我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度主要問(wèn)題和政策建議

　　2007年，國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，住房問(wèn)題得到了中央政府前所未有的高度重視。如何貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院24號(hào)文，完善我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障體系，滿足低收入階層居民的住房需求，成為各級(jí)政府急需解決的難題。最近，我們對(duì)我國(guó)低收入群體的住房狀況和支付能力進(jìn)行了深入分析，提出以下完善我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障體系的構(gòu)想和建議。
　　
　　一、我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房保障制度主要問(wèn)題
　　
　　我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革以來(lái)，尤其是1998年以后，突出了住房市場(chǎng)化和住宅建設(shè)拉動(dòng)內(nèi)需的主線，而住房保障體系建設(shè)相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)住房保障政策沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的保障效果。
　　
　　(一)城鎮(zhèn)住房保障對(duì)象欠清晰，過(guò)度保障和保障不足并存
　　早期的經(jīng)濟(jì)適用房在供應(yīng)對(duì)象上定義范圍過(guò)大，既無(wú)明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)又無(wú)明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，致使相當(dāng)部分經(jīng)濟(jì)適用房為中高收入甚至是高收入人群獲得，大量真正的城市低收入階層并沒(méi)有獲得住房保障。近年，～些地區(qū)又推出了經(jīng)濟(jì)租用房和雙限商品房來(lái)解決“夾心層”問(wèn)題，這些住房面對(duì)的對(duì)象仍然不是最低收入階層。
　　城鎮(zhèn)住房保障對(duì)象不清晰的主要表現(xiàn)是，一方面，最低收入群體沒(méi)有獲得相應(yīng)的住房保障，存在保障不足；另一方面，大量中等收入甚至高收入階層通過(guò)享受經(jīng)濟(jì)適用房政策得到了過(guò)度保障。住房保障的對(duì)象和范圍至今仍沒(méi)有明確。
　　
　　(二)城鎮(zhèn)住房保障投資不足
　　1998年以來(lái)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)適用房投資增長(zhǎng)及比重逐步下降，2002年、2004年和2005年3年均為負(fù)增長(zhǎng)，2005年同比減少6.8％；經(jīng)濟(jì)適用房在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資中的占比由1999年16.56％的最高值持續(xù)下降為2007年的3.3％。政府對(duì)廉租房建設(shè)的投入也非常有限，8年來(lái)解決的住房困難戶只有50萬(wàn)戶左右。目前，國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始加大廉租房投入，但大部分資金仍需要地方政府配套，恐仍難以落實(shí)。
　　
　　(三)住房保障方式單純以“磚頭補(bǔ)貼”為主，未做適時(shí)調(diào)整
　　1998年以來(lái)，住房補(bǔ)貼的發(fā)放只存在于少數(shù)壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)中，我國(guó)城鎮(zhèn)保障住房的主要形式為新建經(jīng)濟(jì)適用房。這種新建保障住房的政策在住房普遍短缺的情況下是必需的，也是有效的。但從長(zhǎng)期看，這種政策使政府直接介入住房的微觀生產(chǎn)過(guò)程，妨礙市場(chǎng)機(jī)制的充分有效發(fā)揮。
　　新建保障住房的政策也要隨著住房存量狀況的改變適時(shí)調(diào)整而不能一成不變。城鎮(zhèn)住房制度改革以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民居住水平得到很大提高，城鎮(zhèn)住房嚴(yán)重短缺時(shí)代基本結(jié)束。按城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算，2005年我國(guó)城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積為19.16平方米，自有化率超過(guò)80％，城鎮(zhèn)居民的住房需求已經(jīng)由單純的數(shù)量需求進(jìn)入到數(shù)量和質(zhì)量并重階段，住房已經(jīng)成為城鎮(zhèn)家庭不可或缺的資產(chǎn)，以“磚頭補(bǔ)貼”為主的住房保障方式應(yīng)該適時(shí)有所調(diào)整。
　　
　　二、我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房保障制度存在問(wèn)題的原因分析
　　
　　(一)住房保障定義過(guò)于寬泛導(dǎo)致受惠群體并沒(méi)有集中在最困難的低收入階層
