行政檢察監(jiān)督權(quán)研究

　　在我國的憲政體制中，檢察權(quán)是在人民代表大會制度下與行政權(quán)、審判權(quán)并列的國家權(quán)力，其擔負著保障憲法、法律統(tǒng)一和完整實施的法律控權(quán)和權(quán)力平衡功能。筆者認為，檢察權(quán)主要包括公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)和行政檢察監(jiān)督權(quán)等內(nèi)容。行政檢察監(jiān)督權(quán)，是指檢察機關(guān)依照憲法和法律的規(guī)定，在人民代表大會制度框架內(nèi)，對行政主體的行政權(quán)力和行政活動依法進行監(jiān)督的權(quán)力。
　　
　　一、行政檢察監(jiān)督權(quán)存在的合理性分析
　　
　?。ㄒ唬男姓?quán)的特點來考慮，需要對其進行檢察監(jiān)督
　　行政權(quán)與其他國家公權(quán)力相比，具有自己的特點。
　　第一，授權(quán)性。為了保證國家各方面的有效管理和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與穩(wěn)定，促進國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，國家權(quán)力機關(guān)不得不授予行政機關(guān)很多的權(quán)力，如行政立法權(quán)、社會事務(wù)管理權(quán)、行政處罰權(quán)和強制權(quán)等。
　　第二，強大性。與其他國家權(quán)力相比，行政權(quán)力非常強大。例如，審判權(quán)只是一種中立性的司法裁判權(quán)，而行政權(quán)力借助于龐大的國家行政機器，介入社會生活的各個領(lǐng)域和各條戰(zhàn)線。
　　第三，易膨脹性。隨著現(xiàn)代科學技術(shù)的發(fā)展和政府管理任務(wù)的日益繁重，現(xiàn)代行政權(quán)力急劇膨脹，無處不有，無處不在，甚至擴張到其他國家權(quán)力領(lǐng)域。
　　第四，行政權(quán)的自由裁量性。行政機關(guān)在行使行政權(quán)力時，享有相當大的自由裁量權(quán)。國家為了保證行政管理的效率性，賦予行政機關(guān)在行使行政權(quán)力時享有較寬幅度的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)屬于行政權(quán)的一部分，是提高行政效率的重要措施，但行政機關(guān)及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時，極有可能存在著某種擴張性和隨意性。
　　從行政權(quán)力的上述特點來看，一個國家如果不對行政權(quán)力的行使加以規(guī)范和制約，那么，行政權(quán)力就存在著走向?qū)M、獨裁、濫用和腐敗的極大可能性，甚至影響到國家的前途和命運。
　　（二）從依法行政的本質(zhì)要求上看，需要對行政權(quán)進行檢察監(jiān)督
　　依法行政的本質(zhì)要求是依法規(guī)范、約束行政權(quán)力，保障公民的各項權(quán)利受到尊重和保護。具體來說，依法行政是依法治權(quán)和依法治吏。
　　在我國，隨著《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》和《行政許可法》的相繼頒布實施，依法行政逐步實現(xiàn)了有法可依。依法行政要求各級行政主體在行使國家行政權(quán)力時，只能依法行使，不能違法和越權(quán)。否則，就會侵犯行政相對人的合法權(quán)益，甚至造成嚴重損害。
　　但是，任何完善的法律都必須依靠有意識、有個人利益取向的特定人來行使。由于行政主體工作人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的不同，世界觀和價值觀的不同，法律意識的不同，在行使行政權(quán)力的具體過程中，違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法行為常有發(fā)生。例如，有的行政失職，應(yīng)該作為的不作為，不履行法定義務(wù)；有的行政越權(quán)，不該管的亂管，違反法定職責；有的濫用職權(quán)，從個人私利或小集團的利益出發(fā)，“以權(quán)謀私”、“權(quán)錢交易”；甚至有的貪污受賄，成為人民的罪人等等。這些行政違法行為嚴重地侵犯了公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)利，違背了依法行政的本質(zhì)要求。因此，為了真正落實依法行政的本質(zhì)要求，需要對行政權(quán)力和行政活動進行制度性的有效法律監(jiān)督——檢察監(jiān)督。
