郵政業(yè)規(guī)劃思路與目標(biāo)引領(lǐng)作用分析及經(jīng)驗(yàn)啟示

宮照龍

（安徽省郵政業(yè)安全中心，安徽 合肥 230088）

以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,是黨治國(guó)理政的重要方式，是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)①參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》。。政企分開(kāi)以來(lái)，郵政業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程加快，行業(yè)發(fā)生巨變，行業(yè)規(guī)劃發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用。分析歷次行業(yè)規(guī)劃思路演進(jìn)與內(nèi)容特點(diǎn)，對(duì)于堅(jiān)持“政府編規(guī)劃”，形成科學(xué)的郵政業(yè)發(fā)展目標(biāo)體系，更好發(fā)揮規(guī)劃導(dǎo)向作用，促進(jìn)新時(shí)代郵政業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、郵政業(yè)“十一五”規(guī)劃，政企分開(kāi)之初以規(guī)劃引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的有益嘗試

2005 年，國(guó)務(wù)院實(shí)行以政企分開(kāi)為核心的郵政體制改革，指出“郵政是重要的社會(huì)公用事業(yè)，郵政網(wǎng)絡(luò)是重要的通信基礎(chǔ)設(shè)施”。2007年發(fā)布的《郵政業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》是郵政體制改革以來(lái)首個(gè)郵政業(yè)發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)快遞服務(wù)需求尚未充分激發(fā)，民營(yíng)快遞仍很弱小，社會(huì)影響力有限，在郵政業(yè)“總盤(pán)子”中，郵政仍占“大頭”，社會(huì)公眾對(duì)行業(yè)的認(rèn)知仍是傳統(tǒng)的郵政服務(wù)。全國(guó)首次快遞業(yè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示，2006 年全國(guó)快遞業(yè)務(wù)量約10.6 億件，快遞業(yè)務(wù)收入299.7億元，從業(yè)人員22.7萬(wàn)人。

國(guó)家對(duì)郵政服務(wù)的定位和快遞市場(chǎng)尚在發(fā)展初期的現(xiàn)狀一定程度上影響了行業(yè)規(guī)劃的編制思路、目標(biāo)設(shè)定和任務(wù)安排?！多]政業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》內(nèi)容重心是郵政普遍服務(wù)，快遞服務(wù)篇幅很少，郵政企業(yè)色彩濃厚。該規(guī)劃設(shè)定“郵政業(yè)務(wù)收入”“快遞業(yè)務(wù)收入”絕對(duì)值及增長(zhǎng)率，卻對(duì)更能體現(xiàn)行業(yè)滿足用戶寄遞需求、支撐社會(huì)物流活動(dòng)功能作用的郵政、快遞業(yè)務(wù)量及增速等指標(biāo)只字不提，“重收輕量”傾向明顯，表明此時(shí)的國(guó)家郵政局對(duì)自身職責(zé)定位把握還不夠準(zhǔn)確，以政府思維實(shí)施行業(yè)監(jiān)管的思路不甚清晰。發(fā)展路徑和措施方面，雖有“提高對(duì)電子商務(wù)的承載能力”等提法，但鮮有寄遞與電子商務(wù)協(xié)同發(fā)展內(nèi)容，說(shuō)明規(guī)劃對(duì)兩業(yè)協(xié)同、電商包裹大爆發(fā)時(shí)代即將來(lái)臨的預(yù)判不夠。

但客觀上來(lái)說(shuō)，該規(guī)劃是政企分開(kāi)后國(guó)家郵政局立足行業(yè)監(jiān)管部門(mén)角色，首次探索行業(yè)發(fā)展方向，體現(xiàn)出一定的前瞻性思考，部分目標(biāo)任務(wù)也有較強(qiáng)的引領(lǐng)性和可實(shí)現(xiàn)性。如規(guī)劃將“推進(jìn)郵政法律體系建設(shè)”作為首位任務(wù)，抓住了關(guān)鍵要害，體現(xiàn)了行業(yè)共識(shí)?！笆晃濉焙笃冢袊?guó)快遞市場(chǎng)加快成長(zhǎng)，民營(yíng)快遞企業(yè)逐步在國(guó)內(nèi)異地和同城寄遞市場(chǎng)占據(jù)優(yōu)勢(shì)。2010 年，全國(guó)快遞業(yè)務(wù)量23.4 億件，業(yè)務(wù)收入占全行業(yè)收入比重上升到45%。市場(chǎng)環(huán)境變化和行業(yè)監(jiān)管需要都在呼喚一部“管用”的行業(yè)新法。2009 年10月1日，修訂后的《中華人民共和國(guó)郵政法》施行。該法是一部具有中國(guó)特色的現(xiàn)代郵政法，確立了快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可制度，民營(yíng)快遞獲得合法地位，形成了郵政企業(yè)、快遞企業(yè)等市場(chǎng)主體依法經(jīng)營(yíng)、政府依法監(jiān)管的新體制。其后10 年，《快遞暫行條例》等法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，中國(guó)郵政業(yè)法規(guī)體系基本建立。又如，規(guī)劃將“強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)”和“確保郵政普遍服務(wù)”作為行業(yè)“十一五”期間重要任務(wù)，提出實(shí)施西部和農(nóng)村地區(qū)郵政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，符合當(dāng)時(shí)行業(yè)實(shí)際和社會(huì)期待。隨后中國(guó)以中央政府投資為主，實(shí)施“西部和農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局所補(bǔ)建工程”，到2015 年全國(guó)8 440 個(gè)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)建郵政網(wǎng)點(diǎn)全部運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)設(shè)所”。

