檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴程序制度設(shè)計(jì)

　　內(nèi)容摘要：隨著我國民事公訴實(shí)踐的發(fā)展和研究的深入，對建立民事公訴制度的必要性與可行性已基本達(dá)成共識。但在民事公訴程序的具體設(shè)計(jì)上，還存在不同觀點(diǎn)。民事公訴立案范圍應(yīng)限制在維護(hù)國家利益和社會公共利益這個(gè)中心主題上，檢察官以“公訴人”身份出席民事公訴案件法庭，彰顯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的司法性質(zhì)和憲法定位。
　　關(guān)鍵詞：民事公訴 程序設(shè)計(jì) 檢察機(jī)關(guān)
　　
　　【案例一】2007年1月，山西省沁水縣檢察院對該縣中村鎮(zhèn)松峪村村民王某等十人以涉嫌非法采礦罪提起公訴。2007年2月，沁水縣法院對王某等十人以非法采礦罪分別判處有期徒刑，共處罰金12萬元。經(jīng)山西省國土資源廳鑒定，王某等十人非法采礦造成的煤炭資源破壞可采總量合計(jì)12424噸，礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值高達(dá)149.08萬元。2007年5月，沁水縣檢察院代表國家對五起非法采礦案造成的國家損失集中提起民事公訴。庭審中，沁水縣檢察院民行部門檢察官以公訴人身份出庭，并進(jìn)行法庭質(zhì)證、辯論。2007年8月，沁水縣法院對五起民事公訴案件作出一審判決，檢察機(jī)關(guān)全部勝訴，判后五起案件無一上訴，現(xiàn)判決已生效，為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失149.08萬元。
　　【案例二】1992年8月，山西省鄉(xiāng)寧縣煤炭運(yùn)銷公司為縣西坡鎮(zhèn)桑圪塔煤礦(個(gè)人承包)的一筆20萬元銀行貸款提供擔(dān)保。貸款期滿后，桑圪塔煤礦未依約償還銀行貸款。1996年6月鄉(xiāng)寧縣法院依法判決桑圪塔煤礦歸還銀行貸款20萬元貸款及利息，縣煤炭運(yùn)銷公司承擔(dān)連帶責(zé)任，并于同年8月對此案作出了強(qiáng)制執(zhí)行裁定，從縣煤運(yùn)公司賬戶上劃撥40余萬元，清償了銀行貸款及訴訟費(fèi)用。此后，縣煤運(yùn)公司一直未向桑圪塔煤礦行使追償權(quán)，從而造成國有資產(chǎn)長期流失。2002年5月，鄉(xiāng)寧縣檢察院依法以國家公訴人身份向法院提起民事訴訟。鄉(xiāng)寧縣法院對案件公開審理后，判定桑圪塔煤礦將非法占有的40余萬元國有資產(chǎn)上繳國庫。［１］
　　【案例三】2002年3月，山西省河津市檢察院查明：市中醫(yī)院于1996年6月未經(jīng)市國有資產(chǎn)管理局同意評估，擅自將24間約300平方米的辦公用房及附屬設(shè)施以20.5萬元轉(zhuǎn)讓出售給王欣有個(gè)人所有，違反了國務(wù)院有關(guān)國有資產(chǎn)評估管理辦法的規(guī)定，致使國有資產(chǎn)流失，屬無效民事行為。針對這起國有資產(chǎn)流失案，4月3日河津市檢察院代表國家以原告的身份向市法院提起民事訴訟。河津市法院受案后，經(jīng)法庭調(diào)查、評議等庭審程序，支持了原告的訴訟請求，一審判決被告河津市中醫(yī)院和被告王欣有之間的房產(chǎn)買賣協(xié)議無效，二被告服判沒有上訴，從而使國有資產(chǎn)免遭流失。［２］
　　民事公訴，是指檢察機(jī)關(guān)對于侵犯國家利益和社會公共利益卻無人起訴或者無法起訴的民事案件，經(jīng)查明事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，依法應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)民事主體的民事責(zé)任時(shí)，代表國家向人民法院提起訴訟要求維護(hù)國家利益和社會公共利益的訴訟制度。
　　隨著我國民事公訴實(shí)踐的發(fā)展和研究的深入，對建立民事公訴制度的必要性與可行性已基本達(dá)成共識。但在民事公訴程序的具體設(shè)計(jì)上，還存在不同觀點(diǎn)。本文結(jié)合上述案例，對檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴程序設(shè)計(jì)作一些實(shí)證探討。
