談?wù)勥M(jìn)一步完善人大及其常委會(huì)列席制度的問(wèn)題

　　“列席”是指符合所參加的會(huì)議、某項(xiàng)工作、某項(xiàng)活動(dòng)的有關(guān)規(guī)定的非正式代表的參與行為，列席者只有發(fā)言權(quán)沒(méi)有表決權(quán)。從現(xiàn)行法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定看，人大及其常委會(huì)的列席可以分為法定列席和臨時(shí)列席兩類。法定列席又可以分為已定列席（確定列席）和未定列席兩類，前者在法律法規(guī)或有關(guān)規(guī)范性文件中，列席者的指向具體明確，即已經(jīng)具體化到確定的列席主體；后者在法律法規(guī)或有關(guān)規(guī)范性文件中，列席者的指向不夠具體，即沒(méi)有具體化到確定的列席主體，還需要另外的程序來(lái)確定具體的列席者。
　　
　　未定列席又有3種情況：
　　第一種是，法律法規(guī)或有關(guān)規(guī)范性文件只規(guī)定了列席者的列席權(quán)（例如規(guī)定，有權(quán)列席），或者法律法規(guī)或有關(guān)規(guī)范性文件做出的是選擇性規(guī)定（例如規(guī)定，可以列席、可以應(yīng)邀列席、可以邀請(qǐng)列席、可以安排列席），這些人員是否列席，還需要另外的程序來(lái)決定。
　　第二種是，法律法規(guī)或有關(guān)規(guī)范性文件只規(guī)定了列席者的范圍（例如規(guī)定，負(fù)責(zé)人、有關(guān)負(fù)責(zé)人、主要負(fù)責(zé)人、有關(guān)方面、有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)、有關(guān)機(jī)關(guān)團(tuán)體、有關(guān)的代表、主任或者副主任一人、參加視察或者專題調(diào)研的代表可以列席），這個(gè)范圍的人員中誰(shuí)屬于有關(guān)的，最終列席者是誰(shuí)、多少人列席，都需要另外的程序來(lái)決定。
　　第三種是，法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定了列席者的范圍，同時(shí)還規(guī)定了若干種決定程序（例如規(guī)定，可以被推選或者受邀請(qǐng)列席），最終誰(shuí)列席、如何選擇其中的某一個(gè)決定程序，都需要另外的程序來(lái)決定。
　　人大及其常委會(huì)的列席制度應(yīng)該包括：各級(jí)人代會(huì)、縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議、人大設(shè)有專門(mén)委員會(huì)而其召開(kāi)的會(huì)議、人大及其常委會(huì)其他會(huì)議、人大及其常委會(huì)（包括專門(mén)委員會(huì)）組織的有關(guān)工作和活動(dòng)、人大常委會(huì)派出機(jī)構(gòu)或工作機(jī)構(gòu)（如工作委員會(huì)）召開(kāi)的會(huì)議或組織的有關(guān)工作和活動(dòng)的列席及其決定程序，列席者的權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)以及發(fā)言制度。
　　關(guān)于人大及其常委會(huì)目前的列席制度，各地地方性法規(guī)和地方人大有關(guān)的規(guī)范性文件中存在一些不同規(guī)定，限于篇幅，本文在論述時(shí)，只引述法律的規(guī)定。
　　
　　一、全國(guó)人大及其常委會(huì)的列席制度
　　
　?。ㄒ唬┤珖?guó)人代會(huì)的列席
　　全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，國(guó)務(wù)院組成人員、中央軍委組成人員、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)列席全國(guó)人代會(huì)。
　　全國(guó)人大組織法還規(guī)定，其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，經(jīng)主席團(tuán)決定，可以列席全國(guó)人代會(huì)；全國(guó)人代會(huì)上，在主席團(tuán)會(huì)議或者專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)或者提質(zhì)詢案的代表可以列席會(huì)議。
　　全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)決定，可以列席全國(guó)人代會(huì)；專門(mén)委員會(huì)審議代表聯(lián)名或代表團(tuán)提出的議案是否列入議程時(shí)，可以邀請(qǐng)?zhí)岚溉肆邢瘯?huì)議；專門(mén)委員會(huì)審議議案和有關(guān)報(bào)告涉及專門(mén)性問(wèn)題時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)方面的代表和專家列席會(huì)議；全國(guó)人代會(huì)上，在主席團(tuán)會(huì)議或者專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)或者提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會(huì)議。
　　代表法規(guī)定，人代會(huì)期間，代表可以被推選或者受邀請(qǐng)列席主席團(tuán)會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。
　　全國(guó)人代會(huì)的列席制度包括人代會(huì)上主席團(tuán)會(huì)議的列席，法律對(duì)全國(guó)人代會(huì)主席團(tuán)會(huì)議的列席專門(mén)作了規(guī)定，主要是：全國(guó)人大組織法所規(guī)定的，全國(guó)人代會(huì)上，在主席團(tuán)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)或者提質(zhì)詢案的代表可以列席會(huì)議。代表法所規(guī)定的，人代會(huì)期間，代表可以被推選或者受邀請(qǐng)列席主席團(tuán)會(huì)議。