總之，《郵政業(yè)“十一五”規(guī)劃》雖存在一些不足，但畢竟是郵政業(yè)規(guī)劃工作邁出的第一步，是郵政管理部門(mén)以規(guī)劃引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的有益嘗試，對(duì)行業(yè)改革發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用。

二、郵政業(yè)“十二五”規(guī)劃，《郵政法》修訂后首次法定行業(yè)規(guī)劃編制活動(dòng)

修訂后的《郵政法》規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)將郵政設(shè)施的布局和建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，各省級(jí)郵政條例均設(shè)置規(guī)劃與建設(shè)章節(jié)，為郵政業(yè)規(guī)劃編制工作提供了法律依據(jù)。2009 年，中國(guó)實(shí)行交通運(yùn)輸“大部制”改革，國(guó)家郵政局職責(zé)第一項(xiàng)為“擬訂郵政行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)”[1]，成為郵政管理部門(mén)擬訂行業(yè)規(guī)劃的直接依據(jù)。自“十二五”起，郵政管理部門(mén)開(kāi)始站在政府角度編制行業(yè)規(guī)劃，規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)更為符合行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、更能反映社會(huì)需求變化，對(duì)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)也更為科學(xué)。

（一）“123”發(fā)展思路的確立表明郵政管理部門(mén)對(duì)行業(yè)運(yùn)行特性和發(fā)展趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)更加清晰

既要保障郵政公共服務(wù)有效供給，又要發(fā)揮市場(chǎng)作用，發(fā)展快遞業(yè)務(wù)，這是郵政業(yè)突出特性?！多]政業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確郵政業(yè)“123”發(fā)展思路，對(duì)郵政和快遞兩大業(yè)務(wù)板塊提出不同目標(biāo)要求：1條主線——以轉(zhuǎn)變郵政業(yè)發(fā)展方式為主線。2個(gè)體系——構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的郵政普遍服務(wù)體系，增強(qiáng)政府保障公共服務(wù)的能力；構(gòu)建便捷高效、競(jìng)爭(zhēng)有序、技術(shù)先進(jìn)、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的快遞服務(wù)體系，打造快遞產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。3個(gè)目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展步伐、提高服務(wù)水平、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力三大目標(biāo)。通過(guò)深化改革，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)行業(yè)從傳統(tǒng)服務(wù)領(lǐng)域向與電子商務(wù)和制造業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。這些提法今天看來(lái)也不過(guò)時(shí)，仍有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。推動(dòng)郵政公共服務(wù)均等化和促進(jìn)快遞健康發(fā)展也始終是郵政管理部門(mén)重要職責(zé)和工作著力點(diǎn)。

（二）增加業(yè)務(wù)量指標(biāo)表明郵政管理部門(mén)對(duì)行業(yè)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)性作用的認(rèn)識(shí)不斷深化

業(yè)務(wù)量能夠反映郵政業(yè)服務(wù)生產(chǎn)消費(fèi)、促進(jìn)商品流通的規(guī)模。規(guī)劃首次設(shè)置“普遍服務(wù)業(yè)務(wù)量”“快遞業(yè)務(wù)量”指標(biāo)，意味著郵政管理部門(mén)逐漸突破企業(yè)思維，“重收輕量”觀念有所改變，此舉也有利于引導(dǎo)更多社會(huì)資源投入快遞領(lǐng)域。遺憾的是，對(duì)這兩項(xiàng)指標(biāo)增速缺乏預(yù)見(jiàn)性，顯得不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。“普遍服務(wù)業(yè)務(wù)量”年均增長(zhǎng)2%，與規(guī)劃關(guān)于“世界郵政業(yè)長(zhǎng)期賴以生存的信件業(yè)務(wù)不斷萎縮”的判斷自相矛盾。2013—2015 年，中國(guó)函件、包裹、匯兌等郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)均呈兩位數(shù)下滑態(tài)勢(shì)。而“快遞業(yè)務(wù)量”年均增速設(shè)定為21%則極為保守?！笆濉逼陂g，全國(guó)快遞業(yè)務(wù)量年均增速高達(dá)54.6%，2015 年首次突破200 億件，達(dá)206.7億件。相應(yīng)地，快遞業(yè)務(wù)收入占全行業(yè)收入比重逐年上升，2015 年為68.6%，較2010 年增長(zhǎng)23.6 個(gè)百分點(diǎn)。