　　依據(jù)公平原則，運(yùn)用公共資源補(bǔ)貼的陽(yáng)光，應(yīng)首先惠及最低收入群體，若有余力再逐步擴(kuò)大到低收入群體、中等偏下收入群體?？傊獜淖畹褪杖巳后w開(kāi)始逐級(jí)擴(kuò)大?？偨Y(jié)近10年來(lái)我國(guó)住房保障制度的建設(shè)，作為主要保障方式的經(jīng)濟(jì)適用房的受惠對(duì)象并沒(méi)有集中在最困難的低收入階層，顯然政策設(shè)計(jì)之初并不是以解決最困難群體住房問(wèn)題為主要的政策目標(biāo)。
　　應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)有住房保障制度是伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物，它對(duì)促進(jìn)住房體制改革、減輕住房新舊體制轉(zhuǎn)軌的劇烈震蕩，滿足城鎮(zhèn)部分中低收入居民家庭的住房保障需求，緩解體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府住房保障資金短缺現(xiàn)象，促進(jìn)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下新的住房保障政策體系的形成和發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但隨著住房市場(chǎng)化改革的逐步推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房水平得到很大改善，住房自有化率超過(guò)80％，住房保障的受惠對(duì)象應(yīng)逐步下降為最困難的低收入階層。從發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程看，住房保障普遍經(jīng)歷了兩個(gè)階段：在早期的住宅緊缺階段，住房保障顧及面很大，基本包括全部國(guó)民；在居住升級(jí)階段，住房保障重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中低、尤其是低收入家庭。
　　
　　(二)“二元體制”下缺乏對(duì)城鎮(zhèn)住房存量和居民居住狀況基礎(chǔ)資料的完整分析
　　由于“二元體制”的存在，建設(shè)部門只統(tǒng)計(jì)國(guó)有土地性質(zhì)上的住房存量和住房建設(shè)量，城鎮(zhèn)住房另一重要的供給源——“城中村”并不在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。同樣道理，城鎮(zhèn)居民的居住狀況也只統(tǒng)計(jì)到居住在國(guó)有土地性質(zhì)上的住房?jī)?nèi)的居民，大部分為城鎮(zhèn)戶籍人口，進(jìn)城農(nóng)民并沒(méi)有被考慮在內(nèi)。利用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005年1％人口調(diào)查資料分析得出，城中村住房是城市常住人口重要的住房供給源。全國(guó)城市范圍內(nèi)，城中村住房面積占全部城市住房面積的1/3，城中村住房解決了30％城市常住人口的住房問(wèn)題，尤其成為外來(lái)人口的廉租房。城中村居住的人口中全國(guó)平均來(lái)看有1/4為外來(lái)人口，在一些大城市的城中村中外來(lái)人口甚至超過(guò)本地村民。與城市住房平均租金相比，城中村住房平均租金只有其一半的水平，部分城市例如上海、重慶等城市城中村住房平均租金只有城市住房平均租金的1/3。
　　此外，近20多年以來(lái)我國(guó)沒(méi)有做過(guò)一次詳細(xì)的住房普查，缺乏對(duì)城鎮(zhèn)住房存量和居民居住狀況基礎(chǔ)資料的完整分析，基礎(chǔ)資料的缺乏難以指導(dǎo)住房保障制度的完善。
　　
　　(三)沒(méi)有考慮公房出售后已形成的高住房自有化率的社會(huì)背景
　　20年前，我國(guó)城鎮(zhèn)居民幾乎全部都是“無(wú)產(chǎn)者”。大量公房出售和1998年之后房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，使得我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房自有化率快速提高，今天絕大多數(shù)的城鎮(zhèn)居民都擁有自己的住房資產(chǎn)，未來(lái)“買房置業(yè)”仍會(huì)是城鎮(zhèn)居民普遍的資產(chǎn)積累形式。
　　在這種住房高自有化率的背景下，僅以收入統(tǒng)計(jì)而不計(jì)入住房資產(chǎn)的價(jià)值來(lái)確定住房保障范圍顯然是不妥的。
　　
　　
　　(四)中央和地方政府在住房保障事權(quán)和支出責(zé)任劃分上缺乏明確的職責(zé)界定
　　中央政府對(duì)事關(guān)穩(wěn)定與和諧社會(huì)建設(shè)的保障性住房一直都非常重視，但財(cái)政體制并沒(méi)有明確提出保障性住房為中央事權(quán)，也沒(méi)有明確保障性住房事權(quán)必須為地方政府承擔(dān)，使得中央政府在對(duì)提供保障性住房的財(cái)政支出責(zé)任上存在軟約束，實(shí)際支出規(guī)模很小，地方政府對(duì)保障房建設(shè)和供應(yīng)的積極性也不高。這種中央政府和地方政府在住房保障方面的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任不清，是造成近年各級(jí)政府對(duì)住房保障建設(shè)投入不足，導(dǎo)致保障性住房建設(shè)緩慢的主要原因。
　　2007年，國(guó)務(wù)院24號(hào)文明確城鎮(zhèn)住房保障職責(zé)由中央、省、市各級(jí)政府聯(lián)合負(fù)責(zé)。但該文件在財(cái)政支出責(zé)任方面只做出了定性規(guī)定，并沒(méi)有量的要求，缺乏與政府廉租房責(zé)任相對(duì)應(yīng)的量化的財(cái)政支出責(zé)任安排。因此，還需要完善我國(guó)各級(jí)政府住房保障責(zé)任的對(duì)接機(jī)制或相關(guān)制度。
