi)，扶持高技術(shù)企業(yè)。在稅收方面只增加高收入階層的所得稅稅率。通過(guò)結(jié)構(gòu)性的財(cái)政政策，美國(guó)經(jīng)濟(jì)從1993年開始出現(xiàn)恢復(fù)增長(zhǎng)，失業(yè)率持續(xù)下降，價(jià)格水平保持溫和上漲。與此同時(shí)，從1998年開始，美國(guó)連續(xù)4年保持了財(cái)政盈余，財(cái)政狀況有所改善。
　　與之對(duì)應(yīng)的日本，1992年正面對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，當(dāng)時(shí)的宮澤內(nèi)閣實(shí)施了戰(zhàn)后最大規(guī)模的財(cái)政擴(kuò)張，總體支出規(guī)模達(dá)到了10.7萬(wàn)億日元，其中8.6萬(wàn)億日元投入公共事業(yè)。但財(cái)政擴(kuò)張并沒(méi)有阻止經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑的趨勢(shì)。為了進(jìn)一步刺激經(jīng)濟(jì)，政府繼續(xù)實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策。除了少量的減稅以外，財(cái)政擴(kuò)張主要還是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，尤其以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主?？墒侨毡窘?jīng)濟(jì)除了在1995年出現(xiàn)短暫的復(fù)蘇以外，基本上整個(gè)20世紀(jì)90年代都持續(xù)低迷。同時(shí)，政府財(cái)政赤字持續(xù)擴(kuò)大，帶來(lái)了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。國(guó)債的迅速增長(zhǎng)，給日本政府帶來(lái)了嚴(yán)重的財(cái)政壓力。為了化解財(cái)政困境，政府多次實(shí)行財(cái)政重建，但是效果并不明顯。
　　盡管日本和美國(guó)都實(shí)行了相機(jī)抉擇的財(cái)政政策，取得的效果卻不同，一個(gè)重要原因是兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，美國(guó)并沒(méi)有嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)泡沫。此外，美國(guó)和日本財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)性差別也是重要原因。由國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可知，在日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，財(cái)政政策要針對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的不同特點(diǎn)對(duì)癥下藥，才能最大程度發(fā)揮政策的效應(yīng)。亞洲金融危機(jī)時(shí)，我國(guó)積極財(cái)政政策的成功也在一定程度上說(shuō)明了這一點(diǎn)。
　　
　　二、我國(guó)應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的財(cái)政政策回顧
　　
　　1998年受亞洲金融危機(jī)的影響，外部需求急劇下降。以人民幣計(jì)價(jià)的出口增長(zhǎng)率為0.4％，而1997年的這一數(shù)據(jù)為20.5％，人民幣面臨著嚴(yán)重的貶值壓力。出于維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)信心的考慮，我國(guó)信守了人民幣不貶值的承諾，而對(duì)于本已嚴(yán)峻的外貿(mào)形勢(shì)，無(wú)疑是雪上加霜。內(nèi)部環(huán)境同樣也不容樂(lè)觀，一方面是南方嚴(yán)重的水災(zāi)對(duì)正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成了不利影響；另一方面，由于長(zhǎng)期以來(lái)體制方面的原因，國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)了全行業(yè)虧損的局面，工人大規(guī)模下崗。在嚴(yán)峻的內(nèi)外形勢(shì)下，從1998年下半年開始，我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策。為了配合積極的財(cái)政政策，我國(guó)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，擴(kuò)大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。在短短的3、4年間，共發(fā)行5000億的特別國(guó)債，并帶動(dòng)銀行和其他配套投資1.5萬(wàn)億元，完成了2萬(wàn)公里公路網(wǎng)的建設(shè)。積極財(cái)政的實(shí)施，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)創(chuàng)造了條件。從2000年開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開始恢復(fù)增長(zhǎng)。
　　從2001年開始，我國(guó)吸引FDI開始迅速增長(zhǎng)，大量外資的進(jìn)入，促進(jìn)了外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從2002年開始到2007年，外貿(mào)連續(xù)6年保持了20％的增長(zhǎng)。盡管外貿(mào)增長(zhǎng)帶來(lái)了國(guó)際收支失衡等問(wèn)題，外匯儲(chǔ)備規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致貨幣增長(zhǎng)過(guò)快，對(duì)宏觀穩(wěn)定帶來(lái)一定的影響；但外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于我國(guó)保持多年的高增長(zhǎng)、低通脹的局面，緩解嚴(yán)重的就業(yè)壓力，促進(jìn)二元經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，起到了積極的作用。而這與1998年開始實(shí)施的積極財(cái)政政策有著密切的聯(lián)系。
　　1998年積極的財(cái)政政策取得成功由國(guó)內(nèi)外兩方面的因素決定：一方面，國(guó)有企業(yè)正處在改革的風(fēng)口浪尖，體制機(jī)制尚未完全理順，現(xiàn)代企業(yè)制度還沒(méi)有形成，而民營(yíng)企業(yè)的規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力仍然相對(duì)落后，無(wú)法在短期內(nèi)迅速發(fā)展以支撐整體經(jīng)濟(jì)及吸納相關(guān)就業(yè)，因此僅僅對(duì)企業(yè)減稅并不足以起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)增長(zhǎng)的目的；另一方面，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初具規(guī)模的時(shí)候，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的制造業(yè)開始大規(guī)模向外轉(zhuǎn)移，而我國(guó)憑借良好的軟硬件條件，成為FDI的流向的首選地，外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使我國(guó)保持了一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