（三）快遞內(nèi)容大幅增加反映了郵政管理部門(mén)順應(yīng)時(shí)代需求促進(jìn)快遞服務(wù)發(fā)展的堅(jiān)定決心

當(dāng)時(shí)各國(guó)郵政業(yè)普遍由以信件增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)向以包裹、快遞增長(zhǎng)為主。規(guī)劃順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，以促進(jìn)快遞轉(zhuǎn)型升級(jí)為主線，對(duì)快遞服務(wù)能力、服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量提出新要求，配套自主航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、快遞物流園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展等工程，其中“融入產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與服務(wù)鏈，加快向綜合型快遞物流運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型”“引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變競(jìng)爭(zhēng)方式，由偏重價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)向服務(wù)品質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變”等內(nèi)容為2015 年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)快遞業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《若干意見(jiàn)》”）所吸收。“十二五”期間，中國(guó)電商快遞協(xié)同發(fā)展，共筑線上消費(fèi)盛景，成為郵政業(yè)發(fā)展最大市場(chǎng)推力。主要快遞企業(yè)與大型電商平臺(tái)深度合作，參與“雙11”等電商集中促銷(xiāo)活動(dòng)，帶動(dòng)中國(guó)快遞業(yè)務(wù)量于2014 年躍居世界第一?！皟r(jià)格戰(zhàn)”是快遞企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要手段，但仍可維持一定單價(jià)利潤(rùn)。這一時(shí)期，主要民營(yíng)快遞企業(yè)完成初始資本積累，嘗試購(gòu)地自建處理中心，謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。長(zhǎng)三角等地誕生了最初一批快遞園區(qū)，中西部地區(qū)其后跟進(jìn)。作為支撐行業(yè)發(fā)展的樞紐設(shè)施，快遞園區(qū)（大型快件處理中心）的出現(xiàn)標(biāo)志著中國(guó)快遞轉(zhuǎn)型發(fā)展水平顯著提升。

三、郵政業(yè)“十三五”規(guī)劃，規(guī)劃引領(lǐng)與小康社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代郵政業(yè)建設(shè)

“十二五”期間，郵政企業(yè)基本完成公司制改革，普遍服務(wù)和速遞物流主業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)，郵政設(shè)施建設(shè)成效顯著，建制村直接通郵率超過(guò)90%，為中國(guó)加快郵政公共服務(wù)均等化和便利化創(chuàng)造了條件。另外，快遞企業(yè)全面“擁抱”電商，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展成效顯著，城鄉(xiāng)快遞網(wǎng)絡(luò)加快建設(shè)，快遞逐漸成為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活離不開(kāi)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。2015 年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《若干意見(jiàn)》，這是中國(guó)首個(gè)快遞業(yè)發(fā)展政策文件。該意見(jiàn)以促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提質(zhì)增效為主題，提出培育壯大快遞企業(yè)、推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+快遞”、構(gòu)建完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、銜接綜合交通體系、加強(qiáng)行業(yè)安全監(jiān)管等五大任務(wù)，到2020 年基本建成普惠城鄉(xiāng)、技術(shù)先進(jìn)、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、安全高效、綠色節(jié)能的快遞服務(wù)體系。2018 年初，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)電子商務(wù)與快遞物流協(xié)同發(fā)展的意見(jiàn)》，首次提出“明確智能快件箱、快遞末端綜合服務(wù)場(chǎng)所的公共屬性”。可以說(shuō)，“十三五”時(shí)期，促進(jìn)快遞發(fā)展已成社會(huì)共識(shí)，發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。2016 年以后，國(guó)內(nèi)一線民營(yíng)快遞企業(yè)迎來(lái)上市潮，快遞業(yè)進(jìn)入社會(huì)需求和資本推動(dòng)雙重發(fā)力的“黃金發(fā)展期”。

行業(yè)改革發(fā)展態(tài)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同不斷深入，必然要求在更高起點(diǎn)、更寬視野和更高要求上編制郵政業(yè)“十三五”規(guī)劃。2016 年12月，國(guó)家郵政局、發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《郵政業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。該規(guī)劃層級(jí)有所提升，在目標(biāo)任務(wù)及配套工程等方面與時(shí)俱進(jìn)，積極回應(yīng)行業(yè)發(fā)展內(nèi)在要求和社會(huì)需要，成為一部較高質(zhì)量的行業(yè)規(guī)劃文本。