　　前述所有列席人員中，國(guó)務(wù)院組成人員、中央軍委組成人員、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的列席，屬于法定列席的已定列席，列席者具有明確具體的指向性，他們列席全國(guó)人代會(huì)，不需要另外的決定程序，而其他列席者的列席屬于法定列席的未定列席，其列席還需要另外的程序來(lái)決定。
　　關(guān)于全國(guó)人代會(huì)列席的決定程序，全國(guó)人大組織法規(guī)定，其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人，經(jīng)主席團(tuán)決定，可以列席全國(guó)人代會(huì)。全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)決定列席人員名單；其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)決定，可以列席全國(guó)人代會(huì)。
　　前述內(nèi)容構(gòu)成了全國(guó)人代會(huì)目前基本的列席制度。
　　長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)際公布的全國(guó)人代會(huì)的列席者是下列人員：國(guó)務(wù)院組成人員、中央軍委組成人員、大會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)人選、全國(guó)人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，不是全國(guó)人大代表的全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、最高人民法院副院長(zhǎng)、最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)、省級(jí)人大常委會(huì)和省級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、解放軍在京各大單位和武警部隊(duì)主要負(fù)責(zé)人，還有全國(guó)政協(xié)委員、香港和澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官。
　　這些列席人員中，全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、省級(jí)人大常委會(huì)和省級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、解放軍在京各大單位和武警部隊(duì)主要負(fù)責(zé)人，其指向還不夠具體，沒(méi)有具體化到確定的列席主體，屬于法定列席的未定列席，還需要另外的程序來(lái)決定。其他列席者屬于法定列席的已定列席，不需要另外的決定程序。
　　
　?。ǘ┤珖?guó)人大常委會(huì)的列席
　　全國(guó)人大組織法規(guī)定，常委會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，可以由各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)派主任或者副主任一人列席會(huì)議；在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上、在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員可以出席會(huì)議。
　　全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定，常委會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的負(fù)責(zé)人，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)主任委員、副主任委員，有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)委員、顧問(wèn)，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)主任或者副主任一人，列席會(huì)議；常委會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，必要時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)的全國(guó)人大代表列席會(huì)議。
　　監(jiān)督法規(guī)定，在人大常委會(huì)會(huì)議上，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員有權(quán)列席會(huì)議。人大常委會(huì)聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以安排參加視察或者專題調(diào)查研究的代表列席會(huì)議。
　　代表法規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議。
　　立法法規(guī)定，有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議法律案時(shí)，可以邀請(qǐng)其他專門(mén)委員會(huì)的成員列席會(huì)議；在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，專門(mén)委員會(huì)審議常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的法律案是否列入議程時(shí)，可以邀請(qǐng)?zhí)岚溉肆邢瘯?huì)議；法律委員會(huì)審議法律案時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)的成員列席會(huì)議。
　　前述法律規(guī)定構(gòu)成了全國(guó)人大常委會(huì)目前基本的列席制度，除了全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)主任委員、副主任委員的列席屬于法定列席的已定列席，不需要另外的決定程序外，其他列席者的列席都屬于法定列席的未定列席，其列席還需要另外的程序來(lái)決定。