　　
　　三、建議
　　
　　(一)準(zhǔn)確界定住房保障的含義
　　我們認(rèn)為，住房保障是政府對(duì)社會(huì)成員中無(wú)力參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者、以及競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者進(jìn)行的居所救助，是社會(huì)保障體系的一個(gè)組成部分。我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房保障應(yīng)準(zhǔn)確定義為“救助”的含義，以解決最需要幫助的住房困難群體為主要政策目標(biāo)，是保障“人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。對(duì)于“夾心層”住房問(wèn)題，必須明確不包含在住房保障的范圍之內(nèi)，對(duì)這部分家庭可考慮采取優(yōu)惠財(cái)稅政策進(jìn)行住房補(bǔ)貼。
　　建議城鎮(zhèn)住房保障體系以廉租房為主，現(xiàn)階段可以保留少量的經(jīng)濟(jì)適用房作為過(guò)渡。其中，廉租房是住房保障制度的主要形式，涵蓋目前的廉租房和經(jīng)濟(jì)租用房?jī)煞N形式；經(jīng)濟(jì)適用房作為政策過(guò)渡保持少量建設(shè)。主要面向拆遷戶和退出宅基地的農(nóng)民，保持現(xiàn)有的管理政策。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)適用房和“雙限商品房”應(yīng)逐步退出住房保障體系。
　　廉租房和經(jīng)濟(jì)租用房的合并，是為了減少保障模式的復(fù)雜性，避免由于保障方式劃分過(guò)細(xì)而帶來(lái)的新的無(wú)限可分的“夾心層”家庭存在，降低實(shí)際操作難度。
　　
　　(二)明確住房保障范圍
　　首先，城鎮(zhèn)住房保障對(duì)象應(yīng)該面向全部常住人口而不僅僅關(guān)注戶籍人口。人力資本是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出貢獻(xiàn)的是城鎮(zhèn)常住人口而不僅僅是戶籍人口。從人力資本積累與城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，住房保障是實(shí)現(xiàn)人力資本提升的必要條件。這種人力資本的提升可以為快速城市化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要的、低成本的勞動(dòng)力，有利于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，政府應(yīng)該為城鎮(zhèn)低端遷移人口包括低收入農(nóng)民工提供必要的基本的住房條件。
　　第二，初步測(cè)算，2005年我國(guó)需要納入城鎮(zhèn)住房保障范圍的家庭戶數(shù)約占城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的5％，大約920萬(wàn)戶。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和人口自然增長(zhǎng)較快的人口紅利期，每年大約40萬(wàn)戶新增家庭需要進(jìn)入城鎮(zhèn)廉租房體系。住房保障對(duì)象包括：城鎮(zhèn)戶籍人口中最低收入階層擁有自有房產(chǎn)的家庭，城鎮(zhèn)戶籍人口中最低收入戶、低收入戶、中等偏下收入戶(其收入在平均收入50％以下)沒(méi)有房產(chǎn)的家庭及其新增家庭，5年后仍留在城鎮(zhèn)租房住的農(nóng)民工(需要對(duì)其農(nóng)村宅基地及房產(chǎn)有妥善的解決方法)，具有城鎮(zhèn)戶籍的低收入遷移家庭。
　　第三，公務(wù)員住房不宜統(tǒng)一進(jìn)入住房保障體系。公務(wù)員住房一直列入經(jīng)濟(jì)適用房政策管理，這部分群體顯然不是低收入階層。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005年1％人口調(diào)查數(shù)據(jù)分析，公務(wù)員的住房條件和收入均遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)家庭平均水平。例如，公務(wù)員家庭戶均住房面積為90平方米，比城鎮(zhèn)家庭戶均住房面積高10平方米；公務(wù)員家庭月均收入2183元，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)家庭平均1782元的水平，相當(dāng)于中等偏上收入水平。
　　
　　
　　(三)調(diào)整住房保障方式
　　從存量住房的戶型結(jié)構(gòu)看，50平方米以下小戶型住房無(wú)論從存量還是從增量看，相對(duì)廉租房的需求都是足夠的。我國(guó)現(xiàn)階段甚至未來(lái)一段時(shí)期，城鎮(zhèn)住房保障方式應(yīng)以“人頭補(bǔ)貼”為主，“磚頭補(bǔ)貼”為輔，在住房存量不足的地區(qū)可以適當(dāng)進(jìn)行保障房建設(shè)，或政府出資購(gòu)買舊公房、小面積存量房等改造后作為廉租房源。