　?。ㄈ┥鐣髁x法治建設(shè)的實踐證明，依法行政離不開檢察監(jiān)督
　　黨和國家提出了建設(shè)社會主義法治國家的偉大治國方略，最近20多年來，我國的法治建設(shè)取得了很大的成就，整個社會正在社會主義法治的快車道上前進。社會主義法治建設(shè)的實踐證明：依法行政除了要建立比較健全的行政法律體系外，還要建立對行政權(quán)力和行政活動進行有效監(jiān)督的機制?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才停止?！保郏保?br/>　　盡管我國目前的依法行政，無論是從理念還是從實踐上看，都已經(jīng)取得了長足的進步，但由于以下原因，依法行政的任務(wù)仍然很艱巨。一是“官本位”和特權(quán)思想作祟，認為“官”就是管“民”的，因而為所欲為，違法行政；二是部分行政人員職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，執(zhí)法不懂法，錯誤執(zhí)法，有的甚至濫用行政權(quán)力，假公濟私，橫蠻執(zhí)法；三是重實體，輕程序，程序觀念淡薄，任意顛倒程序步驟，侵害行政相對人的合法權(quán)益；四是行政執(zhí)法的動機不純，以權(quán)謀私，搞小團體創(chuàng)收的現(xiàn)象較為普遍。從社會主義法治建設(shè)的實踐來看，加強監(jiān)督特別是法律監(jiān)督——檢察監(jiān)督，有助于逐步地消除這些不利因素，保障依法行政的實行。
　　
　　二、行政檢察監(jiān)督權(quán)之主要內(nèi)容
　　
　?。ㄒ唬Τ橄笮姓袨榈谋O(jiān)督權(quán)
　　政府的產(chǎn)生源于權(quán)力機關(guān)的選舉，人民代表大會有權(quán)代表人民對政府的行政行為進行監(jiān)督，自然，行政立法、行政規(guī)范性文件也應(yīng)當受到權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。但是，權(quán)力機關(guān)的主要任務(wù)是立法，其所進行的監(jiān)督也只是一種宏觀上的監(jiān)督。依據(jù)憲法關(guān)于人民檢察院是國家的專門法律監(jiān)督機關(guān)的規(guī)定，由檢察機關(guān)代表人民對抽象行政行為開展監(jiān)督是題中應(yīng)有之義，也是中國憲政體制的必然選擇。其監(jiān)督的內(nèi)容和形式應(yīng)當有以下幾種：
　　1.對行政立法的合憲性和合法性監(jiān)督權(quán)。根據(jù)我國目前的立法體制，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。行政立法的主體和層次多，內(nèi)容廣，很容易造成為部門利益立法和違反上位法。因此，筆者認為，應(yīng)當賦予檢察機關(guān)對行政立法行為的合憲性和合法性的監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督檢察機關(guān)可以主動啟動，也可以因公民、法人或者其他組織的控告而啟動。
　　這種監(jiān)督程序可以通過書面審查，抑或必要的調(diào)查進行，如果行政立法的內(nèi)容違憲或者立法主體、立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容違法或者行政立法之間存在法律沖突，檢察機關(guān)有權(quán)通過檢察建議的形式建議制定部門撤銷或者修改違憲或者違法的行政立法，如果建議得不到回應(yīng)，檢察機關(guān)可以提請全國人大常委會和地方各級人大常委會，要求權(quán)力機關(guān)對違憲和違法的行政立法進行審查。這種非剛性、程序型的監(jiān)督模式能夠保障行政權(quán)的獨立，也保障了違憲審查的最終決定權(quán)仍然保留在權(quán)力機關(guān)手中，同時，監(jiān)督也易于為被監(jiān)督對象所接受。［2］
　　2.對行政規(guī)范性文件的合憲性和合法性監(jiān)督權(quán)。行政規(guī)范性文件一方面在社會生活中無處不在，對公民利益的影響很大；另一方面，行政規(guī)范性文件也是最容易失控、最需要監(jiān)督的。
　　政府法制部門正在采取行政規(guī)范性文件備案審查制度，但監(jiān)督力量源于內(nèi)部，其公正性、獨立性、權(quán)威性值得懷疑。因此，建立檢察機關(guān)對這類文件的監(jiān)督制度，對于維護法律的統(tǒng)一正確實施，保護公民、法人及其他社會組織的合法權(quán)益，預防職務(wù)犯罪的發(fā)生都是極為需要的。
