真心代表人民　學(xué)會代表人民（下）

　　第二方面，該書的不足。
　　首先，體例還有缺陷。這本書的體例大體上比較全面。然而，如果再嚴(yán)格一點要求，就還需要補充一些內(nèi)容。
　　例一，第五章以“審查工作報告”為標(biāo)題。這固然突出了重點，但并不全面。代表法的相應(yīng)表述是審議列入大會議程的“各項議案和報告”。從全書的結(jié)構(gòu)看，第五章要給人大代表講的不止是如何審議工作報告，而且還應(yīng)該有各項議案。所以，對應(yīng)代表法，第五章的標(biāo)題似應(yīng)改為審議“各項議案和報告”。
　　第五章的結(jié)構(gòu)有一個不妥，即忽視了預(yù)算的應(yīng)有地位。關(guān)于政府的工作安排，政府一般用兩種文件向代議機關(guān)報告：一種以政策語言寫就，此即政府工作報告；另一種用預(yù)算語匯寫就，此即預(yù)算以及關(guān)于預(yù)算的報告。這兩種政府文件中，前者為虛，后者為實。政府工作報告以政策語言闡明政策和施政目標(biāo)。這對于代議機關(guān)了解政情而言當(dāng)然是必要的。但是，政府工作報告一般只提出政策，而不列舉各項政策所需經(jīng)費。例如，政府推行節(jié)能環(huán)保政策。完善節(jié)能降耗、污染減排政策，普遍建立節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制。積極推進重點行業(yè)、重點企業(yè)和重點工程的節(jié)能工作，開展循環(huán)經(jīng)濟試點，加強三峽庫區(qū)、松花江、南水北調(diào)水源及沿線、渤海等重點流域和區(qū)域水污染防治工作，實施燃煤電廠脫硫、城市污水處理、垃圾無害化處理等環(huán)保重點工程。連續(xù)4年在全國開展整治違法排污企業(yè)、保障群眾健康環(huán)保專項行動。扎實推進生態(tài)保護和建設(shè)[12]。 這里就沒有說推行節(jié)能環(huán)保政策所完成的這一系列工作共花費多少經(jīng)費，更沒有說完成其中的每一項工作各花了多少錢。當(dāng)然，政府工作報告在推出某些政策時，也提到經(jīng)費。例如，為了促進教育發(fā)展和教育公平，將采取兩項重大措施：一是從新年開始，在普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校建立健全國家獎學(xué)金、助學(xué)金制度，為此中央財政支出將由上年18億元增加到95億元，明年將安排200億元，地方財政也要相應(yīng)增加支出…… [13]這樣做使人大代表看到了此項政策的配套經(jīng)費。然而，政府工作報告至多僅零星交代某幾項政策的配套經(jīng)費，而不會說明各項政策的配套經(jīng)費。此外，它并不明確配套經(jīng)費的使用機關(guān)。所以，如果人大以政府工作報告為主要依據(jù)或基本依據(jù)來決定是否批準(zhǔn)政府的工作總結(jié)和安排，那么人大的批準(zhǔn)就有若干局限。其一，它只能是一種空洞的批準(zhǔn)。政府推行任何政策，都需要使用經(jīng)費。沒有落實到經(jīng)費的政策，必定是空洞的政策。其二，它的可行性尚在未定之天。政府工作報告開列那么多政策，每項政策都有經(jīng)費支持嗎？政府工作報告本身并未回答這個實際問題。因而，如果人大以政府工作報告為主要依據(jù)或基本依據(jù)同意其提出的今后一年經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和工作部署，那么人大批準(zhǔn)的其實是可行性尚不確定的目標(biāo)任務(wù)和工作安排，所以人大的批準(zhǔn)決議本身也缺乏可行性。