　　
　　三、當(dāng)前形勢(shì)下的財(cái)政政策取向分析
　　
　　目前，由于美國(guó)次貸危機(jī)所引發(fā)的全球金融動(dòng)蕩正席卷全球。此次金融動(dòng)蕩除了對(duì)金融體系、金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)沖擊以外，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響正在逐步顯現(xiàn)。根據(jù)IMF在10月份發(fā)布的最新國(guó)際經(jīng)濟(jì)展望，2008年，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將從2007年的5％降到3.9％，2009年進(jìn)一步降到3％。而在國(guó)內(nèi)，人民幣升值、上游價(jià)格上漲、勞動(dòng)合同法實(shí)施帶來(lái)的企業(yè)成本上升令國(guó)內(nèi)企業(yè)尤其是出口導(dǎo)向型企業(yè)經(jīng)受著嚴(yán)重的沖擊。在內(nèi)外不利因素的多重作用下，國(guó)內(nèi)企業(yè)普遍反映經(jīng)營(yíng)困難。因此，實(shí)施相機(jī)抉擇的財(cái)政政策，發(fā)揮財(cái)政杠桿對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用勢(shì)在必行。
　　
　　一是積極財(cái)政政策有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
　　從現(xiàn)階段看，經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，我國(guó)的財(cái)力有了極大的提高，財(cái)政收入多年保持高速增長(zhǎng)。隨著財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，財(cái)政赤字逐年減小，目前我國(guó)財(cái)政赤字占GDP的比重已經(jīng)降到0.5％左右。如果不是預(yù)算約束，我國(guó)完全有能力實(shí)現(xiàn)盈余。充裕的財(cái)力基礎(chǔ)為我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策創(chuàng)造了條件。并且經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成一批具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，這些企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上具有一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。尤其是一批民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)品已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)膰?guó)際水平。這些企業(yè)目前正處于轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，如果條件具備，完全有可能成長(zhǎng)為具有國(guó)際品牌的跨國(guó)集團(tuán)。
　　
　　二是我國(guó)應(yīng)該充分吸取歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，充分發(fā)揮結(jié)構(gòu)性相機(jī)抉擇財(cái)政政策手段，保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速增長(zhǎng)。
　　首先，對(duì)企業(yè)和居民的減稅讓利是財(cái)政政策的一個(gè)重要趨向。從目前的情況看，受內(nèi)外因素的影響，企業(yè)受到了嚴(yán)重的打擊。如南方某地的企業(yè)，只有20％的有利潤(rùn)，50％的保本經(jīng)營(yíng)，30％的則出現(xiàn)了虧損。在企業(yè)經(jīng)受如此大的打擊的情況下，進(jìn)一步對(duì)企業(yè)的減稅讓利已是必然。除了進(jìn)一步提高相關(guān)產(chǎn)品的出口退稅以外，從2009年開始，增值稅將由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)型消費(fèi)型。根據(jù)測(cè)算，僅增值稅轉(zhuǎn)型就可以為企業(yè)帶來(lái)1500—200億元的減稅空間。對(duì)于利潤(rùn)空間受到擠壓的企業(yè)尤其是工業(yè)品制造業(yè)企業(yè)，無(wú)疑是一個(gè)利好消息。此外，可適當(dāng)考慮進(jìn)一步提高所得稅起征點(diǎn)或者降低較低收入者的所得稅稅率。個(gè)人所得稅在總財(cái)政收入中的比重相對(duì)較低，適度減少不會(huì)對(duì)總體財(cái)政收入帶來(lái)沖擊，同時(shí)也在一定程度上提高邊際消費(fèi)傾向較高的低收入群體的消費(fèi)，對(duì)于刺激內(nèi)需具有積極的作用。
　　其次，可以考慮進(jìn)一步擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是中西部地區(qū)。目前，國(guó)家已經(jīng)規(guī)劃了相當(dāng)數(shù)量的高速鐵路網(wǎng)建設(shè)。但目前這些鐵路主要還是分布在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，已有一些建設(shè)考慮將中西部地區(qū)通過(guò)高速公路與沿海地區(qū)連接起來(lái)，從而擴(kuò)大中西部與沿海地區(qū)的聯(lián)系。但是目前已經(jīng)開工建設(shè)都是“十一五”規(guī)劃本已確定的，其余更多的是長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，而且，在現(xiàn)行的機(jī)制不改變的情況下，鐵路投資很難像高速公路那樣，吸引到其他資金的進(jìn)入，政策的示范效用有限。更為重要的是，當(dāng)前不利的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，可能對(duì)沿海部分加工貿(mào)易的勞動(dòng)密集型企業(yè)帶來(lái)沖擊，由此影響到就業(yè)，而鐵路建設(shè)由于需要更多的是專業(yè)工程人員，對(duì)于受經(jīng)濟(jì)影響的就業(yè)人員的吸納有限。因此，可以適當(dāng)考慮在中西部自然條件較好同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施較差的地區(qū)，進(jìn)一步加快高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這樣能夠吸引社會(huì)資金的進(jìn)入，從而更大程度發(fā)揮財(cái)政政策的乘數(shù)效應(yīng)。也可以一定程度上吸納從沿海回流的民工，同時(shí)為中西部地區(qū)吸引沿海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和未來(lái)自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)。
　　
　　(作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所)
　　(本欄目策劃、編輯：曹