政府投資與投資體制改革３０年

　　回首改革開放的30年，我國投資體制變遷的歷史，實際就是政府投資由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變的歷史。投資活動是社會再生產(chǎn)最主要、最基本的實現(xiàn)形式，由于投資總量、結(jié)構(gòu)及運行質(zhì)量如何，會對促進國家經(jīng)濟增長、增加勞動就業(yè)、穩(wěn)定幣值和保持國際收支平衡產(chǎn)生直接影響，因此我國的投資體制改革從一開始即倍受各方利益主體的關(guān)注與重視。
　　
　　一、計劃經(jīng)濟階段(1978—1984)：實行基本建設(shè)撥款改貸款，多渠道開辟投資資金來源，提高政府投資建設(shè)效益，改革投資計劃管理體制
　　
　　我國的投資體制改革首先從提高政府投資建設(shè)的效益開始。1979年8月，國務(wù)院批準基本建設(shè)投資逐步由財政撥款改為建設(shè)銀行貸款的試點，從而一舉打破長期以來基本建設(shè)由政府財政無償撥款的計劃經(jīng)濟模式，使資金配置權(quán)由財政轉(zhuǎn)向銀行，邁出了開辟投資資金來源渠道的第一步。1980年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委等部門《關(guān)于實行基本建設(shè)撥款改貸款的報告》，要求自1981年起，凡是實行獨立核算、有還款能力的企業(yè)，都實行基建撥款改貸款的制度。1980年深圳等經(jīng)濟特區(qū)建立后，國家開始讓外資直接進入中國的項目建設(shè)，外資成為投資資金的又一重要來源。此后，投資資金來源渠道被進一步拓寬。1981年國務(wù)院頒行《國庫券條例》，通過發(fā)行國債籌集部分基本建設(shè)資金。1982年頒行《關(guān)于試行國內(nèi)合資建設(shè)暫行辦法》，充分調(diào)動各部門、地區(qū)和企業(yè)等投資建設(shè)的積極性。在以技術(shù)改造作為擴大再生產(chǎn)主要手段中。注重利用企業(yè)、地方和部門的自有資金進行技術(shù)改造，包括折舊基金、大修理費、企業(yè)利潤留成中的生產(chǎn)發(fā)展基金，以及國家預(yù)算撥款、銀行貸款和外資等。1983年國家開始征收國家能源重點建設(shè)基金和建筑稅，用于國家能源等重點建設(shè)。
　　在這一階段，投資體制改革初步劃分了中央和地方政府投資事權(quán)，重點改進了投資計劃管理體制。1982年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于對現(xiàn)有企業(yè)有重點、有步驟進行技術(shù)改造的決定》，改變過去以新建企業(yè)作為擴大再生產(chǎn)主要手段的作法，實行以技術(shù)改造作為擴大再生產(chǎn)主要手段的方針。1983年國務(wù)院決定把基本建設(shè)和技術(shù)改造分別交由國家計委和國家經(jīng)委管理；對投資建設(shè)實行兩級(中央和省級)管理，大中型項目由國家部門審批，小型(1000萬元以下)項目下放給地方政府審批，1億元以上的項目由國家計委核報國務(wù)院審批。1984年9月國務(wù)院頒布了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制的若干問題的暫行規(guī)定》，同年10月批轉(zhuǎn)了國家計委《關(guān)于改進計劃體制的若干暫行規(guī)定》，這兩個文件均對固定資產(chǎn)投資計劃體制進行了重大改革，推進了投資管理的分權(quán)化，引進了市場機制，強化了投資責(zé)任約束機制。為改進建設(shè)項目的管理，避免和減少建設(shè)項目決策的失誤，提高建設(shè)投資的綜合效益，1983年國家計委頒布了《建設(shè)項目進行可行性研究的試行管理辦法》，規(guī)定利用外資的項目、技術(shù)引進和設(shè)備進口項目、大型工業(yè)交通項目(包括重大技術(shù)改造項目)，都應(yīng)進行可行性研究。其他建設(shè)項目有條件時，也應(yīng)進行可行性研究。另外，國家在基本建設(shè)中還試行了合同制，開始發(fā)展投資中介組織，并在建設(shè)實施領(lǐng)域引入市場競爭機制，鼓勵跨行業(yè)、地區(qū)和企業(yè)的橫向投資流動和聯(lián)合。有學(xué)者評價指出，這些措施都是針對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下所出現(xiàn)的明顯弊端而采取的，具有試探性，體現(xiàn)了改革精神和勇氣。
　　
　　二、有計劃商品經(jīng)濟階段(1985—1992)：進一步拓寬投資資金渠道，擴大市場機制作用，把計劃和市場有機地結(jié)合起來，系統(tǒng)規(guī)劃和實施投資管理體制改革
　　