　　經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的摸索，目前，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議實(shí)際的列席者是下列人員：國(guó)務(wù)院或中央軍委主要負(fù)責(zé)人一人或各一人，最高人民法院、最高人民檢察院正職負(fù)責(zé)人，不是全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)主任委員、副主任委員、委員、顧問(wèn)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)主任或副主任一人，全國(guó)人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)和工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，國(guó)務(wù)院法制辦主任和議案說(shuō)明人，軍委法制局局長(zhǎng)，還有應(yīng)邀列席會(huì)議的全國(guó)人大代表。
　　這里，最高人民法院、最高人民檢察院正職負(fù)責(zé)人，不是全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)主任委員、副主任委員、委員、顧問(wèn)，全國(guó)人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院法制辦主任和議案說(shuō)明人，軍委法制局局長(zhǎng)，具有明確具體的指向性，屬于第一類列席；而國(guó)務(wù)院或中央軍委主要負(fù)責(zé)人一人或各一人，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)主任或副主任，全國(guó)人大代表，其指向沒(méi)有具體化到確定的列席主體，屬于法定列席的未定列席，其列席需要另外的程序來(lái)決定。
　　
　　
　?。ㄈ┤珖?guó)人大專門(mén)委員會(huì)的列席
　　全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)上，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)或者提質(zhì)詢案的代表可以列席會(huì)議；各專門(mén)委員會(huì)的顧問(wèn)可以列席專門(mén)委員會(huì)會(huì)議；全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員可以出席會(huì)議。
　　全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)上，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)或者提質(zhì)詢案的代表可以列席會(huì)議；專門(mén)委員會(huì)審議代表聯(lián)名或代表團(tuán)提出的議案是否列入議程時(shí)，可以邀請(qǐng)?zhí)岚溉肆邢瘯?huì)議；專門(mén)委員會(huì)審議議案和有關(guān)報(bào)告涉及專門(mén)性問(wèn)題時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)方面的代表和專家列席會(huì)議。
　　全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定，常委會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)主任委員、副主任委員，有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)委員、顧問(wèn)，列席會(huì)議。
　　監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會(huì)會(huì)議上，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員有權(quán)列席會(huì)議。
　　代表法規(guī)定，人大代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大各專門(mén)委員會(huì)會(huì)議；人代會(huì)期間，代表可以被推選或者受邀請(qǐng)列席專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。
　　立法法規(guī)定，有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議法律案時(shí)，可以邀請(qǐng)其他專門(mén)委員會(huì)的成員列席會(huì)議；在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，專門(mén)委員會(huì)審議常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的法律案是否列入議程時(shí)，可以邀請(qǐng)?zhí)岚溉肆邢瘯?huì)議。
　　前述法律規(guī)定便是全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)目前基本的列席制度，除了全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)主任委員、副主任委員列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議屬于法定列席的已定列席，不需要另外的決定程序外，其他列席者的列席都屬于法定列席的未定列席，其列席還需要另外的程序來(lái)決定。
　　
　　（四）全國(guó)人大代表的列席
　　全國(guó)人大代表的列席權(quán)及其相關(guān)法律制度是全國(guó)人大及其常委會(huì)列席制度的重要組成部分，其法律規(guī)定，前面已經(jīng)列出，這里單列2de044d6b144a543246efa9c0f748b3d出來(lái)，以便更好地研究和探討。其主要內(nèi)容是：
