如何提高反貪污賄賂初查的效率

　　一、現(xiàn)狀
　　
　　職務(wù)犯罪偵查實(shí)踐證明，在辦理貪污賄賂犯罪案件中，初查是很重要的一環(huán)。初查質(zhì)量的高低，決定著初查線(xiàn)索的成案率。因此，在初查中，初查質(zhì)量受到了高度重視。但是，高質(zhì)量的初查往往依賴(lài)于大量人力、物力、時(shí)間的投入，在人力、物力、時(shí)間有限的情況下，如何提高初查的效率，就成為解決初查質(zhì)量與有限的司法資源之間矛盾的關(guān)鍵所在。
　　就現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，反貪偵查部門(mén)的初查效率還不能說(shuō)是很高，還有相當(dāng)?shù)纳仙臻g。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市某基層檢察院反貪局2000～2002年3年中，大量一般線(xiàn)索的初查時(shí)間在60天以上、達(dá)到3～4個(gè)月，有的達(dá)1年甚至更長(zhǎng)，還有的因年份過(guò)長(zhǎng)而丟失。根據(jù)《上海市檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂初查工作規(guī)則（試行）》的要求，一般線(xiàn)索的初查期限為30天，重大、疑難、復(fù)雜線(xiàn)索的初查期限為60天，但該院反貪局嚴(yán)格按照《規(guī)則》要求終結(jié)的線(xiàn)索總量很少。［１］北京市人民檢察院《職務(wù)犯罪偵查工作規(guī)范》規(guī)定，初查時(shí)間一般不超過(guò)3個(gè)月。但據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京市基層檢察院反貪局并不是所有線(xiàn)索都能在3個(gè)月內(nèi)初查完畢。
　　初查效率不高導(dǎo)致司法資源的無(wú)謂浪費(fèi)，也使許多有價(jià)值的線(xiàn)索因此貽誤戰(zhàn)機(jī)，從而影響成案。因此，如何提高初查效率，使有限的司法資源發(fā)揮最大的作用，最終提高初查成案率，就成為反貪偵查部門(mén)迫在眉睫需要解決的問(wèn)題。
　　初查效率低的原因是多方面的，舉報(bào)線(xiàn)索過(guò)于簡(jiǎn)單粗放、初查工作安排不合理、初查方法不適當(dāng)、缺乏周密的初查計(jì)劃等都可能導(dǎo)致初查效率低下。因此，在初查過(guò)程中，要有針對(duì)性地采取措施，提高初查的效率。
　　
　　二、對(duì)策
　　
　　筆者以為，可以著重從以下幾個(gè)方面入手，提高初查的效率。
　?。ㄒ唬┟鞔_初查為打擊貪污賄賂犯罪、立案?jìng)刹榉?wù)的思想
　　初查的目的，就是為了發(fā)現(xiàn)犯罪。因此，在初查中，如發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索指向的人或者事實(shí)并沒(méi)有涉及到犯罪，就不應(yīng)再過(guò)分追求用完整的證據(jù)鏈條去證明沒(méi)有犯罪行為。
　　比如，在初查中發(fā)現(xiàn)行為人非法占有公共財(cái)物一兩千元時(shí)，再繼續(xù)深入調(diào)查其到底非法占有了1千元還是2千元對(duì)于反貪偵查工作來(lái)說(shuō)就沒(méi)有什么意義了。因?yàn)椋还苁欠欠ㄕ加?千元還是2千元都不能構(gòu)成犯罪。反貪初查的目的既不是為了證明沒(méi)有犯罪事實(shí)或者某人無(wú)罪，也不是為了證明客觀事實(shí)，而是為了發(fā)現(xiàn)犯罪。對(duì)于初查中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問(wèn)題，及時(shí)轉(zhuǎn)交有關(guān)部門(mén)處理，將有限的反貪偵查力量用在打擊貪污賄賂犯罪上面。這樣既不使違法違紀(jì)行為逃避懲罰，又可以大大提高初查的效率。
　?。ǘ?shù)立正確的立案觀，把握好初查結(jié)束與立案?jìng)刹榈你暯訒r(shí)機(jī)
　　在初查中如發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)確實(shí)存在，應(yīng)立即結(jié)束初查，轉(zhuǎn)入立案?jìng)刹?。這樣，可以通過(guò)及時(shí)采取偵查措施和強(qiáng)制措施迅速擴(kuò)大戰(zhàn)果，有效地打擊犯罪。
　　但在實(shí)踐中，不破不立、撤案就是錯(cuò)案的思想大行其道。在這種思想的支配下，在初查中往往對(duì)調(diào)查工作要求面面俱到，以起訴的標(biāo)準(zhǔn)要求立案的證據(jù)；在決定是否立案時(shí)謹(jǐn)小慎微，不能把握時(shí)機(jī)果斷立案。這既人為拉長(zhǎng)了初查周期，又使案件由于不能及時(shí)采取偵查措施和強(qiáng)制措施而陷入進(jìn)退兩難的困境。