（一）規(guī)劃順應(yīng)郵政業(yè)定位發(fā)生深刻變化新形勢(shì)，目標(biāo)任務(wù)設(shè)定科學(xué)性可行性明顯提升

《若干意見(jiàn)》對(duì)快遞業(yè)冀望甚高，將其定位為“推動(dòng)流通方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)的現(xiàn)代化先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)”。對(duì)此，規(guī)劃對(duì)“十二五”時(shí)期行業(yè)“123”發(fā)展思路加以“升級(jí)”，內(nèi)涵更為豐富：以推動(dòng)行業(yè)改革和創(chuàng)新發(fā)展為主線，堅(jiān)持需求引領(lǐng)和供給創(chuàng)新，滿足生產(chǎn)生活對(duì)多元寄遞服務(wù)的需求；實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變，即由主要依靠電商的被動(dòng)型發(fā)展向拓展服務(wù)領(lǐng)域的主動(dòng)型發(fā)展轉(zhuǎn)變，由偏重要素投入的規(guī)模速度型發(fā)展向更加注重科技和管理創(chuàng)新的質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變；打造郵政業(yè)在推動(dòng)流通方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)升級(jí)、引領(lǐng)物流發(fā)展3 個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。這些都與國(guó)家推進(jìn)消費(fèi)促進(jìn)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等戰(zhàn)略相適應(yīng)，反映了新形勢(shì)下全行業(yè)拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域、加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的共同愿景。

不過(guò)，該規(guī)劃從發(fā)展思路到目標(biāo)設(shè)定仍有值得商榷之處。一方面，產(chǎn)業(yè)分工合作是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系基本形態(tài)?？爝f鏈接生產(chǎn)端與消費(fèi)端，是上下游產(chǎn)業(yè)合作重要一環(huán)，本身無(wú)所謂主動(dòng)被動(dòng)與否?？爝f向先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域拓展是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，電商發(fā)貨需求今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期仍將是快遞維持規(guī)模與增速的主動(dòng)力。另一方面，規(guī)劃提出行業(yè)要在發(fā)展規(guī)模、創(chuàng)新能力、服務(wù)能力等方面的14 項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)，相較于前兩輪規(guī)劃，目標(biāo)任務(wù)更為全面系統(tǒng)、符合實(shí)際，但仍未正視郵政普遍服務(wù)全面萎縮現(xiàn)實(shí)，預(yù)測(cè)“十三五”郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)量維持1.2%的增長(zhǎng)，實(shí)際“十三五”郵政普遍服務(wù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)下滑勢(shì)頭更快。

（二）規(guī)劃適時(shí)提出郵政公共服務(wù)均等化和快遞服務(wù)普惠化，既是必行目標(biāo)也是可行之舉

規(guī)劃緊扣建成與小康社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代郵政業(yè)主題，一方面，對(duì)郵政服務(wù)的要求由“十二五”時(shí)期的“增強(qiáng)郵政公共服務(wù)保障能力”調(diào)整為“保障郵政基本公共服務(wù)均等化和便利化”，同時(shí)更加突出郵政設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)性地位，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)共享與功能集成，實(shí)施“郵政普遍服務(wù)均等化水平提升”“農(nóng)村電商郵政寄遞網(wǎng)”兩大工程，努力建成郵政綜合服務(wù)平臺(tái)。2016 年12月，《郵政普遍服務(wù)》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)修訂，郵政普包提速，由用戶自取改為按址投遞。到2019 年，全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)建制村全部直接通郵，農(nóng)村地區(qū)5 公斤以下郵政包裹實(shí)現(xiàn)到村投遞，郵政成為農(nóng)村電商重要渠道，群眾用郵更為便利。另一方面，根據(jù)快遞業(yè)新定位，更加注重網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、服務(wù)創(chuàng)新和提質(zhì)增效?！笆濉睍r(shí)期，中國(guó)城鄉(xiāng)快遞網(wǎng)絡(luò)暢達(dá)性、便捷性顯著提升。城市社區(qū)快遞網(wǎng)點(diǎn)以及基于自取的快遞驛站、智能快遞柜等收投設(shè)施大量涌現(xiàn)，末端服務(wù)能力不斷提升?！翱爝f下鄉(xiāng)”加快推進(jìn)，2020 年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)快遞網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率為98%?？爝f服務(wù)時(shí)限明顯縮短?？爝f平均單價(jià)大幅下降，由2015年的13.4元/件降至2020 年的10.6元/件，使上游電商和個(gè)人用戶廣泛受益?？爝f成為微利行業(yè)，基本實(shí)現(xiàn)普惠化。