　　全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人大代表可以列席原選舉單位的人代會(huì)；全國(guó)人代會(huì)上，在主席團(tuán)會(huì)議或者專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表可以列席會(huì)議。
　　全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)上，在主席團(tuán)會(huì)議或者專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會(huì)議。
　　全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定，常委會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，必要時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)的全國(guó)人大代表列席會(huì)議。
　　代表法規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議；代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大各專門(mén)委員會(huì)會(huì)議；代表可以列席原選舉單位的人代會(huì)，并可以應(yīng)邀列席原選舉單位的人大常委會(huì)會(huì)議；人代會(huì)期間，可以被推選或者受邀請(qǐng)列席主席團(tuán)會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。
　　監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會(huì)聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以安排參加視察或者專題調(diào)查研究的代表列席會(huì)議。
　　前述法律規(guī)定便是全國(guó)人大代表目前基本的列席制度，其列席都屬于法定列席的未定列席，只規(guī)定了其列席權(quán)或者邀請(qǐng)（安排、推選）主體的選擇性規(guī)定。全國(guó)人大代表真正要實(shí)現(xiàn)列席，還需要有邀請(qǐng)或者安排或者推選的程序或者其他程序來(lái)決定。
　　
　　 （五）全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的列席
　　全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的列席權(quán)及其相關(guān)法律制度也是全國(guó)人大常委會(huì)列席制度的重要組成部分，其法律規(guī)定，前面也已列出，這里單列出來(lái)，以便更好地研究和探討。其主要內(nèi)容是：
　　監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會(huì)會(huì)議上，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員有權(quán)列席會(huì)議。
　　立法法規(guī)定，在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，專門(mén)委員會(huì)審議常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的法律案是否列入議程時(shí)，可以邀請(qǐng)?zhí)岚溉肆邢瘯?huì)議。
　　前述法律規(guī)定便是全國(guó)人大常委會(huì)組成人員目前基本的列席制度，其列席也都屬于法定列席的未定列席，也是只規(guī)定了其列席權(quán)或者邀請(qǐng)主體的選擇性規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員真正要實(shí)現(xiàn)列席，還需要有邀請(qǐng)程序或者其他程序來(lái)決定。
　　
　?。┬〗Y(jié)
　　概括法律所規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)列席制度有關(guān)的內(nèi)容，加上這些年來(lái)的實(shí)際做法，全國(guó)人代會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的列席主體主要是：國(guó)務(wù)院組成人員、中央軍委組成人員、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的列席；其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人（有的法律的提法是有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人）的列席；全國(guó)人代會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)人選、全國(guó)人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院法制辦主任和議案說(shuō)明人的列席；最高人民法院副院長(zhǎng)、最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)、中央軍委法制局局長(zhǎng)、解放軍在京各大單位和武警部隊(duì)主要負(fù)責(zé)人的列席；香港和澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的列席；全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)主任委員、副主任委員，有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)委員、顧問(wèn)、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的人大常委會(huì)主任或者副主任（有的法律的提法是省級(jí)人大常委會(huì)主要負(fù)責(zé)人）的列席；全國(guó)人大代表、全國(guó)人大常委會(huì)組成人員和相關(guān)人員的列席；全國(guó)政協(xié)委員的列席；省級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人的列席；有關(guān)方面專家的列席。
