社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督法律制度初探

　　隨著我國(guó)多層次社會(huì)保障制度的建立和社會(huì)保險(xiǎn)基金籌資模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制的轉(zhuǎn)變，社會(huì)保險(xiǎn)基金積累的規(guī)模越來(lái)越大。建立有效的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督制度就成為迫在眉睫的一個(gè)重大課題。借鑒國(guó)際先進(jìn)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，建立完善的法律監(jiān)督體制，是保護(hù)參加保險(xiǎn)人員的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序安全穩(wěn)健運(yùn)行的重要途徑。
　　
　　一、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督法律現(xiàn)狀
　　
　　目前，我國(guó)已經(jīng)初步形成了以人力資源和社會(huì)保障部門行政監(jiān)督為主，財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等其他部門共同參與的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督體系。人力資源和社會(huì)保障部門作為負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)工作的主要行政管理部門，承擔(dān)著對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)施監(jiān)督的主要職責(zé)。財(cái)政部門對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)。審計(jì)部門則依法行使審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力。稅務(wù)、金融監(jiān)督部門等其他部門也在其各自職責(zé)范圍內(nèi)有相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。
　　與此相關(guān)的監(jiān)督法規(guī)，只有《勞動(dòng)法》的第74條對(duì)社保保險(xiǎn)基金管理作了原則性規(guī)范。國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)方面僅出臺(tái)過(guò)一些政策性文件，尚無(wú)專門法律法規(guī)。原勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定了《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》、《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》、《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》等，財(cái)政部、審計(jì)署也制訂有《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》、《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)監(jiān)督工作的意見(jiàn)》等。
　　
　　二、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督法律存在的問(wèn)題
　　
　　(一)監(jiān)督方式單一，過(guò)分依賴于行政監(jiān)督
　　行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督體系的核心和關(guān)鍵。我國(guó)是一個(gè)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家，并且社會(huì)保險(xiǎn)制度改革主要是由行政機(jī)關(guān)推動(dòng)和實(shí)施，因而行政監(jiān)督的方式可以利用行政部門的力量，有助于社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)行。但是單純依靠行政監(jiān)督顯然會(huì)出現(xiàn)失調(diào)的后果。行政監(jiān)督同樣也有政府失靈的時(shí)候，有限理性、官僚主義、壟斷性等問(wèn)題依然會(huì)滲透在行政監(jiān)督過(guò)程中。尤其是當(dāng)監(jiān)督的權(quán)力被分割給不同的行政部門的時(shí)候，各個(gè)監(jiān)督部門出于自身利益的考慮，會(huì)出現(xiàn)條塊分割、協(xié)調(diào)不力等問(wèn)題，從而很可能出現(xiàn)行政監(jiān)督的低效率、無(wú)效率甚至負(fù)效率。與此同時(shí)，過(guò)分倚重行政監(jiān)督也容易導(dǎo)致忽略和抑制其他監(jiān)督方式，特別是社會(huì)監(jiān)督資源的開(kāi)發(fā)和利用。
　　
　　(二)專門監(jiān)督機(jī)制欠缺，利益關(guān)系人監(jiān)督缺乏路徑
　　《勞動(dòng)法》僅僅寫了一句，“社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和運(yùn)營(yíng)實(shí)施監(jiān)督”。在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《工傷保險(xiǎn)條例》以及養(yǎng)老和醫(yī)療等方面的規(guī)章制度中都沒(méi)有行政監(jiān)督之外的有關(guān)專門監(jiān)督機(jī)制。所謂的專門監(jiān)督機(jī)制，就是在行政監(jiān)督部門之外，有參保人員和參保企業(yè)參與的專門監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)基金的制度安排。在社會(huì)保險(xiǎn)制度比較完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，一般都建立有社會(huì)保險(xiǎn)基金專門監(jiān)督機(jī)制。如英國(guó)的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)委員會(huì)，德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)民間管理機(jī)構(gòu)等。專門監(jiān)督機(jī)制可以有救地溝通行政監(jiān)督部門與其他利益方的立場(chǎng)和觀點(diǎn)。及時(shí)反映企業(yè)和參保勞動(dòng)者的意見(jiàn)，從而使社會(huì)保險(xiǎn)基金得到更好地管理和運(yùn)行。從最根本上說(shuō)，與社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行與管理關(guān)系最為密切的是參保人員和參保企業(yè)，設(shè)置專門的組織平臺(tái)。就可讓這些與社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行與管理關(guān)系最密切的人員能夠參與到社會(huì)保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)督中去。
　　
　　(三)立法層次低，監(jiān)督法律體系不完善
　　我國(guó)社?；鸨O(jiān)督制度建設(shè)的另一個(gè)突出的問(wèn)題就是立法層次較低，制度監(jiān)督體系雜亂。我國(guó)目前尚沒(méi)有一部社會(huì)保險(xiǎn)方面的立法。社會(huì)保險(xiǎn)的兩個(gè)重要領(lǐng)域養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)也沒(méi)有相應(yīng)的行政法規(guī)。現(xiàn)有的關(guān)于社會(huì)保障方面的立法絕大多數(shù)是國(guó)務(wù)院各部門制定的部門規(guī)章，而且很多規(guī)章制定時(shí)間較長(zhǎng)，沒(méi)能根據(jù)現(xiàn)實(shí)及時(shí)進(jìn)行修改、修訂，并且有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督的法律規(guī)定分布零散，甚至有相互沖突和抵觸的地方，存在較多的立法空白。
　　
　　三、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督法律制度的改進(jìn)
　　
　　(一)提高立法層次、建立完善法律體制
　　從美國(guó)、德國(guó)、日本以及英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看。社會(huì)保障制度建立和發(fā)展通常都是立法在先。比如德國(guó)在1883年，英國(guó)在1911年，美國(guó)在1935年，日本在二戰(zhàn)之后都制定了相關(guān)法律。因此，我國(guó)也需由全國(guó)人大盡快制定一部完整的《社會(huì)保險(xiǎn)法》。