　　怎樣才能克服上述局限呢？答案在于充分發(fā)揮預(yù)算的作用。富有代議制經(jīng)驗的國家無不以預(yù)算為主要依據(jù)或基本依據(jù)來決定是否批準(zhǔn)政府的工作安排。我國老一輩領(lǐng)導(dǎo)人也曾深刻論述預(yù)算的重要性。毛澤東在新中國成立初期就指出：“國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向?！?0世紀(jì)50年代鄧小平當(dāng)財政部長的時候也說過：“數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策……數(shù)字里包括輕重緩急，哪些項目該辦，哪些項目不該辦?！盵14] 預(yù)算將政府政策或工作安排落實為全面和具體的經(jīng)費安排；預(yù)算表達了政府的目標(biāo)任務(wù)、工作部署與經(jīng)費的不可分割性。只有到了預(yù)算層面，人們才能確知政府在下年度有財力推行哪些政策，有財力辦哪些事情。所以，對人大而言，要切實了解政府的政策或工作安排，就必須深入到政府預(yù)算；要決定是否同意政府的政策或工作安排，就必須先檢查其預(yù)算擬定得是否可行，是否妥當(dāng)。質(zhì)言之，人大決定是否同意政府提出的今后一年經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和工作部署的主要依據(jù)或基本依據(jù)，不能是政府工作報告，更不能是預(yù)算報告，而必須是預(yù)算。應(yīng)該說，政府工作報告經(jīng)人大批準(zhǔn)后再予以實施，這僅從表層體現(xiàn)了民主執(zhí)政的原理，而人大依據(jù)預(yù)算批準(zhǔn)政府的目標(biāo)任務(wù)和工作部署，政府依據(jù)人大的批準(zhǔn)而執(zhí)行其目標(biāo)任務(wù)和工作部署，這才是民主執(zhí)政與科學(xué)執(zhí)政的結(jié)合，因而從深層體現(xiàn)了民主執(zhí)政原理。
　　故而，為了反映預(yù)算審議的極端重要性，第五章應(yīng)該在適當(dāng)位置專門向人大代表介紹審議預(yù)算的程序、形式和方法等。順便指出，鑒于預(yù)算內(nèi)容的特殊性，人大審議預(yù)算的程序必須設(shè)置若干特殊的、即審議其他種類議案所不需要的環(huán)節(jié)。有的地方人大正在積極改革，但是總的看，各級人大現(xiàn)行的預(yù)算審議程序普遍缺乏這些特殊環(huán)節(jié)。所以，這里特別需要用前瞻的眼光，根據(jù)預(yù)算特殊的重要性，考慮人大會期的特點和其他特點，設(shè)計一套盡可能體現(xiàn)預(yù)算審議特殊要求的預(yù)算審議程序?？上В@本書在這個問題上還缺乏認(rèn)識。
　　在預(yù)算之外，法案、選舉罷免案、決議案等不同種類的議案相互性質(zhì)有別。它們在性質(zhì)上的不同客觀上要求人大采用不同的程序?qū)徸h之。比如，法案審議程序應(yīng)促使人大代表多回合地認(rèn)識法案的內(nèi)容并表示對法案的態(tài)度，選舉罷免案審議程序應(yīng)讓人大代表與被提名人、候選人或被提出罷免案人對話。迄今為止，各級人大是用一種審議程序去審議各種議案，這不符合各種議案的特性，因而還不是科學(xué)議事。所以，除了為預(yù)算設(shè)置專門審議程序外，至少還應(yīng)該為法案、選舉罷免案各設(shè)置專門審議程序，這樣才能推動人大走向科學(xué)議事。
　　根據(jù)以上考慮，這本書第五章的結(jié)構(gòu)可改為：一、審議議案的程序、形式和方法等。二、審議報告的程序、形式和方法等。三、相關(guān)案例。在“審議議案的程序、形式和方法等”這一部分，預(yù)算審議程序、形式和方法，法案審議程序、形式和方法，選舉罷免案審議程序、形式和方法，其他議案審議程序、形式和方法相互并列。