　　綜合各個(gè)法律所規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)的列席制度，其內(nèi)容主要是：
　　1. 國(guó)務(wù)院組成人員、中央軍委組成人員、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)列席全國(guó)人代會(huì)；其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，經(jīng)主席團(tuán)決定或者經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)決定，可以列席全國(guó)人代會(huì)。
　　2. 全國(guó)人代會(huì)上，在主席團(tuán)會(huì)議或者專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)或者提質(zhì)詢案的代表有權(quán)（或可以）列席會(huì)議。
　　3. 專門(mén)委員會(huì)審議代表聯(lián)名或代表團(tuán)提出的議案是否列入全國(guó)人代會(huì)的議程時(shí)，可以邀請(qǐng)?zhí)岚溉肆邢瘯?huì)議；專門(mén)委員會(huì)審議議案和有關(guān)報(bào)告涉及專門(mén)性問(wèn)題時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)方面的全國(guó)人大代表和專家列席會(huì)議。
　　4. 全國(guó)人代會(huì)期間，全國(guó)人大代表可以被推選或者受邀請(qǐng)列席主席團(tuán)會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。
　　5. 全國(guó)人大常委會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的負(fù)責(zé)人，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)主任委員、副主任委員，有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)委員、顧問(wèn)，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)主任或者副主任一人，列席會(huì)議。
　　6. 在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員有權(quán)（或者可以）出席會(huì)議。
　　7. 必要時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，可以邀請(qǐng)有關(guān)的全國(guó)人大代表列席會(huì)議。
　　8. 在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，專門(mén)委員會(huì)審議常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的法律案是否列入議程時(shí)，可以邀請(qǐng)?zhí)岚溉肆邢瘯?huì)議。
　　9. 全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以安排參加視察或者專題調(diào)查研究的全國(guó)人大代表列席會(huì)議。
　　10. 有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議法律案時(shí)，可以邀請(qǐng)其他專門(mén)委員會(huì)的成員列席會(huì)議；法律委員會(huì)審議法律案時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)的成員列席會(huì)議。
　　11. 各專門(mén)委員會(huì)的顧問(wèn)可以列席專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。
　　12. 全國(guó)人大代表可以應(yīng)邀列席全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。全國(guó)人大常委會(huì)審議法律案時(shí)，如果全國(guó)人大代表、全國(guó)人大常委會(huì)組成人員是提案人，可以列席會(huì)議。
　　13.全國(guó)人大代表可以應(yīng)邀列席原選舉單位的人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議。
　　這就是全國(guó)人大及其常委會(huì)目前的列席制度的基本內(nèi)容。
　　列席制度還有一個(gè)內(nèi)容是列席人員的發(fā)言制度（見(jiàn)《論人代會(huì)和人大常委會(huì)發(fā)言制度的完善問(wèn)題》一文），目前尚無(wú)法律規(guī)定。
　　
　　
　　二、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的列席制度
　　
　　（一）地方各級(jí)人代會(huì)的列席
　　地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府組成人員和人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)，鄉(xiāng)級(jí)的人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員，列席本級(jí)人代會(huì)。
　　全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人大代表可以列席原選舉單位的人代會(huì)。
　　地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人，經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)決定，可以列席本級(jí)人代會(huì)；省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表可以列席原選舉單位的人代會(huì)；人代會(huì)上，在主席團(tuán)會(huì)議或者專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會(huì)議。