　　隨著有計劃商品經(jīng)濟體制的建立，我國投資體制改革進入了第二個發(fā)展階段，工程設(shè)計招投標制的推廣和企業(yè)債的試點，進一步擴大了投資領(lǐng)域市場機制的作用。1985年6月，為鼓勵競爭，促使設(shè)計單位改進管理和采用先進技術(shù)，降低工程造價和縮短工期，提高投資效益，國家計委和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部聯(lián)合頒行了《工程設(shè)計招標投標暫行辦法》，規(guī)定大中型項目的工程建設(shè)，要由建設(shè)單位或委托咨詢公司進行設(shè)計招標。凡持有設(shè)計證書的國營、集體和個體設(shè)計單位都可以按照批準的有資格承擔(dān)的業(yè)務(wù)范圍參加投標。工程設(shè)計的招標和投標，不受部門、地區(qū)限制。這樣，競爭機制被引入政府投資建設(shè)領(lǐng)域，招投標制度開始被全面推開。為有效利用社會閑散資金，保證國家重點建設(shè)，1986年國家開始進行“企業(yè)債”試點，為企業(yè)直接融資開辟了新渠道。1987年3月，國務(wù)院頒行《企業(yè)債券管理暫行條例》，明確規(guī)定企業(yè)根據(jù)投資項目的特點和市場需求情況，經(jīng)批準可以發(fā)行以本企業(yè)產(chǎn)品等價清償本息的債券。1987年，國務(wù)院明確規(guī)定，限額以下的技術(shù)改造項目，在計劃規(guī)模內(nèi)，由企業(yè)自主確定；把基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地方項目審批權(quán)限擴大到5000萬元。
　　1988年7月，針對投資體制改革存在的現(xiàn)實問題，國務(wù)院原則同意國家計委提出的《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，并從1988年開始試行。該方案在加大地方的重點建設(shè)責(zé)任、擴大企業(yè)投資決策權(quán)、建立基本建設(shè)基金、成立國家和地方投資公司、改進投資計劃管理、強化投資主體自我約束機制、充分發(fā)揮市場和競爭機制等方面提出了明確的改革思路，是改革開放后第一個較為系統(tǒng)的國家投資體制改革方案，深刻闡明了我國投資體制改革的基本任務(wù)和具體措施。隨后，當(dāng)年開始啟動國家基本建設(shè)基金，成立國家能源、交通、原材料、機電輕紡、農(nóng)業(yè)、林業(yè)六大投資公司，負責(zé)管理和經(jīng)營中央投資的經(jīng)營性項目。各地也紛紛成立隸屬于地方政府的投資公司。1988年7月原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》，參照國際慣例建立了具有中國特色的建設(shè)監(jiān)理制度。1989年3月國務(wù)院還頒布《中國產(chǎn)業(yè)政策大綱》和《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》，第一次用產(chǎn)業(yè)政策的形式系統(tǒng)提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列。并以此作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、進行投資項目決策宏觀調(diào)控的依據(jù)。遺憾的是，從1988年末開始為期3年的治理整頓，使投資領(lǐng)域的重心不得不轉(zhuǎn)向清理在建項目、壓縮固定資產(chǎn)投資規(guī)模、消除通貨膨脹等方面，國家基本沒有出臺新的項目管理體制改革措施。1991年，隨著國家經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，投資體制改革重新開始啟動。為控制投資規(guī)模，引導(dǎo)投資方向，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，加強重點建設(shè)，當(dāng)年4月國家取消建筑稅，對在我國境內(nèi)進行固定資產(chǎn)投資的單位和個人，就其固定資產(chǎn)投資項目實際完成的投資額(其中更新改造投資項目為建筑工程實際完成的投資額)按差別稅率征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。1992年，國家計委頒布了《關(guān)于建設(shè)項目實行業(yè)主責(zé)任制的暫行規(guī)定》，從1992年起，新開工和進行前期工作的全民所有制單位基本建設(shè)項目，原則上都實行項目業(yè)主責(zé)任制。在建項目也應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實行項目業(yè)主責(zé)任制。
　　
　　三、社會主義市場經(jīng)濟建立階段(1993—2002)：按照市場經(jīng)濟發(fā)展要求積極創(chuàng)新，理順政府與市場的關(guān)系，加強投資宏觀調(diào)控，提高投資項目管理的法治化水平
　　
　　1993年《公司法》的頒行，為各類公司的投資決策權(quán)提供了充分的法律保障，投資主體的多元化進一步加速了投資體制改革的市場化進程。從1993年開始，國家相繼出臺一系列的政策和措施，通過體制創(chuàng)新，著重理順政府與市場的關(guān)系，在政府投資項目的決策和建設(shè)中，積極貫徹市場優(yōu)先原則，促進生產(chǎn)要素的自由流動。對于競爭性項目，一律按市場經(jīng)營方式進行操作，凡能由企業(yè)自主決定、由中介機構(gòu)提供服務(wù)的，政府投資堅決退出。只有公益性項目，由政府投資建設(shè)。而對于基礎(chǔ)性項目，則以政府投資為主，并廣泛吸引企業(yè)和外資參與投資。1994年3月國家頒行《臺灣同胞投資保護法》。另外，三家政策性銀行和國家開發(fā)投資公司的成立，在運用政策性投融資引導(dǎo)社會投資方向，扶持國家支柱產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。在政府投資項目投資、建設(shè)、運營領(lǐng)域，通過引入市場競爭機制，加快發(fā)展為投資建設(shè)服務(wù)的工程咨詢、工程設(shè)計、工程施工、工程審計、工程監(jiān)理等市場體系，有力促進了項目建設(shè)、運營的市場化、社會化和職業(yè)化。以工程咨詢業(yè)為例，1994年國家計委頒行《工程咨詢業(yè)管理暫行辦法》后，該行業(yè)的發(fā)展和管理(包括涉外工程咨詢管理)實現(xiàn)了規(guī)范化發(fā)展，市場化程度明顯提高。