（三）規(guī)劃遵循市場(chǎng)規(guī)律激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力優(yōu)化快遞發(fā)展環(huán)境，導(dǎo)向和引領(lǐng)作用得以顯現(xiàn)

規(guī)劃承襲《若干意見(jiàn)》，在發(fā)展思路、目標(biāo)任務(wù)及支撐工程、政策措施等方面給快遞業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)?！笆濉睍r(shí)期，“放管服”改革不斷深化，社會(huì)資本加快進(jìn)入快遞領(lǐng)域。2018 年5月1日起施行的《快遞暫行條例》，固化諸多改革措施，有力保障快遞業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)制約民營(yíng)快遞發(fā)展的“用地難”“通行難”“投遞難”等問(wèn)題有效解決?？爝f業(yè)幾乎“一年一個(gè)樣”。一是科技應(yīng)用水平大幅提升。大型分揀中心及全自動(dòng)分揀設(shè)備大量投用，行業(yè)生產(chǎn)組織信息化自動(dòng)化水平顯著提高。二是服務(wù)功能更加多樣。時(shí)限產(chǎn)品和電商包裹各得其所，滿足各類(lèi)用戶個(gè)性化需求。三是產(chǎn)業(yè)深度協(xié)同發(fā)展。電商、快遞及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)資源整合、集成共享，倉(cāng)配一體化、末端共配、第三方代收等新模式加快發(fā)展，行業(yè)運(yùn)行效率顯著提升。四是加快實(shí)現(xiàn)快遞“無(wú)處不在”?？爝f成為網(wǎng)購(gòu)商品配送主渠道，2020 年支撐網(wǎng)絡(luò)零售額達(dá)10萬(wàn)億元，中國(guó)人均快遞和包裹量達(dá)80 件。服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬，加速進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、制造業(yè)等生產(chǎn)端，“十二五”以來(lái)關(guān)于快遞企業(yè)“向綜合性快遞物流運(yùn)營(yíng)商”轉(zhuǎn)型的設(shè)想成效初顯。五是快遞品牌化建設(shè)成果豐碩。順豐、“通達(dá)系”成為大眾品牌，顯示出本規(guī)劃將行業(yè)“十二五”規(guī)劃提出的“提升服務(wù)品質(zhì)，打造服務(wù)品牌”升級(jí)為“實(shí)施品牌化和差異化發(fā)展戰(zhàn)略”的前瞻引領(lǐng)作用。

四、郵政業(yè)“十四五”規(guī)劃，高質(zhì)量發(fā)展主題下行業(yè)共同愿景和行動(dòng)指南

近年來(lái)，國(guó)際環(huán)境趨于復(fù)雜，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和人們行為習(xí)慣影響深遠(yuǎn)。中國(guó)適時(shí)調(diào)整發(fā)展理念和思路，提出新發(fā)展理念，實(shí)施鄉(xiāng)村振興、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)銷(xiāo)費(fèi)、國(guó)際國(guó)內(nèi)“雙循環(huán)”、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定等戰(zhàn)略，更加重視規(guī)劃統(tǒng)籌全局和戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。2018 年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》，標(biāo)志著中國(guó)規(guī)劃體系走向成熟。在此背景下，編制行業(yè)規(guī)劃，須全面貫徹新發(fā)展理念，科學(xué)準(zhǔn)確設(shè)定目標(biāo)任務(wù)，更加突出行業(yè)在服務(wù)生產(chǎn)、促進(jìn)消費(fèi)、暢通循環(huán)方面的作用，引導(dǎo)更多社會(huì)資源、爭(zhēng)取更優(yōu)政策支持行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效，助力國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施和民生改善。

必須承認(rèn)，“十二五”以來(lái)郵政業(yè)發(fā)展雖然光彩奪目，但仍未實(shí)現(xiàn)供給和需求完全有效匹配，存在結(jié)構(gòu)性矛盾，行業(yè)“內(nèi)卷”加劇。全國(guó)快遞平均單價(jià)2021年首次降至10 元以下，部分企業(yè)生存困難，廣大從業(yè)人員獲得感幸福感不高，所謂“從價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)向服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變”[2]的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)?？傮w上看，郵政業(yè)發(fā)展水平離高質(zhì)量還有不小差距。因此，高質(zhì)量必將也必須是“十四五”期間郵政業(yè)發(fā)展主題。2021年12月，國(guó)家郵政局、發(fā)展改革委和交通運(yùn)輸部印發(fā)《“十四五”郵政業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，為行業(yè)“十四五”及至2035年擘畫(huà)發(fā)展藍(lán)圖，提供行動(dòng)指南，試圖系統(tǒng)性探索新時(shí)代郵政業(yè)高質(zhì)量發(fā)展路徑和目標(biāo)體系。