　　例二，這本書對間接選舉的人大代表缺乏專門說明。從這本書的書名看，它應(yīng)該既講直接選舉的人大代表，又談間接選舉的人大代表。原因之一，需要學(xué)習(xí)履職知識的不僅有直接選舉的人大代表，而且還有間接選舉的人大代表。原因之二，像我等這樣關(guān)注人大代表的讀者，總有一個感覺，即介紹直接選舉的人大代表的履職情況的讀物多，但介紹間接選舉的人大代表的履職情況的讀物卻不好找。原因之三，間接選舉的人大代表在若干制度方面都與直接選舉的人大代表不同，所以，必須專門說明。比如，聯(lián)系選民，間接選舉的人大代表是只需要聯(lián)系其選舉單位呢，還是應(yīng)同時聯(lián)系其選舉單位所在地區(qū)的選民？再比如代表述職，一些地方已經(jīng)嘗試由間接選舉的人大代表向其選舉單位的人大常委會述職。那么，是否應(yīng)改為向選舉單位的人大述職？這些，都是這本書理應(yīng)說明的。然而，這本書的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容卻基本上限于前者。這是一個遺憾。
　　例三，如何處理人大常委會成員？人大常委會成員都具有雙重身份：他們既是人大代表，又是人大常委會成員。鑒于他們作為后者而應(yīng)履行其他不擔(dān)任人大常委會成員的人大代表（姑且稱之為“純?nèi)舜蟠怼保┧痪哂械穆氊?zé)，所以，最好應(yīng)將人大常委會成員與純?nèi)舜蟠矸謩e研究，分開論述。然而問題是，似乎找不到關(guān)于人大常委會成員的專門讀物。所以，讀者有理由期待關(guān)于人大代表的讀物不要只講純?nèi)舜蟠恚且砸欢ㄆ鶎ｉT講講人大常委會成員。需要強調(diào)的是，人大常委會成員既然必須從人大代表中產(chǎn)生，那就意味著他們不但要履行人大常委會成員職責(zé)，而且還要履行人大代表職責(zé)。鑒于人大常委會成員掌握更多資源，所以對他們履行人大代表職責(zé)的行為必須有更高的要求。在履行人大代表職責(zé)方面，人大常委會成員應(yīng)該為純?nèi)舜蟠碜龀霰砺?。可是，現(xiàn)在的做法卻恰恰相反：我們的觀念和制度都只敦促純?nèi)舜蟠砺男腥舜蟠砺氊?zé)，而對人大常委會成員是否履行人大代表職責(zé)卻放任自流。顯然，這不合理。關(guān)于人大代表履職的研究成果和讀物應(yīng)該反思這種不合理局面，提出糾正之道。
　　
　　除了體例上的缺陷外，這本書在理論方面也有一些需要錘煉之處。指導(dǎo)實踐的讀物，可以少講理論，但一旦講，就怕講錯，畢竟這類讀物的讀者面大。這本書的幾個觀點似乎不妥。
　　例一，關(guān)于代表制度的起源。須知，這本書講的代表制度，其實是特指作為代議制元素的議員制度。而代議制起源于歐洲的中世紀(jì)。這本書說原始社會“部落議事會的成員就是代表的前身，部落議事會制就具有代表制度的意味?！?[15]這在理論上完全脫離了代議制的本來定義。
　　例二，關(guān)于代表制度的理論。對1936年以前出現(xiàn)的代表制度的各種學(xué)說，國內(nèi)出版的著作中概括、分析得最好的當(dāng)推日本學(xué)者美濃部達吉著、鄒敬芳譯、卞琳點校的專著《議會制度論》，和王世杰、錢端升的合著《比較憲法》?！侗容^憲法》將代表制度概括為三種，即委托說、代表說、國家機關(guān)說[16]。 《履職智慧與制度規(guī)范：人大代表履職程序設(shè)計》所講的代表制度的理論其實也是1936年以前出現(xiàn)的那三種，但這本書的編寫者改稱為：“強制委托說”、“代表責(zé)任說”、“代表授權(quán)說”。