　　2005年，城鎮(zhèn)范圍內(nèi)扣除城中村住房后，50平方米以內(nèi)廚房和廁所設(shè)施齊備的住房占全部城鎮(zhèn)住房的比例為10.3％。顯然，對(duì)應(yīng)本課題做出的5％的城鎮(zhèn)住房保障范圍，10.3％的小戶型住房是足夠的?？紤]城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口自然增長(zhǎng)因素下，城鎮(zhèn)廉租房用戶每年增加40萬(wàn)戶，按50平方米／戶計(jì)算，每年需要住房增量2000萬(wàn)平方米，不到每年城鎮(zhèn)竣工住宅6億平方米的5％。根據(jù)2000—2005年城鎮(zhèn)住宅竣工數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)住宅每年建設(shè)增量中50平方米以下的住房比例為25％?？梢?jiàn)，從增量角度看，近年城鎮(zhèn)住宅建設(shè)面積結(jié)構(gòu)仍可以滿足廉租房增量的要求。因此，現(xiàn)階段我國(guó)住房保障的核心問(wèn)題不是小戶型住房存量的不足，而是低收入階層住房支付能力不足的問(wèn)題，持續(xù)多年的“磚頭補(bǔ)貼”住房保障方式并不能持續(xù)符合我國(guó)國(guó)情，大量小面積住房的竣工不利于提高整個(gè)社會(huì)的住房質(zhì)量，必然造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。
　　
　　(四)確定住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)
　　廉租住房補(bǔ)貼包括公共住房建設(shè)和“人頭補(bǔ)貼”兩種形式。
　　“人頭補(bǔ)貼”標(biāo)準(zhǔn)方面，我們采用ELES模型分析，結(jié)果表明我國(guó)低收入家庭可支配收入中扣除基本消費(fèi)需求支出后的最大住房支出比例為30％，與多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)相同，扣除住房相關(guān)費(fèi)用后，低收入家庭最大租房或買房的月支出標(biāo)準(zhǔn)為家庭可支配收入的25％。建議采取國(guó)際慣例，廉租住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)采用家庭可支配收入的25％與適當(dāng)面積住房的平均市場(chǎng)房租之間的差額。
　　公共住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該采用最低設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，按照24號(hào)文規(guī)定：新建廉租住房套面積控制在50平方米以下。廉租房的設(shè)計(jì)應(yīng)該是各項(xiàng)基本使用功能齊全，根據(jù)1999年6月1日起施行的中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB50096—1999)，計(jì)算出住房最低面積設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)如下。
　　
　　(五)采取積極措施完善住房保障制度
　　第一，將“城中村”住房作為廉租房的適宜補(bǔ)充。未來(lái)若干年內(nèi)，我國(guó)都會(huì)處于人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模集中的高潮階段，其中有大量低收入人員，短期內(nèi)廉租房惠及所有外來(lái)人口的難度很大，“城中村”仍是適宜的住區(qū)選擇。但需要投入資金對(duì)設(shè)施條件較差的“城中村”進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造，完善公共衛(wèi)生條件，盡量消除安全隱患；通過(guò)行政管理手段對(duì)村中出租住房進(jìn)行檢查整頓，允許公開(kāi)出租，要求出租方對(duì)危房、簡(jiǎn)易房進(jìn)行修繕，作為城鎮(zhèn)廉租房的補(bǔ)充。
　　第二，各級(jí)政府的住房保障實(shí)施管理部門應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，盡快建立本市、本地區(qū)享受廉租房?jī)?yōu)惠政策待遇的城鎮(zhèn)居民收入檔案管理制度和收入變化追蹤制度，研究廉租房?jī)?yōu)惠政策的退出機(jī)制。
　　第三，政府盡量收購(gòu)居民小戶型舊房作為廉租房源，鼓勵(lì)居民實(shí)現(xiàn)住房改善，降低交易稅費(fèi)，發(fā)展二手住房市場(chǎng)，利用住房梯級(jí)消費(fèi)可以很好地滿足低收入居民的住房需求，還能夠刺激住房建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
　　第四，可以參考發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，為提供租賃住房的開(kāi)發(fā)企業(yè)提供長(zhǎng)期貸款，增加穩(wěn)定的租賃住房房源，為支付能力暫時(shí)不足的年輕人提供過(guò)渡房，也為無(wú)購(gòu)房能力希望長(zhǎng)期租賃住房的人群提供可靠的房源，甚至可以通過(guò)給予更多優(yōu)惠政策鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)企業(yè)建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍。
　　第五，適時(shí)開(kāi)展住房普查，建立統(tǒng)一的房屋權(quán)屬信息系統(tǒng)。
　　第六，加快住房保障領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)，盡快制訂推進(jìn)住房保障制度建設(shè)必需的各類法律法規(guī)，例如《住宅法》、《保障性住房建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》，為地方政府建立規(guī)范的城鎮(zhèn)居民住房保障體系提供法律法規(guī)支持。
　　
　　(執(zhí)筆：劉