（一）規(guī)劃首次清晰定位“郵政事業(yè)”和“郵政產(chǎn)業(yè)”，表明郵政管理部門(mén)對(duì)行業(yè)運(yùn)行特性認(rèn)識(shí)深化和科學(xué)把握

郵政作為社會(huì)公用事業(yè)，“需要靠競(jìng)爭(zhēng)而不是壟斷才能得以發(fā)展，已成為各國(guó)郵政改革發(fā)展的共識(shí)”[3]。黨的十九大后，國(guó)家對(duì)郵政“通政通民通商”價(jià)值作用和政治屬性重新審視，認(rèn)為“郵政體系是國(guó)家重要的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)組織系統(tǒng)”?！巴怀觥]政’中‘政’的要求，更好地履行郵政普遍服務(wù)義務(wù)”“與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整服務(wù)內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)”[4]，成為當(dāng)前郵政普遍服務(wù)重點(diǎn)改革領(lǐng)域?！丁笆奈濉编]政業(yè)發(fā)展規(guī)劃》相應(yīng)提出“調(diào)整優(yōu)化郵政普遍服務(wù)范圍”，加強(qiáng)普遍服務(wù)保障，實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營(yíng)，提升郵政服務(wù)水平，形成“郵政事業(yè)”初步概念，為后續(xù)涉郵立法、體制機(jī)制改革發(fā)出先聲?！班]政產(chǎn)業(yè)”是指在快遞等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，促進(jìn)市場(chǎng)主體成長(zhǎng)、提升服務(wù)質(zhì)效、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，將快遞業(yè)打造為現(xiàn)代流通體系的基礎(chǔ)依托和暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際循環(huán)的重要支撐?！班]政產(chǎn)業(yè)”的提法是行業(yè)壯大自我、主動(dòng)作為的雄心展示，但還需更權(quán)威、更廣泛的社會(huì)認(rèn)同。

“郵政事業(yè)”和“郵政產(chǎn)業(yè)”二者密不可分。郵政服務(wù)始終是行業(yè)“底色”，是滿足用戶基本用郵需求和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的根基?？爝f服務(wù)是“亮色”，是郵政業(yè)參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體，滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、消費(fèi)升級(jí)背景下社會(huì)多樣化的寄遞需求。

（二）規(guī)劃錨定六大發(fā)展維度，調(diào)整優(yōu)化發(fā)展目標(biāo)，更加聚焦核心價(jià)值，形成新的行業(yè)發(fā)展指標(biāo)體系

規(guī)模實(shí)力方面，保留前幾輪行業(yè)規(guī)劃提出的“郵政業(yè)業(yè)務(wù)收入”“快遞業(yè)務(wù)收入”2 項(xiàng)指標(biāo)，不再保留讓外界“看不懂”的“郵政業(yè)業(yè)務(wù)總量”指標(biāo)。同時(shí)，信函等傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)雖逐年萎縮，但近年來(lái)郵政電商包裹業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，整體上郵件仍保有相當(dāng)規(guī)模，《“十四五”郵政業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對(duì)“快遞業(yè)務(wù)量”指標(biāo)予以優(yōu)化，改為“郵件快件業(yè)務(wù)量”，更能全面反映行業(yè)承載物流規(guī)模，成為1項(xiàng)全新指標(biāo)。這里必須指出，快遞為市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)則是由國(guó)家保障的重要公共服務(wù)，在供給主體、服務(wù)屬性、服務(wù)對(duì)象、定價(jià)機(jī)制等方面截然不同的情況下，將二者業(yè)務(wù)量合并為1項(xiàng)指標(biāo)其實(shí)非常勉強(qiáng)、并不“兼容”。協(xié)調(diào)發(fā)展方面，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)和國(guó)際發(fā)展，設(shè)置“西部地區(qū)建制村郵件周投遞3次及以上比例”“建制村快遞服務(wù)通達(dá)率”“國(guó)際快遞網(wǎng)絡(luò)覆蓋國(guó)家和地區(qū)數(shù)”3個(gè)量化指標(biāo)，都是“干貨”。服務(wù)水平方面，提出“快遞服務(wù)總體滿意度”“直轄市、省會(huì)城市間郵件全程時(shí)限”“重點(diǎn)地區(qū)快遞服務(wù)72 小時(shí)準(zhǔn)時(shí)率”3 項(xiàng)指標(biāo)，既體現(xiàn)用戶一般性服務(wù)質(zhì)量要求，又重視消費(fèi)體驗(yàn)。創(chuàng)新、綠色、安全發(fā)展方面，分別創(chuàng)設(shè)頭部企業(yè)“CR8 研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)”“可循環(huán)快遞包裝保有量”“郵件快件生產(chǎn)安全事故發(fā)生率”指標(biāo)。上述12 項(xiàng)指標(biāo)近半為首創(chuàng)，其科學(xué)性可行性有待實(shí)踐檢驗(yàn)，但充分說(shuō)明郵政管理部門(mén)基本擺脫企業(yè)思維，貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌各方關(guān)系，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，以期實(shí)現(xiàn)行業(yè)長(zhǎng)效治理。