王、錢將委托說的要點概括為兩個：其一，選民與議員之間存在私法上的委托關(guān)系；選民可以用指示約束其議員。其二，此種委托關(guān)系僅存在于議員與選區(qū)之間，而不存在于議員與全國選民或全體議員與全國人民之間?！堵穆氈腔叟c制度規(guī)范：人大代表履職程序設(shè)計》對上述第二方面的含義語焉不詳。王、錢將代表說的要點也概括為兩個：第一，議會全體為全國人民的受托人；否認(rèn)選區(qū)可以用指示約束其議員。第二，議會全體所表達的意志視為與人民全體所直接表示的意志相等，因而有約束全體人民的效力?！堵穆氈腔叟c制度規(guī)范：人大代表履職程序設(shè)計》將上述第一個要點改稱為“代表責(zé)任說”。這樣修改不妥，因為正如王、錢所概括的，這類學(xué)說重在否認(rèn)各選區(qū)可以約束各自的議員，而不是說議員獨立承擔(dān)其責(zé)任。密爾也只是否認(rèn)選區(qū)可以約束其議員，而沒有論證議員獨立承擔(dān)責(zé)任?！堵穆氈腔叟c制度規(guī)范：人大代表履職程序設(shè)計》將上述第二個要點改稱為“代表授權(quán)說”。編寫者這樣命名顛倒了授權(quán)的主體與對象。按照編寫者的論述，應(yīng)該是“選民授權(quán)說”或“人民授權(quán)說”。而且，不論是“代表授權(quán)說”，還是“選民授權(quán)說”或“人民授權(quán)說”，都沒有正確揭示出編寫者所應(yīng)該概括的該學(xué)說的要旨，即議會全體所表達的意志視為與人民全體所直接表示的意志相等，因而有約束全體人民的效力。而且，該書第4頁說“法國基本法第三十八條”如何如何，這顯然不對，因為法國沒有制定過基本法。它所說的其實是德國基本法。
　　例三，在西方國家為什么代表說取代委托說，取得正統(tǒng)地位？這本書解釋說，原因在于民主理論的變遷。近代早期，人們理解中的民主就是“多數(shù)人的統(tǒng)治”，“就是少數(shù)服從多數(shù)，代表就是受多數(shù)選民的委托，參與國家管理，必須忠實地反映選民的意愿，唯選民之命是從，代表選區(qū)的利益?！倍搅爽F(xiàn)代，民主理論變了?！啊F(xiàn)代民主理論認(rèn)為，民主從來都是少數(shù)人的統(tǒng)治。因此，主張選民只是選舉工具，代表一旦選出，就應(yīng)當(dāng)脫離選民獨立行事?！盵17] 這樣說有若干不妥。第一，代表說取代委托說，主要原因在于資本主義政體取代封建主義政體的需要。德國、英國等歐洲國家在封建社會即出現(xiàn)了由各個選區(qū)選舉議員的制度，即封建選區(qū)代議制。各地封建主要通過各自地盤選出的議員向朝廷施加影響；各個城市也靠本城市選出的議員向君主請愿，并利用君主的征稅要求而改變其政策。應(yīng)該說，這就是德英等國在封建時代形成的議員與選區(qū)的關(guān)系，即以選區(qū)約束議員為特色的封建代議關(guān)系。它受到當(dāng)時法律的保護和支持，所以還形成了封建代議法律關(guān)系。法國大革命時期系統(tǒng)推出的委托說并非空想，而是來源于封建代議法律關(guān)系，并試圖割斷此種代議法律關(guān)系與封建政體的血緣，將它抬舉為一種超越社會形態(tài)的一般的代議法律關(guān)系。到封建社會向資本主義過渡時代，各個城市往來加強，趨向統(tǒng)一，因而市民階級在代議制方面不再堅持各個選區(qū)約束各自議員的舊制，而是轉(zhuǎn)向打破選區(qū)壁壘，由議員代表全國人民。不但如此，只有打破選區(qū)壁壘，市民階級才能粉碎封建貴族地主借他們對各自地盤的管轄權(quán)對各自議員的控制，進而使議員在議會自由地進行反封建斗爭?？吹竭@個政治背景，才能理解為什么代表說在法國大革命時期大行其道。第二，代表說取代委托說，的確得到理論界加油。