　　代表法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表可以列席原選舉單位的人代會(huì)；人代會(huì)期間，代表可以被推選或者受邀請(qǐng)列席主席團(tuán)會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。
　　關(guān)于地方各級(jí)人代會(huì)主席團(tuán)會(huì)議的列席，地方組織法規(guī)定，在主席團(tuán)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會(huì)議。代表法規(guī)定，人代會(huì)期間，代表可以被推選或者受邀請(qǐng)列席主席團(tuán)會(huì)議。
　　前述法律規(guī)定便是地方各級(jí)人代會(huì)目前基本的列席制度，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府組成人員和人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)，鄉(xiāng)級(jí)的人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員的列席屬于法定列席的已定列席，不需要另外的決定程序，其他列席者的列席都屬于法定列席的未定列席，其列席還需要另外的程序來(lái)決定。
　　
　?。ǘ┑胤礁骷?jí)人大常委會(huì)的列席
　　地方組織法規(guī)定，人大常委會(huì)會(huì)議期間，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員有權(quán)列席會(huì)議。
　　代表法規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議；全國(guó)人大代表，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表可以應(yīng)邀列席原選舉單位的人大常委會(huì)會(huì)議。
　　監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會(huì)聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以安排參加視察或者專題調(diào)查研究的代表列席會(huì)議；人大常委會(huì)會(huì)議上，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員有權(quán)列席會(huì)議。
　　前述法律規(guī)定便是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)目前基本的列席制度，都屬于法定列席的未定列席，要真正實(shí)現(xiàn)列席，都需要有另外的程序來(lái)決定。
　　
　　（三）地方各級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)會(huì)議的列席
　　地方組織法規(guī)定，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會(huì)議。
　　代表法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大各專門(mén)委員會(huì)會(huì)議；人代會(huì)期間，代表可以被推選或者受邀請(qǐng)列席專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。
　　前述法律規(guī)定便是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)目前基本的列席制度，都屬于法定列席的未定列席，要真正實(shí)現(xiàn)列席，都需要有另外的程序來(lái)決定。
　　
　　（四）地方各級(jí)人大代表的列席
　　地方各級(jí)人大代表的列席權(quán)及其相關(guān)法律制度是地方人大及其常委會(huì)列席制度的重要組成部分，其法律規(guī)定，前面已經(jīng)列出。為了便于研究和探討，這里單列出來(lái)。其主要內(nèi)容是：
　　地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表可以列席原選舉單位的人代會(huì)；在主席團(tuán)會(huì)議或者專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會(huì)議；省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表可以列席原選舉單位的人代會(huì)。
　　代表法規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議；省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大各專門(mén)委員會(huì)會(huì)議，可以列席原選舉單位的人代會(huì)，并可以應(yīng)邀列席原選舉單位的人大常委會(huì)會(huì)議；人代會(huì)期間，代表可以被推選或者受邀請(qǐng)列席主席團(tuán)會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。
　　監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會(huì)聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以安排參加視察或者專題調(diào)查研究的代表列席會(huì)議。
　　前述法律規(guī)定便是地方各級(jí)人大代表目前基本的列席制度，其列席都屬于法定列席的未定列席，要真正實(shí)現(xiàn)列席，都需要有另外的程序來(lái)決定。
　　
　　（五）地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的列席
　　地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的列席權(quán)及其相關(guān)法律制度也是地方各級(jí)人大常委會(huì)列席制度的重要組成部分，其法律規(guī)定，前面也已列出，這里單列出來(lái)，以便更好地研究和探討。其主要內(nèi)容是：