　　由于我國現(xiàn)行法律對民事公訴沒有明確的界定，相應(yīng)的民事公訴程序也就沒有具體規(guī)定，實(shí)踐中都是摸著石頭過河。筆者認(rèn)為，民事公訴程序有別于普通民事訴訟程序，可按以下程序進(jìn)行：
　　一、受案渠道
　?。ㄒ唬┤罕娕e報(bào)或者利害關(guān)系人申請。檢察機(jī)關(guān)在平時(shí)的信訪接待中，對群眾反映的國有資產(chǎn)流失或者嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的線索，應(yīng)認(rèn)真接待，按照規(guī)定處理。
　?。ǘ﹪覚?quán)力機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦。如工商管理行政管理機(jī)關(guān)對有關(guān)當(dāng)事人違反國家強(qiáng)制性法律規(guī)定、損害國家利益和社會公共利益的合同確認(rèn)違法后，移送檢察機(jī)關(guān)，經(jīng)調(diào)查，可向法院起訴，訴請判決該合同無效，以維護(hù)國家和社會公共利益。
　?。ㄈ┥霞墮z察院交辦。
　?。ㄋ模z察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為“最合適的代表國家利益和社會公益的訴訟主體”［３］，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對損害國家利益和社會公益卻又無人起訴的案件提起民事公訴。如上述案例都是檢察機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)并主動(dòng)提起民事公訴的。
　　二、立案條件和范圍
　　檢察機(jī)關(guān)應(yīng)本著積極慎重的原則，嚴(yán)格掌握民事公訴立案的條件和范圍，不宜過寬過大，應(yīng)嚴(yán)格限制在維護(hù)國家利益和社會公共利益這個(gè)中心主題上。具體應(yīng)把握三個(gè)條件：一是有侵害國家、社會公共利益的行為。二是侵害行為后果須達(dá)到一定程度。三是訴訟程序難以啟動(dòng)。［４］如環(huán)境污染案件，此類案件的受害人往往過于分散，意見不一，且起訴困難，會產(chǎn)生無人起訴或無法起訴的現(xiàn)象，因此這類案件在無人起訴的情況下也必須由檢察機(jī)關(guān)提起公訴為宜。一般從實(shí)踐來看，民事公訴范圍包括以下幾類案件：
　?。ㄒ唬┣趾匈Y產(chǎn)、損害國家利益的案件。在改革和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，新舊體制并存、多種經(jīng)濟(jì)成分并存、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明等因素造成的侵害國家利益、國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象十分嚴(yán)重。因此，檢察機(jī)關(guān)對此類行為提起民事公訴，啟動(dòng)訴訟程序，追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，以保護(hù)國家利益和國有資產(chǎn)不受侵犯，是一種必然的選擇。在案例一中，沁水縣檢察院提起的五起民事公訴案件的背景情況是：近年來，煤炭市場價(jià)格持續(xù)上漲，在利益的驅(qū)動(dòng)下，犯罪分子利欲熏心，不顧國家三令五申，私挖濫采愈演愈烈，嚴(yán)重破壞了國家的礦產(chǎn)資源，給國家造成巨額經(jīng)濟(jì)損失。法院對犯罪分子處以包括罰金在內(nèi)的刑罰，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以補(bǔ)償國家所遭受的損失。王某等十人非法采礦造成的煤炭資源破壞可采總量合計(jì)12424噸，礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值高達(dá)149.08萬元。但法院對十人判處的罰金總共才12萬元，還不夠其造成損失的十分之一。如果不對受損的國家財(cái)產(chǎn)進(jìn)行司法救濟(jì)，勢必對打擊非法采礦等犯罪行為產(chǎn)生不利影響。僅僅從刑罰的角度懲罰罪犯是不夠的，要使更多的人認(rèn)識到非法采礦不僅要受刑罰處罰，還要賠償國家損失，老百姓自己會算帳會權(quán)衡得失。所以從這個(gè)意義上說，對受損的國家財(cái)產(chǎn)提起民事公訴勢在必行。