　　這種監(jiān)督有4個介入的途徑：一是依職權(quán)主動介入；二是經(jīng)公民、法人和其他組織的控告介入；三是通過辦理職務(wù)犯罪案件之后介入，對于存在的規(guī)章制度和工作流程上的問題，舉一反三，開展對行政規(guī)范性文件的審查；四是受行政機關(guān)的邀請介入。
　　檢察機關(guān)對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，一是要審查其內(nèi)容是否合法，看是否存在越權(quán)制定行為和法律沖突的情況；二是要審查其制定是否符合法定程序；三是要審查其是否符合國家政策；四是看其是否符合客觀實際，是否具有客觀實在的可行性。當然，行政工作制度和行政工作流程文件是否細致具體，是否全面，是否具有程序的嚴密性也是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范圍。
　　
　　檢察機關(guān)對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督應(yīng)當通過書面審查和調(diào)查相結(jié)合的方式進行。對于審查的結(jié)果，如果發(fā)現(xiàn)文件違法或者不當，應(yīng)采取檢察建議的形式向制定部門發(fā)出撤銷和補充、修改和完善的建議。建議要求必須回復，且應(yīng)當采取相應(yīng)的措施。如無正當理由，制定部門不作為的，檢察機關(guān)可以提請權(quán)力機關(guān)審查，也可以向其上級部門建議，督促有關(guān)行政機關(guān)采取措施實施整改。
　?。ǘ唧w行政行為的監(jiān)督權(quán)
　　具體行政行為涉及社會生活的方方面面，直接和公民、法人和其他組織的切身利益息息相關(guān)，司法實踐中存在的問題也最為繁多。
　　當前，我國對具體行政行為的監(jiān)督途徑：一是公民可以通過向上級行政機關(guān)申請行政復議，上級行政機關(guān)也可以主動監(jiān)督下級的行政行為；二是公民可以通過法院提起行政訴訟，通過對具體行政行為的合法性審查開展監(jiān)督；三是違法行政行為構(gòu)成職務(wù)犯罪時，由檢察機關(guān)進行偵查。
　　但是，上述監(jiān)督方式都是對具體行政行為某一個方面的監(jiān)督。行政訴訟具有訴訟時間長，訴訟費用高，訴訟過程受干擾大等弊病，目前并沒有成為行政相對方權(quán)益受到行政主體不法侵害時的主要救濟途徑。行政復議則是一種內(nèi)部監(jiān)督行為，難以達到監(jiān)督的真正效果。檢察機關(guān)通過查辦行政職務(wù)犯罪的監(jiān)督僅僅限于構(gòu)成犯罪的具體行政行為，而大多數(shù)違法具體行為則失去了檢察監(jiān)督的可能。因此，檢察機關(guān)作為法律專門監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)當承擔起對具體行政行為監(jiān)督的職責。
　　檢察機關(guān)對具體行政行為的監(jiān)督主要表現(xiàn)為對具體行政行為的合法性和合理性的審查。檢察機關(guān)對具體行政行為審查的介入方式應(yīng)當以受理公民、法人和其他組織的控告和申訴為原則，以主動介入為例外。這是因為具體行政行為數(shù)量浩大，難以實現(xiàn)隨時隨地的全程監(jiān)督，除了公益訴訟和查辦職務(wù)犯罪行為，對于沒有侵犯公民合法權(quán)益的行政行為，也無監(jiān)督的必要。有必要指出的是，檢察機關(guān)實施對具體行政行為的審查區(qū)別于人民法院受理關(guān)于對具體行政行為合法性審查的訴訟，并不是對法院審判權(quán)的侵犯，這是因為：
　　第一，檢察機關(guān)的審查范圍可以拓寬，不但審查合法性，還應(yīng)當審查合理性。
　　第二，檢察機關(guān)的審查效率高，程序更為簡便，節(jié)省費用。
　　第三，檢察機關(guān)的審查不具有強制力，只是一種提議行政主體改正或撤消不當具體行政行為的法律建議，當然，作出具體行政行為的行政主體應(yīng)當高度重視檢察機關(guān)的法律建議，并有相應(yīng)的處理程序。
　　第四，檢察機關(guān)的審查是一種監(jiān)督性審查，不是最終決定的裁決，對于檢察機關(guān)審查的結(jié)論有不同意見的，行政相對人仍然可以就原具體行政行為提起行政復議或行政訴訟。
　?。ㄈπ姓C關(guān)及其工作人員職務(wù)犯罪的監(jiān)督權(quán)