這些理論竭力否定委托說的兩個支點，即各選區(qū)是各自議員的委托人，和各選區(qū)有權(quán)以其指示約束其議員。一些思想家提出，任何一個選區(qū)的選民，都不是主權(quán)者，因而沒有資格將權(quán)力委托給議員，也無權(quán)以他們的指示約束其議員。此外，影響最大的恐怕是約翰·密爾在其大作《代議制政府》中提出的“智者決策”說。他提出，人民大眾缺乏對國事行使最終決策權(quán)所必需的智力、知識和經(jīng)驗，所以必須選舉具備這些條件的人為議員。議員既然在智識方面大大超過選民，那么就不能聽選民的，而必須運用自己的智識決斷復(fù)雜的國事。另外，美濃部達吉借鑒德國國家法學(xué)者拉班德的議會職權(quán)來自憲法的學(xué)說，提出“法定代表”理論，并進而推論：“……若從法律上來說，那么，議會的全體，便是為代表全國國民而設(shè)，跟著議會的各位議員，也是有代表全國國民的任務(wù)。至于由哪個選舉區(qū)所選出，是于議員代表全國國民的資格上，沒有什么關(guān)系，比如日本的貴族院議員，或是由華族當(dāng)中選舉出來的，或是由敕任的，然在法律上同是有代表全國國民的任務(wù)?！盵18]這本書說的“現(xiàn)代民主理論認(rèn)為”那些話，原不是論證代表說取代委托說的理由，而是為了對付現(xiàn)代民主的流弊。第三，稱民主從來都是少數(shù)人的統(tǒng)治的，這只是某些派別的現(xiàn)代民主理論；另外一些現(xiàn)代民主理論（有的還占據(jù)主流地位）反對這種觀點。
　　例四，這本書說中世紀(jì)的代表即議員“主要是為君主專制統(tǒng)治服務(wù)的，是君主的工具……” [19]這明顯違背德國、英國等國封建代議制的歷史實際。英德等國的封建君主的確想讓議員為君主專制統(tǒng)治服務(wù)，然而那個時代的議員恰恰展現(xiàn)了反君主專制的風(fēng)骨。他們代表各自選區(qū)，頑強抵制君主的專制意圖。
　　例五，這本書說：“真正的代表制度除了代表具備代表性和普遍性外，還要求代表必須擁有立法權(quán)及作為最高權(quán)力機關(guān)的代表機關(guān)的政治形態(tài)存在。這種制度是伴隨近代西方資產(chǎn)階級民主制度的建立和發(fā)展而逐漸形成的。它最早出現(xiàn)在英國，繼而發(fā)展到法、美等國，并最終在世界范圍內(nèi)得到鞏固和發(fā)展?！?[20]這樣說有兩處不妥。第一，代表擁有立法權(quán)？顯然，代表即議員不擁有立法權(quán)。代表所獲得的應(yīng)該稱為“代議權(quán)”。第二，西方以洛克為代表的一派的確主張立法權(quán)高于行政權(quán)和司法權(quán)，所以立法機關(guān)就是最高權(quán)力機關(guān)；但另一派不接受這種理論。孟德斯鳩的三權(quán)分立理論就不是以立法權(quán)為最高權(quán)力的理論為前提。美國憲法規(guī)定總統(tǒng)可以否決國會通過的法案，其法理根據(jù)在于行政權(quán)與立法權(quán)平等；美國最高法院創(chuàng)立對法律的違憲審查制度，又體現(xiàn)了司法權(quán)與立法權(quán)的平等。日本最高法院享有違憲審查權(quán)，同樣體現(xiàn)了司法權(quán)與立法權(quán)的平等。德國以憲法法院審查議會立法的合憲性，表明代表機關(guān)的地位并不在司憲機關(guān)之上。法蘭西第五共和國憲法下，立法權(quán)已經(jīng)被降格為第二流權(quán)力中的老二，其議會的地位也降格如斯?？梢?，當(dāng)代西方政體在代表機關(guān)的地位問題上顯現(xiàn)了明顯的多樣性；在西方七國集團中，大多數(shù)國家都不承認(rèn)代表機關(guān)為最高權(quán)力機關(guān)。