遺憾的是，寄遞服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)有所弱化。延誤、丟失短少、損毀等“老三樣”問(wèn)題及投遞環(huán)節(jié)服務(wù)質(zhì)量始終是用戶關(guān)切的焦點(diǎn)。規(guī)劃不再設(shè)定以上服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)，也不利于全社會(huì)就加強(qiáng)寄遞服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管形成共識(shí)。

（三）規(guī)劃以打造國(guó)內(nèi)國(guó)際寄遞物流體系為重點(diǎn)，推進(jìn)“兩進(jìn)一出”工程建設(shè)，全面銜接綜合立體交通體系，彰顯新時(shí)代郵政業(yè)發(fā)展新要求新內(nèi)涵

寄遞網(wǎng)絡(luò)是綜合立體交通網(wǎng)重要組成部分。《“十四五”郵政業(yè)發(fā)展規(guī)劃》將完善寄遞網(wǎng)絡(luò)著力點(diǎn)放在緊密銜接綜合交通運(yùn)輸體系上，引導(dǎo)更多社會(huì)資源投入行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程建設(shè)。樞紐布局建設(shè)方面，推出“郵政快遞樞紐能力提升工程”，依托國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)布局，打造全球性、全國(guó)性樞紐集群。推進(jìn)國(guó)際郵件快件、跨境電商綜合處理場(chǎng)所建設(shè)改造。干線運(yùn)輸提效方面，構(gòu)建郵政快遞干線運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)航空、鐵路寄遞網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)、增進(jìn)信息互通。農(nóng)村快遞網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，實(shí)施“快遞進(jìn)村”工程，加強(qiáng)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施資源共享，加快完善農(nóng)村寄遞物流體系。2021年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《加快農(nóng)村寄遞物流體系建設(shè)的意見(jiàn)》，提出健全縣鄉(xiāng)村寄遞服務(wù)體系，補(bǔ)齊農(nóng)村寄遞物流基礎(chǔ)設(shè)施短板?！罢显诖遴]政、快遞、供銷(xiāo)、電商等資源，利用村內(nèi)現(xiàn)有公共設(shè)施，建設(shè)村級(jí)寄遞物流綜合服務(wù)站”“加快農(nóng)村郵路汽車(chē)化”等，這些提法均寫(xiě)入規(guī)劃，體現(xiàn)了行業(yè)規(guī)劃與國(guó)家政策的銜接和統(tǒng)一。補(bǔ)足服務(wù)短板方面，實(shí)施“冷鏈快遞”工程，加強(qiáng)冷鏈快遞設(shè)施建設(shè)，提升生鮮產(chǎn)品、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域服務(wù)能力。實(shí)施“快遞進(jìn)廠”工程，聚焦汽車(chē)、服裝、消費(fèi)品、電子信息、生物醫(yī)藥五大領(lǐng)域，促進(jìn)與制造業(yè)深度融合，加快嵌入產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。針對(duì)國(guó)際寄遞業(yè)務(wù)不足這一行業(yè)突出弱項(xiàng)，實(shí)施“快遞出?！惫こ?，建設(shè)進(jìn)出境郵件快件處理中心等跨境基礎(chǔ)設(shè)施，搭建國(guó)際快件通道，鼓勵(lì)建設(shè)海外倉(cāng)，與跨境電商、制造業(yè)協(xié)同出海。特別是明確“十四五”期間中國(guó)國(guó)際快遞網(wǎng)絡(luò)覆蓋國(guó)家數(shù)僅新增15 個(gè)以上，非常務(wù)實(shí)，有利于引導(dǎo)企業(yè)穩(wěn)扎穩(wěn)打，切實(shí)提升跨境運(yùn)力和供應(yīng)鏈一體化服務(wù)能力和水平。

五、經(jīng)驗(yàn)與啟示

15年間，中國(guó)郵政業(yè)實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)設(shè)所、村村通郵”，快遞業(yè)務(wù)量則突破千億件，成長(zhǎng)為重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為邁向更高發(fā)展水平打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。四輪行業(yè)規(guī)劃均注重寄遞網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，表明郵政管理部門(mén)始終清楚行業(yè)核心價(jià)值所在，知道“我要干什么”。順應(yīng)轉(zhuǎn)型升級(jí)要求，立足“建網(wǎng)強(qiáng)基”和“產(chǎn)業(yè)協(xié)同”兩大發(fā)展基點(diǎn)，四輪規(guī)劃推出的重點(diǎn)工程大體呈現(xiàn)“農(nóng)村郵政設(shè)施建設(shè)—快遞物流園區(qū)建設(shè)”“郵政在鄉(xiāng)—快遞下鄉(xiāng)”“沉下去（下鄉(xiāng)進(jìn)村）—走出去（快遞出海）”的梯次升級(jí)態(tài)勢(shì)，體現(xiàn)出郵政管理部門(mén)對(duì)行業(yè)發(fā)展階段性變化的清醒認(rèn)知和“我要怎么干”的準(zhǔn)確把握。