　　為避免投資主體多元化和投資決策分散化引發(fā)“市場失靈”，使各類投資活動符合宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標，國家重點加強了投資領(lǐng)域的宏觀調(diào)控。1994年4月，國務(wù)院批準發(fā)布《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，這是指導(dǎo)各類企業(yè)投資方向的一個重要政策文件，體現(xiàn)了國家在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)布局等方面實施宏觀調(diào)控的具體原則和方針。緊接著，1995年6月，國務(wù)院又批準發(fā)布《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》，明確規(guī)定《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》是指導(dǎo)審批外商投資項目的依據(jù)。1998年1月，國務(wù)院批準發(fā)布了《當(dāng)前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄(試行)》，該目錄于2000年7月修訂后被重新發(fā)布。財政部于1998年首次公布了《國內(nèi)投資項目不予免稅的進口商品目錄》和《外國投資項目不予免稅的進口商品目錄》。2000年1月，國家做出實施西部大開發(fā)的重大戰(zhàn)略決策，同年6月，國務(wù)院頒布《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》，以推動西部地區(qū)的對外開放。2002年國務(wù)院頒行了新的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》，從而使外商投資方向不斷與我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，更好地體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向要求。在這一階段，法律手段成為國家對投資進行管理和調(diào)控的重要手段之一，一系列與政府投資項目管理有關(guān)的重要法律、法規(guī)和規(guī)章相繼出臺，從而建立和完善了政府投資項目管理的諸多基本制度，如經(jīng)營性項目資本金制度、建設(shè)項目法人責(zé)任制度、招標投標制度、建設(shè)監(jiān)理制度、合同管理制度、項目經(jīng)理負責(zé)制度、工程質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任終身制度、重大項目稽察特派員制度等，并開始積極探索責(zé)任追究、信用監(jiān)督、失信懲戒等制度的建立。
　　
　　四、社會主義市場經(jīng)濟完善階段(2003年至今)：深化投資體制改革，改投資項目審批制為核準制和備案制，實行誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險
　　
　　2003年10月，黨的十六屆三中全會提出了進一步深化投資體制改革的方向、目標和主要措施。2003年8月，國家頒布了《行政許可法》，明確了行政許可的設(shè)定、實施機關(guān)、實施程序、費用、監(jiān)督檢查以及法律責(zé)任等問題，自2004年7月1日施行。該法旨在控制、保障和規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施，對我國政府投資管理提出了更高要求。2004年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，推出我國改革開放以來投資領(lǐng)域最全面、系統(tǒng)、權(quán)威的改革方案。該決定明確提出，本次改革的總體目標是，最終建立市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。推進投資體制改革，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措，對建立和健全投資主體自主決策、自我約束的機制，從根本上消除投資盲目擴張的沖動，解決經(jīng)濟生活中存在的深層次矛盾和問題具有重要意義。