　　對行政機關(guān)及其工作人員職務(wù)犯罪的監(jiān)督權(quán)主要表現(xiàn)為對行政職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，這是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的重要職權(quán)，也是檢察機關(guān)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)的必要手段。檢察機關(guān)對行政權(quán)的法律監(jiān)督體現(xiàn)為對行政機關(guān)及其工作人員職務(wù)犯罪的偵查，這是設(shè)置獨立于行政機關(guān)之外的法律監(jiān)督權(quán)的需要，有利于對行政權(quán)的監(jiān)督、約束和控制。查辦行政職務(wù)犯罪，就行政工作人員職務(wù)犯罪而言，可能導致國家刑罰對其財產(chǎn)、自由乃至生命的剝奪，因而是對行政權(quán)力非規(guī)范運用的最為嚴厲的監(jiān)督方法。
　　這種監(jiān)督方法雖然是一種亡羊補牢式的事后補救方法，但是，由于對行政職務(wù)犯罪的刑事處罰能起到特殊預防和一般預防的作用，因而也是最為有效、最為直觀的監(jiān)督方法；同時，這種監(jiān)督權(quán)也是行政檢察監(jiān)督權(quán)的必要組成部分。
　?。ㄋ模π姓鄬θ诵姓`法涉嫌犯罪案件移送的監(jiān)督權(quán)
　　目前，行政執(zhí)法主體在具體執(zhí)法的過程中，對于行政相對人行政違法涉嫌犯罪案件的移送還存在許多漏洞，以行政處罰代替刑事處罰的現(xiàn)象比較常見，這實際上是放縱了違法犯罪行為，對構(gòu)建正常的社會秩序是極為不利的。
　　產(chǎn)生這種現(xiàn)象有很多原因，其中一個最重要的原因就是缺乏對行政執(zhí)法主體的有效監(jiān)督，導致行政執(zhí)法主體以行政處罰代替刑事處罰的做法得不到有效的控制和糾正。因此，確立檢察機關(guān)對行政相對人行政違法涉嫌犯罪案件移送的監(jiān)督權(quán)是完全必要的，這既是對行政執(zhí)法主體的監(jiān)督，也是對行政相對人行政違法行為責任追究的監(jiān)督，對于促進依法行政具有極其重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　三、當前檢察機關(guān)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)的路徑設(shè)置
　　
　?。ㄒ唬牧⒎ǖ母叨冗M一步明確檢察機關(guān)行政檢察監(jiān)督的權(quán)限，完善對行政權(quán)力和行政活動進行法律監(jiān)督的法律、法規(guī)
　　行政權(quán)是一種非常強大的權(quán)力，行政主體往往習慣于管理、命令別人而缺乏被監(jiān)督的意識。更有被監(jiān)督者往往從自身利益出發(fā)，以種種理由和方式對行政檢察監(jiān)督權(quán)說“不”。如認為檢察機關(guān)的監(jiān)督不必要、沒用處，對檢察機關(guān)的監(jiān)督意見和建議不以為然，推諉拖延執(zhí)行；或者認為檢察機關(guān)監(jiān)督是“找岔子”、“亂挑刺”，與自己過不去，因而置之不理、拒不執(zhí)行。而我國目前有關(guān)行政檢察監(jiān)督的法律、法規(guī)還很不完善，這種立法上的不足嚴重制約了行政檢察監(jiān)督工作的深入開展。
　　筆者認為，要真正使理論上的行政檢察監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化為實踐中的行政檢察監(jiān)督權(quán)，必須創(chuàng)設(shè)或完善有關(guān)行政檢察監(jiān)督權(quán)力的立法。一是這種立法應(yīng)當基于在具有中國特色的憲政框架內(nèi)實現(xiàn)控權(quán)或權(quán)力平衡；二是應(yīng)當對行政檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)、地位、內(nèi)容、行使途徑、效力等作出明確的規(guī)定；三是應(yīng)當為檢察機關(guān)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)提供明確的法律依據(jù)和操作機制；四是應(yīng)明確規(guī)定行政主體接受檢察監(jiān)督的法定義務(wù)；五是應(yīng)當規(guī)定具體的法律責任。
　　（二）在財政和人事上增強檢察機關(guān)的獨立性
　　我國《憲法》規(guī)定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院負責?！边@就是現(xiàn)行檢察機關(guān)的“雙重領(lǐng)導”體制。然而，在實際的運行中，由于地方各級檢察機關(guān)的人、財、物等受制于地方，法定的“雙重領(lǐng)導”體制基本上變異為以地方黨政領(lǐng)導為主的“一重領(lǐng)導”體制，上下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系基本上只局限于檢察業(yè)務(wù)?，F(xiàn)行“雙重領(lǐng)導”體制的變異勢必造成檢察機關(guān)地位的“附庸化”和檢察權(quán)的“地方化”，當國家利益與地方利益、全局利益與局部利益發(fā)生沖突時，檢察機關(guān)不得不聽命于地方行政主體，甚至成了地方行政主體實行地方保護主義的工具。