四輪行業(yè)規(guī)劃編制與實(shí)踐，還可得出以下基本經(jīng)驗(yàn)：必須堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向，尊重和保障企業(yè)主體地位，才能實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)生性發(fā)展；必須堅(jiān)持依法行政，抓好安全與質(zhì)量主責(zé)主業(yè)，不斷提升治理能力，才能實(shí)現(xiàn)“依法治郵”；必須堅(jiān)持走轉(zhuǎn)型升級(jí)之路，不斷適應(yīng)產(chǎn)業(yè)變革和需求變化，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和項(xiàng)目帶動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)高質(zhì)量發(fā)展新課題，必須把握好3 個(gè)方面的關(guān)系：一是“變與不變”的關(guān)系。無(wú)論外部環(huán)境如何變化，行業(yè)服務(wù)民生初心使命不能變。二是“加與減”的關(guān)系。從管理職責(zé)與內(nèi)涵的演化可知，郵政管理部門(mén)“加”的是安全管理責(zé)任和相關(guān)便民利企服務(wù)事項(xiàng)；“減”的是部門(mén)權(quán)力，非法定管理事項(xiàng)逐漸“瘦身”，一切非許可的行政審批事項(xiàng)將全部取消。三是“內(nèi)與外”的關(guān)系?！皟?nèi)強(qiáng)筋骨”是發(fā)展根基，寄遞網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與升級(jí)改造沒(méi)有止境。遍及城鄉(xiāng)的寄遞網(wǎng)絡(luò)是行業(yè)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是行業(yè)核心價(jià)值?！巴鈨?yōu)生態(tài)”是發(fā)展所需，要深刻認(rèn)識(shí)郵政快遞作為服務(wù)業(yè)的內(nèi)在特性，全面融入上下游產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)間全方位的穩(wěn)定高效協(xié)作關(guān)系。

站在社會(huì)公眾角度，他們最關(guān)心的是服務(wù)質(zhì)量及郵路安全暢通。應(yīng)當(dāng)看到，部分規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還需全行業(yè)付出巨大努力。如2020 年全國(guó)重點(diǎn)城市快遞服務(wù)時(shí)限為58 小時(shí)，離“國(guó)內(nèi)重點(diǎn)城市間實(shí)現(xiàn)48 小時(shí)送達(dá)”的規(guī)劃目標(biāo)還有不小距離。郵政企業(yè)、快遞企業(yè)要繼續(xù)保持對(duì)壓縮全程作業(yè)時(shí)限的極致追求，加快科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，優(yōu)化作業(yè)組織，提升處理效率，特別是縮短本地處理及投遞環(huán)節(jié)所需時(shí)間?？梢灶A(yù)見(jiàn)，“智慧郵政”建設(shè)將提速，“三無(wú)”技術(shù)（無(wú)人機(jī)、無(wú)人倉(cāng)、無(wú)人車(chē)）加快應(yīng)用，各類(lèi)“快遞+”或“+快遞”新型平臺(tái)和智能終端繼續(xù)涌現(xiàn)。寄遞安全方面，除了寄遞物品安全之外，個(gè)人信息安全越來(lái)越受到關(guān)注，隱私面單等保護(hù)措施將加快推廣。

黨的二十大報(bào)告要求“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)”。對(duì)郵政管理部門(mén)而言，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，關(guān)注業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)的同時(shí)更加關(guān)注行業(yè)發(fā)展質(zhì)效提升，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，推動(dòng)利益平衡分配，提升行業(yè)發(fā)展質(zhì)效；進(jìn)一步強(qiáng)化目標(biāo)取向，圍繞規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，致力于重大工程建設(shè)和發(fā)展環(huán)境優(yōu)化，推動(dòng)各級(jí)出臺(tái)“過(guò)硬”的政策措施，解決制約行業(yè)發(fā)展的“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”問(wèn)題，保障骨干節(jié)點(diǎn)運(yùn)行，暢通末端微循環(huán)；進(jìn)一步增強(qiáng)全局意識(shí)，將網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和行業(yè)發(fā)展全面融入高效市場(chǎng)流通體系，支撐產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定高效運(yùn)行，推動(dòng)全行業(yè)走上高質(zhì)量發(fā)展之路。