　　根據(jù)該決定，我國投資體制改革的深化主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是轉(zhuǎn)變政府職能，確立企業(yè)的投資主體地位。改革企業(yè)投資項目審批制，規(guī)范核準制和健全備案制。按照要求，對企業(yè)不使用政府投資資金的建設(shè)項目，一律不再實行審批制，政府只對其中的重大項目和限制類項目進行核準，對其它項目實行備案制。二是完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為。政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟社會領(lǐng)域，用于加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護和改善生態(tài)環(huán)境、促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進科技進步和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。政府投資采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推行代建制。三是改進投資宏觀調(diào)控方式，完善投資宏觀調(diào)控體系。實行綜合運用經(jīng)濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控。四是完善對政府投資和社會投資的監(jiān)督管理。建立政府投資責(zé)任追究制度，健全政府投資制衡機制，建立政府投資項目后評估制度和社會監(jiān)督機制。加強和改進對社會投資的監(jiān)督管理，建立健全協(xié)同配合的企業(yè)投資監(jiān)管體系，依法加強對企業(yè)投資活動的監(jiān)督，建立企業(yè)投資誠信制度。加強對投資中介服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管，對咨詢評估、招標代理等中介機構(gòu)實行資質(zhì)管理。該決定實施后，國家發(fā)改委、國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺了許多配套文件，建立起了新型投資體制的基本框架。投資體制改革的深化，極大地?zé)òl(fā)了我國各類投資主體的生機與活力，使投資繼續(xù)擔(dān)綱我國經(jīng)濟增長的主動力，在非國有企業(yè)成為投資主要力量的同時，投資結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。從企業(yè)角度看，真正確立企業(yè)的投資主體地位，減少了政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預(yù)，更好地發(fā)揮了市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，從而優(yōu)化了投資結(jié)構(gòu)，提高了投資效益；從政府角度看，加快了政府的職能轉(zhuǎn)變，促進政府把工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。
　　
　　五、改革發(fā)展展望：科學(xué)構(gòu)建完整的投資法律體系，促進投資調(diào)控和監(jiān)管的法制化
　　
　　現(xiàn)代經(jīng)濟增長最直接的動力來源于投資的增加及其效率的提高。通過改革，我國建立了新型的項目投資運行體系和分層次的項目決策管理體系，引入了市場競爭機制，改進了項目管理方式，改變了長期以來政府部門以組織者、管理者、經(jīng)營者三重身份全面介入項目投資、建設(shè)和管理的被動局面，使政府投資項目開始全面實現(xiàn)管理方式的多樣化以及管理手段的市場化。同時，建立了新型投資項目監(jiān)管體系，規(guī)范了政府投資行為，為節(jié)約建設(shè)資金、提高投資效益、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀奠定了重要基礎(chǔ)。
　　今年11月，為了應(yīng)對美國金融危機的負面影響，我國及時調(diào)整宏觀調(diào)控的方向、節(jié)奏和力度，提出了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，政府投資在加快建設(shè)保障性安居工程、加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快鐵路、公路和機場等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展、加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面將進一步擴大，在啟動經(jīng)濟增長、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中將發(fā)揮更直接、更有效的作用，這對未來投資體制改革必將產(chǎn)生深遠影響。目前，我國投資法制建設(shè)相對滯后，為保障今后進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長方針政策的實施，我國亟待整合現(xiàn)有的行政法規(guī)和部門規(guī)章，建立系統(tǒng)完整的投資法律體系，當(dāng)務(wù)之急，就是制定一部《政府投資法》。因此，實現(xiàn)我國投資管理的法制化，仍然任重而道遠。筆者認為，科學(xué)規(guī)劃和保障投資立法，應(yīng)從投資主體、投資資金、投資規(guī)模、投資范圍、投資管理、投資效益、投資信息等方面人手，促進我國投資調(diào)控和監(jiān)管的法制化。同時，要正確界定計劃、財政、建設(shè)、審計、稽察和監(jiān)察等政府部門的職能定位，明確監(jiān)管的具體機構(gòu)、環(huán)節(jié)、目標和監(jiān)管的責(zé)任，避免部門職責(zé)錯位導(dǎo)致監(jiān)管功能失效。
　　
　　(作者單位：中國社科院法學(xué)研究所)
　　(本欄目策劃、編輯：蘇小