　?。ǘ┥鐣Π讣?。公害案件是指直接造成不特定的大多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害的案件。如重大環(huán)境污染、疫情、疾病傳播等。賦予檢察機(jī)關(guān)對這類案件的起訴權(quán)，在相關(guān)利害關(guān)系人沒有或者不能提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對這類案件提起訴訟，可以使公眾利益得到保護(hù)。
　?。ㄈ┓磯艛嗟陌讣艛喟讣粌H侵害合法經(jīng)營者的利益，而且損害消費(fèi)者和國家的利益。對壟斷行業(yè)引發(fā)的民事糾紛，當(dāng)事人不愿起訴或不能起訴的，由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起反壟斷訴訟。
　?。ㄋ模┣趾裰卮髾?quán)益同時(shí)危及公共利益與安全的案件。如違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》等，對公眾身體健康或生命安全造成嚴(yán)重?fù)p害，產(chǎn)生較大社會影響的案件。
　?。ㄎ澹]有起訴主體的民事案件。案例二中，鄉(xiāng)寧縣檢察院多次發(fā)出檢察建議，要求鄉(xiāng)寧縣煤炭運(yùn)銷公司對桑圪塔煤礦行使追償權(quán)，但該公司卻無動(dòng)于衷。因此可以認(rèn)為鄉(xiāng)寧縣煤炭運(yùn)銷公司對國家授權(quán)其經(jīng)營管理的資產(chǎn)嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，怠于履行法定職責(zé)，已喪失了對涉案國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)；桑圪塔煤礦無合法依據(jù)，有履行能力卻拒不返還國有資產(chǎn)的行為，侵犯了國家利益。［５］在這種情況下，鄉(xiāng)寧縣檢察院以國家公訴人身份向人民法院提起民事公訴，維護(hù)了國家利益。在實(shí)踐中，往往有些民事案件，由于種種原因造成無合格訴訟主體，但違法行為侵害了受害人的合法權(quán)益，造成了嚴(yán)重的損害后果。如被損害人死亡且無親屬無單位，但此民事違法行為造成的社會影響極壞。這種情況下檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律監(jiān)督作用，對此類案件提起公訴。
　　
　　三、訴前調(diào)查
　　立案后開始訴前調(diào)查，“檢察機(jī)關(guān)具有全部的調(diào)查權(quán)”［６］，通過詢問當(dāng)事人、證人，搜集書證、物證和有關(guān)證據(jù)，進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查，提交鑒定等，查明案件事實(shí)。對易滅失的物證可以扣押提取。對違法行為人隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的，可先予扣押或查封，再向法院申請財(cái)產(chǎn)保全措施。檢察院申請保全不必提供擔(dān)保，如果保全錯(cuò)誤給當(dāng)事人造成損害的，可通過國家賠償程序解決。被調(diào)查人應(yīng)如實(shí)向檢察機(jī)關(guān)提供所掌握的情況和證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)基于國家公訴權(quán)和民事訴訟中的當(dāng)事人舉證責(zé)任，不同于刑事訴訟中的調(diào)查取證，除對易滅失證據(jù)有扣押權(quán)外，不能采取其他強(qiáng)制措施。和民事訴訟當(dāng)事人舉證有所不同的是：當(dāng)事人只能申請法院勘驗(yàn)、鑒定，而檢察機(jī)關(guān)在起訴前就有權(quán)勘驗(yàn)現(xiàn)場，提請法定部門鑒定，以便決定是否起訴，但勘驗(yàn)結(jié)果和鑒定結(jié)論能否作為判決依據(jù)，須經(jīng)法庭調(diào)查核實(shí)，當(dāng)庭質(zhì)證后才能確定。