　　我們應(yīng)當(dāng)樹(shù)立立案不是定案、撤案不是錯(cuò)案的觀念?！缎淌略V訟法》第86條規(guī)定，人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立yD1gRaXc4LKNPI2qgx03uQ==案。這個(gè)條件有兩層含義：一是“認(rèn)為”，包含了一定的主觀方面的認(rèn)識(shí)判斷，并非完全客觀的證實(shí)；二是“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”，不等于一定要追究刑事責(zé)任，即所獲取的證據(jù)證明程度應(yīng)達(dá)到“必要”的程度而不是充足的程度。
　?。ㄈ┩晟瞥醪楣ぷ鞴芾碇贫?br/>　　由于初查在法律地位及受重視程度上還有所欠缺，導(dǎo)致在實(shí)踐中缺乏成熟的管理制度來(lái)規(guī)范初查工作。因此，在工作中要與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索適合本地區(qū)、本部門(mén)實(shí)際的初查工作管理制度，以盡可能完善的管理制度去規(guī)范包括線(xiàn)索受理、調(diào)查、結(jié)案等在內(nèi)的初查全過(guò)程。
　?。ㄋ模┳⒁庥行н\(yùn)用偵查一體化辦案機(jī)制
　　當(dāng)前，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都十分重視發(fā)揮偵查一體化機(jī)制的作用。但這種重視更多的集中在了立案?jìng)刹轭I(lǐng)域。實(shí)踐中，偵查部門(mén)的初查任務(wù)量往往比立案?jìng)刹榈娜蝿?wù)量還要大。因此，在初查中貫徹偵查一體化也有著重要意義。
　　偵查部門(mén)對(duì)于初查工作中出現(xiàn)的問(wèn)題和特殊情況，應(yīng)及時(shí)向上級(jí)有關(guān)部門(mén)請(qǐng)示匯報(bào)，征求指導(dǎo)意見(jiàn)，爭(zhēng)取工作支持，解決依靠自身難以克服的困難。充分利用偵查一體化辦案機(jī)制，能大大提高初查的效率。例如，北京市某基層檢察機(jī)關(guān)在辦理一件初查案件中，需要掌握一個(gè)江西戶(hù)籍證人的實(shí)際居住地或者聯(lián)系方式。如果派人去江西調(diào)查，人力、物力、時(shí)間上都需要有很大的投入，而且由于對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r缺乏足夠的了解，調(diào)查效果也不一定理想。后通過(guò)上級(jí)部門(mén)與江西當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，請(qǐng)他們協(xié)查。當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)很好地進(jìn)行了配合，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該人在北京工作。這樣，通過(guò)協(xié)查，避免了走彎路，提高了效率。
　?。ㄎ澹┙⒕€(xiàn)索評(píng)估機(jī)制
　　在得到初查線(xiàn)索后，偵查部門(mén)應(yīng)組織理論扎實(shí)、經(jīng)驗(yàn)豐富的偵查員組成評(píng)估小組，對(duì)線(xiàn)索的成案可能性進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)線(xiàn)索進(jìn)行排序，有主次地對(duì)線(xiàn)索進(jìn)行初查。這樣，可以使有價(jià)值的線(xiàn)索及時(shí)得到處理并盡快成案，防止因延誤時(shí)機(jī)或者泄密而浪費(fèi)。
　　對(duì)于因種種原因無(wú)法進(jìn)行調(diào)查的線(xiàn)索，建檔緩查，避免暫時(shí)沒(méi)有成案可能性的線(xiàn)索浪費(fèi)司法資源。
　?。┖侠矸峙渚€(xiàn)索
　　在當(dāng)前的工作實(shí)際中，線(xiàn)索分配存在一定的任意性，有些辦案人員手中的線(xiàn)索過(guò)多，久積未查；有些辦案人員手中的線(xiàn)索過(guò)少，造成偵查資源的閑置。因此，偵查部門(mén)在接到初查線(xiàn)索后，應(yīng)根據(jù)各個(gè)主偵組（辦案組）當(dāng)前的工作任務(wù)量，合理分配線(xiàn)索，盡可能地使各個(gè)主偵組（辦案組）工作量保持平衡。同時(shí)，在分配線(xiàn)索時(shí)注意考慮各個(gè)主偵組（辦案組）的能力及專(zhuān)長(zhǎng)，使各個(gè)主偵組（辦案組）揚(yáng)長(zhǎng)避短，充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。