　　地方組織法、監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會(huì)會(huì)議期間，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員有權(quán)列席會(huì)議。
　　前述法律規(guī)定便是地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員目前基本的列席制度，其列席都屬于法定列席的未定列席，要真正實(shí)現(xiàn)列席，都需要有另外的程序來(lái)決定。
　　
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　　概括法律所規(guī)定的地方各級(jí)人代會(huì)、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)列席制度有關(guān)的內(nèi)容，從列席主體來(lái)看，有地方各級(jí)人民政府組成人員、人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)，鄉(xiāng)級(jí)的人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員的列席；縣級(jí)以上的其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人的列席；全國(guó)人大代表，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表的列席。
　　目前，地方各級(jí)人大、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)都比照全國(guó)人大及其常委會(huì)的列席制度的模式，對(duì)本地本級(jí)人大及其常委會(huì)的列席制度，作了規(guī)定，做法大同小異。而各地的實(shí)際做法要豐富得多，但限于篇幅，本文不一一列舉。
　　把各個(gè)法律所規(guī)定的與地方各級(jí)人大及其常委會(huì)列席制度有關(guān)的內(nèi)容概括起來(lái)，其要點(diǎn)主要是：
　　1. 縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府組成人員和人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)，鄉(xiāng)級(jí)的人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員，列席本級(jí)人代會(huì)；其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)決定，可以列席本級(jí)人代會(huì)。
　　2. 全國(guó)人大代表可以列席原選舉單位的人代會(huì)；省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表可以列席原選舉單位的人代會(huì)。
　　3. 人代會(huì)上，在主席團(tuán)會(huì)議或者專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會(huì)議。
　　4. 專門(mén)委員會(huì)審議代表聯(lián)名或代表團(tuán)提出的議案是否列入人代會(huì)的議程時(shí)，可以邀請(qǐng)?zhí)岚溉肆邢瘯?huì)議；專門(mén)委員會(huì)審議議案和有關(guān)報(bào)告涉及專門(mén)性問(wèn)題時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)方面的人大代表和專家列席會(huì)議。
　　5. 人代會(huì)期間，人大代表可以被推選或者受邀請(qǐng)列席主席團(tuán)會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。
　　6. 人大常委會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，“一府兩院”的負(fù)責(zé)人，人大各專門(mén)委員會(huì)主任委員、副主任委員、委員，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，下級(jí)人大常委會(huì)主任或者副主任一人，列席會(huì)議。
　　7. 人大常委會(huì)會(huì)議上，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員有權(quán)列席會(huì)議。
　　8. 必要時(shí)，人大常委會(huì)會(huì)議可以邀請(qǐng)有關(guān)的人大代表列席會(huì)議。
　　9. 在人大常委會(huì)會(huì)議上，專門(mén)委員會(huì)審議常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的地方性法規(guī)案是否列入議程時(shí)，可以邀請(qǐng)?zhí)岚溉肆邢瘯?huì)議。
　　10. 人大常委會(huì)聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以安排參加視察或者專題調(diào)查研究的本級(jí)人大代表列席會(huì)議。
　　11. 人大代表可以應(yīng)邀列席原選舉單位的人大常委會(huì)會(huì)議。
　　12. 人大代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。
　　13. 有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議地方性法規(guī)案時(shí)，可以邀請(qǐng)其他專門(mén)委員會(huì)的成員列席會(huì)議。
　　這就是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)目前基本的列席制度。
　　同全國(guó)人大及其常委會(huì)的列席制度一樣，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的列席制度也有一個(gè)內(nèi)容，即列席人員的發(fā)言制度（見(jiàn)《論人代會(huì)和人大常委會(huì)發(fā)言制度的完善問(wèn)題》一文），目前尚無(wú)法律規(guī)定。