　　在案例一中，沁水縣檢察院民行部門主動(dòng)出擊，搜集犯罪分子非法采礦造成煤炭資源破壞的證據(jù)，取得了山西省國土資源廳對破壞煤炭儲量和資源價(jià)值進(jìn)行的鑒定結(jié)論，掌握了民事公訴案件所需的充分證據(jù)。
　　四、審查起訴
　　檢察機(jī)關(guān)對訴前調(diào)查獲取的證據(jù)材料進(jìn)行程序性審查和實(shí)體審查。程序性審查一般從以下方面進(jìn)行：是否符合受理?xiàng)l件；訴訟參與人的訴訟主體身份是否合法；證據(jù)調(diào)取過程是否合法；涉及證據(jù)保全和財(cái)產(chǎn)保全的手續(xù)是否完備；證據(jù)是否隨案移送；有無超期辦案或延長辦案期限的情況等。然后轉(zhuǎn)入實(shí)體審查，內(nèi)容包括：違法行為事實(shí)是否清楚；證據(jù)是否達(dá)到證明要求；適用法律是否準(zhǔn)確；訴訟請求是否合理、詳盡等。
　　五、提起公訴
　　辦理民事公訴案件對檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)均是一個(gè)新課題。檢察機(jī)關(guān)對民事案件提起公訴，應(yīng)以何種身份出現(xiàn)，其訴訟地位如何？目前理論界有當(dāng)事人說、訴訟代理人說、公訴人說等觀點(diǎn)。實(shí)務(wù)界也有部分法官認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該是民事訴訟中的原告，享有原告的權(quán)利承擔(dān)原告的義務(wù)。如案例三中的河津市檢察院就是以原告身份提起民事訴訟。案例一中沁水縣法院受案之初也提出要檢察機(jī)關(guān)以原告身份出庭。但筆者認(rèn)為，民事公訴屬于“公益訴訟”性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)并非實(shí)體權(quán)利的享有者和實(shí)體義務(wù)的承擔(dān)者，案件的判決結(jié)果與檢察機(jī)關(guān)本身沒有直接的利害關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)不同于訴訟當(dāng)事人，也不具有原告的身份。檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)，基于自身的職責(zé)，而不是案件當(dāng)事人的委托，因而也不同于訴訟代理人。檢察機(jī)關(guān)是國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法維護(hù)國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不受侵犯是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，對損害國有資產(chǎn)的行為提起民事公訴，是依法行使法律監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)，是以國家法律監(jiān)督者的身份參與民事訴訟。因此，以“公訴人”確定檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位，更能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的司法性質(zhì)和憲法定位。［７］案例一中，沁水縣檢察院辦理的五起民事公訴案件，經(jīng)過檢法兩家的多次溝通，雙方最后終于在檢察機(jī)關(guān)是國家公訴人身份、適用法律、開庭審理等方面形成共識，為確保案件順利審結(jié)奠定了良好基礎(chǔ)。
　　制作民事公訴書。公訴書是檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)國家利益、社會公益等重大權(quán)益，引起民事訴訟程序的具有法律效力的文書。制作民事公訴書，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位和特點(diǎn)。即在一般民事訴狀中的原告位置應(yīng)寫成：“公訴機(jī)關(guān)：×××人民檢察院。公訴人×××，×××人民檢察院檢察員?！睓z察機(jī)關(guān)的訴訟請求，只能從維護(hù)國家利益和社會公益的角度來考慮。如案例一中沁水縣檢察院辦理的五起民事公訴案，就將訴訟請求確定為：“判令被告賠償因非法采礦造成的國家礦產(chǎn)資源損失××萬元?！?br/>　　六、一審程序