　?。ㄆ撸┏浞职l(fā)揮主偵檢察官的作用
　　主偵檢察官責(zé)任制是合理配置偵查資源、提升偵查能力的有益探索和舉措。
　　近幾年，北京市檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)實(shí)行主偵檢察官責(zé)任制取得了良好的效果，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些需要解決的問(wèn)題。
　　在當(dāng)前的實(shí)際工作中，主偵檢察官往往只是執(zhí)行行政領(lǐng)導(dǎo)意圖的負(fù)責(zé)人，許多事情包括具體的偵查行動(dòng)都需要請(qǐng)示匯報(bào)。這樣既不利于發(fā)揮主偵檢察官的主觀能動(dòng)性，又加重了偵查部門(mén)行政領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)。由于主偵檢察官全程負(fù)責(zé)案件調(diào)查，因而其對(duì)案件情況有著最深入的了解；而行政領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)著若干個(gè)主偵組，不可能對(duì)每個(gè)案件的具體情況都了如指掌。因此，在辦案中如果事無(wú)巨細(xì)均由行政領(lǐng)導(dǎo)決定，就會(huì)出現(xiàn)辦案不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)不辦案的局面。所以，在初查中應(yīng)充分發(fā)揮主偵檢察官的作用，認(rèn)真落實(shí)主偵檢察官責(zé)任制，除了一些事關(guān)全局的問(wèn)題需要由行政領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)外，對(duì)于一些具體的偵查行動(dòng)，可以根據(jù)案件情況賦予主偵檢察官一定范圍內(nèi)的決定權(quán)，并明確相應(yīng)的責(zé)任，這樣既可以調(diào)動(dòng)主偵檢察官的積極性，又可以強(qiáng)化主偵檢察官的責(zé)任意識(shí)，還可以提高主偵組的應(yīng)變能力，同時(shí)也減輕了行政領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)。
　?。ò耍┲朴喸敱M的初查計(jì)劃
　　凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，初查工作同樣如此。在初查前，要對(duì)線(xiàn)索進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的分析，圍繞查明是否存在犯罪事實(shí)的目的，以犯罪構(gòu)成要件為中心，以與犯罪構(gòu)成要件有關(guān)的證據(jù)為重點(diǎn)，制訂詳細(xì)的初查計(jì)劃。這樣，才能做到有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施初查，才能做到心中有數(shù)。隨著初查工作的進(jìn)展和案件情況的變化，還要及時(shí)對(duì)初查計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。
　　
　　（九）選準(zhǔn)“突破口”
　　一方面，根據(jù)涉案單位特點(diǎn)及行業(yè)特點(diǎn)，選擇其管理的薄弱環(huán)節(jié)作為突破口進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查。
　　另一方面，在認(rèn)真分析研究線(xiàn)索的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)選擇一兩個(gè)比較有可查性的問(wèn)題進(jìn)行初查，集中力量查實(shí)一兩個(gè)能夠定性處理、易于取得階段性成果的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題的突破迅速立案，以便及時(shí)采取有效的偵查措施和強(qiáng)制措施，推動(dòng)案件向縱深發(fā)展。
　?。ㄊ┮宄醪閷?duì)象的“關(guān)系網(wǎng)”
　　初查對(duì)象大都具有一定的職務(wù)，在本地區(qū)有著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，辦案人員在初查時(shí)一定要摸清其“關(guān)系網(wǎng)”，明確依靠誰(shuí)、調(diào)查誰(shuí)、回避誰(shuí)、爭(zhēng)取誰(shuí)的問(wèn)題。這樣既有利于排除關(guān)系網(wǎng)的干擾、消除各方面的阻力，又能防止打草驚蛇。