　　
　　(二)確立專門監(jiān)督制度，拓展監(jiān)督體系
　　強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的社會(huì)監(jiān)督，研究和建立由參保人員代表和參保企業(yè)代表等有關(guān)人員組成的社會(huì)保險(xiǎn)基金社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是我國(guó)可行的路徑。可以立法確立由政府部門、用人單位、職工代表和專家等組成社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)或者類似機(jī)構(gòu)。依法加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督。例如成立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督理事會(huì)，理事會(huì)的構(gòu)成應(yīng)包括政府代表、企業(yè)界代表、參保職工代表、工會(huì)代表、社區(qū)代表以及有關(guān)專家等各方面人士；理事會(huì)的基本職能主要是對(duì)包括社會(huì)保險(xiǎn)基金在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)保障基金的籌集、管理、投資、支付等進(jìn)行全面的監(jiān)督。
　　
　　(三)優(yōu)化監(jiān)督內(nèi)容，完善監(jiān)督制度
　　首先要科學(xué)劃分社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督職能與社會(huì)保險(xiǎn)基金具體管理職能。我國(guó)的社會(huì)保障部門多年來(lái)集社會(huì)保險(xiǎn)政策制定、費(fèi)用收繳、投資運(yùn)作和監(jiān)督查處等權(quán)力于一身。形成管理者和經(jīng)營(yíng)者合一的體制，監(jiān)督則變成了“左手管右手”。因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金不僅無(wú)法獲得理想的投資效益和回報(bào)，而且常常被隨意擠占、挪用，甚至貪污，就社會(huì)保險(xiǎn)基金目前暴露出來(lái)的案例提醒我們，社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的職能必須分開(kāi)。社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有自己獨(dú)立的法律地位而不是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的附屬機(jī)構(gòu)。社會(huì)保障行政部門只對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行行使行政監(jiān)督職能。
　　其次要完善社會(huì)保險(xiǎn)基金投資監(jiān)控制度。第一，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)管理者的主體資格、投資領(lǐng)域、審批體制等作出明確的規(guī)定：第二，明確社會(huì)保險(xiǎn)基金投資規(guī)則，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金可以投資的投資工具種類，以及各種投資工具占整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)基金的比例等作出明確的規(guī)定；第三，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資相關(guān)合同，明確基金委托人、托管人、受托人、投資管理人之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全：第四，確立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。以及建立社會(huì)保險(xiǎn)基金收益監(jiān)督制度，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金收益的分配、管理和使用作出明確規(guī)定。
　　再次要完善社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門必須嚴(yán)格按照《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》和《社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度》等有關(guān)規(guī)定，真實(shí)、準(zhǔn)確地核算和反映各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入、支出和結(jié)余。嚴(yán)禁人為調(diào)整收入、支出和結(jié)余，確?；鸬恼鎸?shí)和完整。加強(qiáng)和完善社會(huì)保險(xiǎn)基金的預(yù)算管理，依法編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。增強(qiáng)預(yù)算的約束力。進(jìn)一步統(tǒng)一和加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的決算管理。
　　第四要完善社會(huì)保險(xiǎn)基金專項(xiàng)審計(jì)制度。加強(qiáng)對(duì)包括社會(huì)保險(xiǎn)基金在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)保障基金的政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)，將大大提高我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督效率。政府審計(jì)部門應(yīng)定期或不定期地對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金作有針對(duì)性的專項(xiàng)審計(jì)，逐步擴(kuò)大審計(jì)范圍，將所有社會(huì)保險(xiǎn)基金納入審計(jì)對(duì)象，通過(guò)審計(jì)全面掌握社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支規(guī)模、基金結(jié)余分布及基金管理運(yùn)行情況，揭露資金籌集、管理、使用中存在的突出問(wèn)題，促進(jìn)加強(qiáng)基金管理和落實(shí)各項(xiàng)社保政策，保障基金的安全完整，并通過(guò)正式渠道及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)審計(jì)結(jié)果，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。
　　最后要建立社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政監(jiān)督涉及到人力資源和社會(huì)保障、財(cái)政、公安等部門。在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督上，這些部門經(jīng)常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，甚至不配合的現(xiàn)象。因此，必須通過(guò)立法建立社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督中遇到的各種問(wèn)題。
　　
　　(四)建立民事法律責(zé)任制度
　　我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律制度對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政責(zé)任和刑事責(zé)任已作了一些相應(yīng)規(guī)定，但隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的推進(jìn)，有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金的糾紛將大量出現(xiàn)，為此，應(yīng)明確規(guī)定在社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行過(guò)程中須承擔(dān)民事責(zé)任的法定情形、責(zé)任主體、責(zé)任形式和責(zé)任范圍。同時(shí)要相應(yīng)地逐步配套建立有關(guān)司法制度，明確規(guī)定有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金的訴訟實(shí)行公益訴訟、代表人訴訟等制度，從而讓民事責(zé)任制度得以落到實(shí)