　　對于檢察機(jī)關(guān)提起的民事公訴案件，法院應(yīng)直接決定立案，不得不予受理或以裁定駁回起訴。由于民事公訴案件都比較復(fù)雜，不適用簡易程序和調(diào)解程序。庭審時(shí)列明公訴人身份，由公訴人宣讀公訴狀，聽取被告方答辯，然后舉證質(zhì)證，展開法庭辯論。公訴人如果發(fā)現(xiàn)有新的事實(shí)和證據(jù)與公訴請求相悖時(shí)，有權(quán)要求休庭或延期審理，法庭應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。法庭辯論終結(jié)后，公訴人發(fā)表公訴意見，被告方作最后陳述，法院當(dāng)庭宣判或延期宣判。被告方也可要求延期審理，是否準(zhǔn)許由審判長或合議庭決定。在案例一中，沁水縣檢察院檢察官以公訴人身份出庭，宣讀民事公訴狀，并同被告進(jìn)行了法庭質(zhì)證、辯論，取得了良好的效果。
　　七、抗訴、上訴與反訴
　　公訴人認(rèn)為法院判決、裁定有錯(cuò)誤時(shí)，經(jīng)檢察長或者檢委會決定，可以提出抗訴；被告對判決、裁定不服的可以上訴；在有直接受害人或權(quán)利人的民事公訴案件中，被告可以對直接受害人或權(quán)利人的賠償之訴提起反訴。
　　八、二審程序
　　檢察院決定抗訴時(shí)，應(yīng)制作民事抗訴書，通過一審法院向二審法院提出，同時(shí)將抗訴書副本報(bào)送上級檢察院，上級院認(rèn)為抗訴不當(dāng)?shù)?，可以向同級法院撤回抗訴，同時(shí)通知下級檢察院。二審法院接到抗訴書后，應(yīng)當(dāng)開庭審理，由同級檢察院派員出庭支持抗訴。二審法院在全面查清事實(shí)，核實(shí)證據(jù)的基礎(chǔ)上依法改判或維持原判，此判決即為終審的判決、裁定。
　　九、訴訟費(fèi)用
　　檢察機(jī)關(guān)提起的民事公訴案件一律不收取案件受理費(fèi)和上訴費(fèi)；但涉及的鑒定費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)仍由敗訴方承擔(dān)。如果公訴主張得不到判決支持，鑒定費(fèi)和勘驗(yàn)費(fèi)由檢察機(jī)關(guān)以辦案經(jīng)費(fèi)列支；案卷材料復(fù)制費(fèi)用由當(dāng)事人、訴訟參與人各自承擔(dān)；因舉證而支付的費(fèi)用由公訴方和被告方各自承擔(dān)；法院在審理階段支付的費(fèi)用由法院以辦案經(jīng)費(fèi)列支。
　　十、訴訟監(jiān)督
　　在民事公訴案件中，檢察機(jī)關(guān)還要履行訴訟監(jiān)督職能，對民事公訴案件的審判活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督。如果公訴人發(fā)現(xiàn)庭審活動(dòng)違法或者審判人員有貪污受賄、徇私舞弊或者枉法裁判行為的，應(yīng)按照規(guī)定的程序提出或者由民行檢察部
　　門對違法犯罪線索立案偵查。
　　
　　注釋：
　　［1］［2］［5］《山西檢察機(jī)關(guān)嘗試民事公訴成功遏制國有資產(chǎn)流失》，搜狐網(wǎng)，http://news.sohu.com/73/15/news204801573.shtml。
　　［3］［6］楊立新：《民事行政公訴制度研究》，中國民商法律網(wǎng)，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=24355。
　?。?］王磊：《民事公訴范圍和程序研究》，天涯法律網(wǎng)，http://www.hicourt.gov.cn/bbs/show_con.asp id=2510&a_id=1。
　?。?］李力、楊建中、溫銀拽、崔輝：《對檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴問題的實(shí)踐與思考》，載《山西檢察》2002年第5期。