　　例六，關(guān)于人大代表的獨立性。當(dāng)代講議員的獨立性，涉及兩類代議關(guān)系：一為議員與選民（主要指選區(qū)的選民，還可指全國選民）的關(guān)系，即議員是否應(yīng)服從選民的意見或指示？二為議員與所屬政黨的關(guān)系，即議員是否應(yīng)服從其政黨（包括其議會黨團）的決定？我國人大代表的獨立性其實也涉及人大代表與選民或選舉單位的關(guān)系，和黨內(nèi)人大代表與黨組織的關(guān)系。這本書僅談到人大代表與人民的關(guān)系，所以不夠全面。在人大代表與人民的關(guān)系方面，編寫者還在泛泛地講人大代表與“人民”的關(guān)系，而沒有具體到人大代表與選民或選舉單位的關(guān)系，因而不夠到位。編寫者強調(diào)人大代表在與人民的關(guān)系方面應(yīng)有一定的獨立性。我不是一般的否認(rèn)這個觀點，但想提醒編寫者注意：西方現(xiàn)在主張議員獨立于選民，是要否定其封建時代選區(qū)約束議員的舊制，擺脫其弊端。我國根本沒有出現(xiàn)過此類舊制及其弊端。相反，我們的人大代表所缺乏的恰恰是選區(qū)概念；我們的人大代表制度中，需要增強的恰恰是選民對人大代表的影響力；我們的選民（選舉單位）－人大代表關(guān)系中，需要弘揚的恰恰是選民的委托人意識。故而，不顧這些國情而單方面講人大代表的獨立性，似乎沒有切中時弊。
　　例七，提名候選人是否應(yīng)征求被提名人的意見？長期來，我們對被選舉權(quán)的理解還比較片面，似乎被選舉權(quán)僅等于被選舉的資格。其實不然，被選舉權(quán)至少還包括被提名人自主決定是否接受提名的權(quán)利、候選人及當(dāng)選人自主決定是否接受其職務(wù)的權(quán)利。我們對被提名人、候選人乃至當(dāng)選人還缺乏尊重，似乎我提名了你，你就得接受提名；我選舉了你，你就得上任。其實，按照被選舉權(quán)的應(yīng)有含義，提名人必須征求并尊重被提名人的表態(tài)權(quán)，選民必須征求并尊重候選人乃至當(dāng)選人的表態(tài)權(quán)。提名人與被提名人、選民與候選人及當(dāng)選人必須互相尊重，才能實現(xiàn)選舉的實質(zhì)正義。這本書第六章寫道：“人大代表聯(lián)合提名候選人前，可以征求被提名人的意見，也可以不征求被提名人的意見?！盵21]現(xiàn)實中的確就是這么操作的，但結(jié)果怎么樣？所以，不能再這么做了。
　　
　　注釋：
　　[12][13]十屆人大五次會議開幕 溫家寶作政府工作報告http://news.xinhuanet.com/misc/2007-03/05/content_5800
　　951.htm.
　　[14]王家林：《加強宣傳，總結(jié)經(jīng)驗，進一步貫徹預(yù)算法》，載全國人大常委會辦公廳主辦：《人大工作通訊》1996年第4期，第14頁。
　　[15][17][19][20][21]王伊景、朱仁顯主編：《履職智慧與制度規(guī)范：人大代表履職程序設(shè)計》，廈門大學(xué)出版社2007年10月版，第5、4、6、59頁。
　　[16]王世杰、錢端升著：《比較憲法》，商務(wù)印書館1999年版，第四編第一章第一節(jié)第一目“議會的性質(zhì)”。
　　[18]【日】美濃部達吉著：《議會制度論》，鄒敬芳譯、卞琳點校，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第80頁。
　?。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W(xué)院政治學(xué)所研究員、深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所研究員）