　　筆者認為，破解這個難題的關(guān)鍵在于，一是檢察機關(guān)的經(jīng)費撥給方式由現(xiàn)行的地方財政撥款方式改為由上級檢察機關(guān)直接下?lián)?；二是檢察機關(guān)的人事由上級檢察機關(guān)直接管理。
　　（三）完善查處行政職務(wù)犯罪的工作機制
　　行政職務(wù)犯罪，是指具有一定行政職務(wù)身份的人故意或者過失地實施與其職務(wù)之間具有必然聯(lián)系的、侵犯了國家管理公務(wù)的職能和榮譽，致使國家和人民利益遭受重大損失的各種犯罪的總稱。查處行政職務(wù)犯罪是檢察機關(guān)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)形式之一。當前，檢察機關(guān)在查處行政職務(wù)犯罪中存在一些困難。
　　一是發(fā)現(xiàn)難。行政執(zhí)法活動專業(yè)性強，且相對封閉，群眾對行政執(zhí)法活動了解不多或不熟悉有關(guān)規(guī)定，因此，此類犯罪的隱蔽性較強，比較難以發(fā)現(xiàn)。
　　二是取證難。部分行政執(zhí)法人員本身深諳法律，反偵查能力強，特別是某些擔任行政領(lǐng)導職務(wù)的人員關(guān)系網(wǎng)深，檢察機關(guān)深入查證遇到的干擾和阻力很大。
　　三是認定難。在查處過程中，各方對法律規(guī)定的理解、把握上存在分歧，特別集中在對犯罪行為的標準、主體身份的認定、罪與非罪、此罪與彼罪的界定等方面有較大的差異。以上存在的問題要求我們進一步完善查處行政職務(wù)犯罪的工作機制，強化檢察機關(guān)對行政職務(wù)犯罪的查處權(quán)力，主動出擊，在辦理案件中能夠始終堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩，以程序為尺度，不受行政機關(guān)、社會組織和個人的非法干擾，使行政主體的職務(wù)犯罪行為最大程度上受到法律的制裁，促進依法行政。
　?。ㄋ模┩晟菩姓?zhí)法與刑事處罰相銜接的機制
　　我國《行政處罰法》第22條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任”。而2001年7月9日國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，明確了行政執(zhí)法機關(guān)和公安機關(guān)在移送涉嫌犯罪案件工作中各自的職責、義務(wù)、移送的法定期限以及相關(guān)的法律責任。
　　第一，要建立和完善查處行政違法涉嫌犯罪案件制度。目前，行政執(zhí)法機關(guān)在查處行政違法案件的工作中，普遍建立了行政執(zhí)法責任制等規(guī)章制度，對于規(guī)范行政執(zhí)法行為起到了積極作用，但在實踐中還必須加以完善。行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當將“有罪不究”列入行政執(zhí)法錯案范圍，通過行政執(zhí)法機關(guān)的錯案追究責任制度來促進行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接。
　　第二，建立聯(lián)席會議制度。定期或不定期召開由行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)參加的聯(lián)席會議，通報執(zhí)法情況，交流執(zhí)法經(jīng)驗，對行政相對人違法涉嫌犯罪的案件的調(diào)查、處理和移送工作中存在的問題進行協(xié)調(diào)；對某一時期行政處罰、案件移送、審查批捕、立案監(jiān)督和起訴等情況互相通報。
　　第三，建立備案審查制度。行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪的行政違法案件時，應(yīng)當同時抄送檢察機關(guān)備案。公安機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪的行政違法案件經(jīng)審查作出立案或不立案決定時，在書面通知行政執(zhí)法機關(guān)的同時，也應(yīng)當抄送檢察機關(guān)備案，主動接受檢察機關(guān)的監(jiān)督。
　　
　　注釋：
　?。?］［法］孟德斯鳩著：《論法的精神》，商務(wù)印書館1995年版，第155～156頁。
　?。?］田凱：“論行政權(quán)的法律監(jiān)督”，載《河南師范大學學報》（哲學社會科學版）2004年第3期。