憲政視野下的人民監(jiān)督員制度

　　內容摘要：國家專門法律監(jiān)督機關的執(zhí)法活動同樣需要被監(jiān)督，人民監(jiān)督員制度雖然是實現(xiàn)對檢察機關執(zhí)法行為進行監(jiān)督的有效制度，但從長遠發(fā)展來看，只有依托于憲政的背景及要求，該制度才能找到理論的立足點和現(xiàn)實的歸宿。本文從憲政的視角對人民監(jiān)督員制度的社會價值作出全面闡釋，以使其更好地實現(xiàn)對檢察權的制約和對公民權利的保障，并成為憲政建設的突破點。
　　關鍵詞：憲政 監(jiān)督 司法民主 權力制約 權利保障
　　
　　在傳統(tǒng)的國家權力理論和架構中，檢察機關一直以國家法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)的。然而，隨著法治理念的推進以及民主意識的發(fā)展，人們開始逐漸意識到：檢察機關不僅在扮演監(jiān)督者的角色，與此同時，它也是一個執(zhí)法機關。其執(zhí)法活動的正確、適當與否也會給社會和民眾造成侵害乃至深遠的影響。于是，我們不得不將監(jiān)督與審視的目光由“被監(jiān)督者”轉向檢察機關自身，探尋制約其權力運用、監(jiān)督其執(zhí)法行為的制度和措施，人民監(jiān)督員制度正是由此而產生的。
　　
　　一
　　
　　人民監(jiān)督員制度，是指檢察機關根據(jù)機關、團體、企事業(yè)單位的推薦，聘用具有良好的政治素質和較高的政策法律水平的社會人員，依照既定程序對檢察機關的法律活動進行監(jiān)督的一項制度。該制度試行以來，在一定程度上實現(xiàn)了“加強對人民檢察院直接受理偵查案件的監(jiān)督，提高執(zhí)法水平和辦案質量，確保依法公正履行檢察職責，維護社會公平和正義”的目標。然而，人民監(jiān)督員制度畢竟是一個新的理論課題和實踐摸索，沒有現(xiàn)成的經驗和模式可循，隨著這項制度推進，一些問題也逐漸顯露出來。
　　問題一：人民監(jiān)督員的監(jiān)督行為缺乏依據(jù)?！蛾P于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》第1條規(guī)定：人民監(jiān)督員制度是“根據(jù)憲法、人民檢察院組織法等有關法律，結合檢察工作實際”制定的。而《憲法》沒有直接關于人民監(jiān)督員制度的規(guī)定，只有《憲法》第41條對公民的監(jiān)督權作了總括性的規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”因此，根據(jù)該條我國公民享有對各級檢察院進行監(jiān)督的權利。但《憲法》沒有具體規(guī)定公民如何進行監(jiān)督，更沒有說明如何對各級檢察院進行監(jiān)督。人民監(jiān)督員根據(jù)《憲法》第41條享有對人民檢察院直接受理案件的監(jiān)督權，缺乏直接依據(jù)。同樣，《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》也都沒有關于人民監(jiān)督員制度的規(guī)定。
　　問題二：人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍存在不同認識。根據(jù)高檢院關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定，人民監(jiān)督員對“三類案件”以及“五種情形”可以進行監(jiān)督?！叭惏讣笔侵溉嗣癖O(jiān)督員對人民檢察院直接受理偵查案件的下列工作實施監(jiān)督：1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；2.擬撤銷案件的；3.擬不起訴的?！拔宸N情形”主要是指：1.應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；2.超期羈押的；3.違法搜查、扣押、凍結的；4.應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；5.檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。但有觀點認為，將監(jiān)督范圍僅限于檢察機關自偵案件的憲法依據(jù)是不足的，從長遠看容易引發(fā)憲法爭議。雖然目前在試點階段對監(jiān)督范圍作出限定是必要的，但應逐步放開，將檢察權行使的更多方面置于人民監(jiān)督員監(jiān)督之下。
　　問題三：人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力定性尚不明確?！蛾P于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》的規(guī)定：檢察長應當對人民監(jiān)督員的表決意見和有關檢察業(yè)務部門的意見進行審查，必要時可以聽取人民監(jiān)督員和有關檢察業(yè)務部門的意見。檢察長審查后同意人民監(jiān)督員表決意見的，有關檢察業(yè)務部門應當執(zhí)行；不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應當提請檢察委員會討論決定。根據(jù)案件需要，人民監(jiān)督員可以應邀列席檢察委員會會議。檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致時，應當由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級檢察機關復核。上一級檢察機關應當復核并及時反饋結果。有觀點認為，雖然人民監(jiān)督員的目的在于強化外界對檢察機關執(zhí)法活動的監(jiān)督，從當前的規(guī)定來看，人民監(jiān)督員對檢察執(zhí)法過程都不具有真正的實體或程序上決定權，其意見不具有法律效力，不能有效地起到監(jiān)督目的。
　　我們認為，上述問題很難從目前該制度本身找到答案，而應當將其放到一定的語境和背景下進行分析和解讀。這個語境就是人民監(jiān)督員制度產生的原因和條件：一是為什么“人民”，即為什么要求人民群眾通過人民監(jiān)督員制度介入檢察機關的執(zhí)法活動；二是為什么“監(jiān)督”，即為什么要對檢察機關的檢察執(zhí)法過程進行監(jiān)察和督促。這兩個基本問題構成了人民監(jiān)督員制度的根基，而這一根基又扎根于中國當前政治、社會、文化等土壤之中，這些問題會啟動我們對現(xiàn)實更深層次的思考。我們注意到，當前中國正處在社會的轉型期，這里的轉型不僅僅指經濟制度