　?。ㄊ唬┮訌?qiáng)保密
　　初查是一項(xiàng)秘密工作，對(duì)線(xiàn)索來(lái)源、初查對(duì)象、初查內(nèi)容和意圖都要嚴(yán)格保密，以避免對(duì)被調(diào)查的單位和個(gè)人造成不良的影響。同時(shí)，防止泄密導(dǎo)致初查對(duì)象串供、訂立攻守同盟甚至毀滅證據(jù)等，給初查工作帶來(lái)阻力和困難。
　　在初查中，必須嚴(yán)格控制知情范圍，不輕易接觸初查對(duì)象，更不能泄露控告人或舉報(bào)人的身份以及已經(jīng)掌握的證據(jù)材料。
　?。ㄊ┘訌?qiáng)與工商、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、公安等部門(mén)的協(xié)作
　　這些部門(mén)本身已經(jīng)掌握了許多有價(jià)值的信息，且具有一定的調(diào)查權(quán)，與他們密切協(xié)作，既可以共享他們掌握的信息、資源，又可以在必要的時(shí)候取得他們的配合，從而提高初查的效率。
　　（十三）發(fā)揮計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)在初查中的作用
　　在初查中要善于利用計(jì)算機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)全面快速地搜集信息。充分利用計(jì)算機(jī)處理和分析已經(jīng)掌握的信息，通過(guò)計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用提高初查的效率。
　?。ㄊ模┮朴谏钔诜缸?br/>　　在初查中，由于舉報(bào)人掌握資料有限或者有誤，或者盡管知道有犯罪行為但對(duì)細(xì)節(jié)缺乏了解，導(dǎo)致在初查中舉報(bào)內(nèi)容往往不能查實(shí)，這種情況下就要善于深挖犯罪。
　　例如，江蘇省揚(yáng)州市維揚(yáng)區(qū)人民檢察院2004年1月接到群眾匿名舉報(bào)反映某檢驗(yàn)所有關(guān)負(fù)責(zé)人在年底私分公款的線(xiàn)索后，經(jīng)調(diào)查了解，這是一條舉報(bào)人多頭舉報(bào)的線(xiàn)索，舉報(bào)所反映的問(wèn)題，檢驗(yàn)所的主管紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)已作了調(diào)查，并作出了不屬于私分的書(shū)面結(jié)論?？磥?lái)這條線(xiàn)索并無(wú)多大初查價(jià)值。但是，辦案人員在調(diào)查中了解到，該檢驗(yàn)所作為自收自支的全民事業(yè)單位，是全市壓力容器的惟一權(quán)威檢測(cè)部門(mén)，具有壟斷性地位，資金來(lái)源寬，但管理比較松，有些檢驗(yàn)人員在外“牛氣十足”。雖然紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)否定了私分公款的問(wèn)題，但會(huì)不會(huì)有其他經(jīng)濟(jì)犯罪問(wèn)題？辦案人員針對(duì)檢驗(yàn)費(fèi)收取上存在的“漏洞”，將該檢驗(yàn)所近兩年的收款收據(jù)存根全部暫押審查，最終破獲了檢驗(yàn)室副主任黃某與同室檢驗(yàn)員包某、林某等人私分公款4萬(wàn)余元的貪污案。［2］
　?。ㄊ澹┘訌?qiáng)對(duì)初查工作的考核
　　長(zhǎng)期以來(lái)，反貪部門(mén)注重于對(duì)立案?jìng)刹榈母鱾€(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行考核，對(duì)初查的考核沒(méi)有給予足夠的重視，這導(dǎo)致實(shí)踐中初查工作不夠規(guī)范，初查的質(zhì)量和效率都不盡如人意。
　　通過(guò)加強(qiáng)對(duì)初查工作的考核，從初查工作量、結(jié)案率、初查工作規(guī)范化程度等多個(gè)角度全面地對(duì)初查工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，既可以規(guī)范初查工作、督促偵查部門(mén)保證初查質(zhì)量、提高初查效率，又可以促使辦案人員總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，不斷提高業(yè)務(wù)能力。
　　
　　注釋?zhuān)?br/>　　［1］顧敏華：“關(guān)于提高初查的質(zhì)量和效率的幾點(diǎn)思考”，載《中國(guó)法治網(wǎng)》2007年4月20日。
　?。?］姜紹明：“初查，從一句傳聞開(kāi)始”，載《人民檢察》2004年第7期。