　　
　　三、需要研究和探討的若干問(wèn)題
　　
　　
　　人大及其常委會(huì)目前的列席制度尚不完善，存在不少問(wèn)題，需要在實(shí)踐中不斷研究和探討，例如：
　　（一）關(guān)于法定列席中的已定列席，因?yàn)榉梢?guī)定的列席者明確具體，即列席主體具有明確具體的指向性，在實(shí)踐中，執(zhí)行法律關(guān)于其列席的規(guī)定就可以了，不需要另行規(guī)定其列席的決定程序。因此，從程序立法的角度看，這種列席比較簡(jiǎn)單。
　　從法律的強(qiáng)制性來(lái)說(shuō)，列席是這類列席者的責(zé)任和義務(wù)，他們必須列席，無(wú)故不列席，就是違法。
　　但在實(shí)踐中，各級(jí)人代會(huì)、常委會(huì)會(huì)議都出現(xiàn)過(guò)法定列席者不列席或請(qǐng)假的現(xiàn)象。一些地方人大及其常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，應(yīng)該由政府主要領(lǐng)導(dǎo)人列席的，卻由政府組成人員代替了；應(yīng)該由政府組成人員的廳局長(zhǎng)、委辦主任列席的，卻由不是政府組成人員的副職代替了；有的干脆讓秘書(shū)代領(lǐng)文件了事，直接影響了人大及其常委會(huì)會(huì)議的嚴(yán)肅性。
　　法定列席者無(wú)故不列席，如何承擔(dān)法律責(zé)任？從權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系來(lái)分析，他們中的一部分是人大或其常委會(huì)選舉或任免的，對(duì)其列席情況是否可使用人大或其常委會(huì)的監(jiān)督程序，要不要增加批評(píng)和督促的程序？而一部分不是人大或其常委會(huì)選舉或任免的，他們無(wú)故不列席怎么辦？對(duì)此，法律應(yīng)有所規(guī)定。
　　法定列席者可不可以請(qǐng)假？向誰(shuí)請(qǐng)假？批準(zhǔn)程序是什么？是否可以指定其他人代替列席？如果允許，由誰(shuí)來(lái)批準(zhǔn)？人大及其常委會(huì)、人大專門(mén)委員會(huì)可否作出決定，不允許法定列席人列席？從法理上說(shuō)，人大及其常委會(huì)、人大專門(mén)委員會(huì)應(yīng)該有上述權(quán)力。但全國(guó)人大組織法規(guī)定的是，其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人，經(jīng)主席團(tuán)決定，可以列席全國(guó)人代會(huì)，僅限于“其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人”，并不是全體列席人員。全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定的是，由全國(guó)人大常委會(huì)決定列席人員名單；其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)決定，可以列席全國(guó)人代會(huì)。這里的“決定”原則上應(yīng)包含允許列席和不允許列席，但應(yīng)規(guī)定得更明確一些；關(guān)于這些問(wèn)題的決定程序也應(yīng)該有所規(guī)定。
　?。ǘ┓ǘ邢械奈炊邢?，法律規(guī)定的是列席者的列席權(quán)，或者是列席者的范圍，但多數(shù)是“可以列席”這樣的選擇性規(guī)定，有的雖然也規(guī)定了決定程序，但也是選擇性規(guī)定，沒(méi)有最終確定，還需要另外的程序來(lái)決定具體列席者。
　　人大及其常委會(huì)目前列席制度的主要問(wèn)題，正是列席的決定程序不完善不健全，做決定的主體是會(huì)議或活動(dòng)的組織者——人大及其常委會(huì)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)，還是授權(quán)給派出列席人員的機(jī)構(gòu)、單位或組織決定，還是兩者協(xié)商共同決定，不明確?，F(xiàn)在，一般都是派出列席人員的機(jī)構(gòu)、單位或組織決定，報(bào)人大常委會(huì)。但是否需要人大常委會(huì)批準(zhǔn)或同意，以什么形式來(lái)表示批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)、同意或不同意，并不明確。
　　眾所周知，決定主體不同，決定程序也不同。法律應(yīng)該首先明確規(guī)定決定主體，例如規(guī)定，各級(jí)人代會(huì)未定列席的決定，人代會(huì)召開(kāi)前，由人大常委會(huì)決定，人大常委會(huì)閉會(huì)期間，由委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議決定，并提請(qǐng)大會(huì)主席團(tuán)追認(rèn)；人代會(huì)召開(kāi)后，由大會(huì)主席團(tuán)決定。人大常委會(huì)會(huì)議未定列席的決定，由常委會(huì)會(huì)議或者由委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議決定；人大專門(mén)委員會(huì)的列席，由專門(mén)委員會(huì)會(huì)議或者由主任委員會(huì)議決定，關(guān)于未定列席列席者的決定程序也應(yīng)該有所規(guī)定。
　　那些選擇性規(guī)定——“可以列席”、“可以應(yīng)邀列席”，本身就有兩個(gè)可能性：列席、不列席；就必須有一個(gè)主體決定他們列席還是不列席，決定邀請(qǐng)還是不邀請(qǐng)他們列席。決定主體到底是誰(shuí)？決定程序是什么？法律應(yīng)該作出明確規(guī)定，
　?。ㄈ┤珖?guó)人大代表列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，是在代表法中規(guī)定的；有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議法律案時(shí)，可以邀請(qǐng)其他專門(mén)委員會(huì)的成員列席會(huì)議，是在立法法中規(guī)定的。全國(guó)人大常委會(huì)在實(shí)際工作中已經(jīng)執(zhí)行了這些規(guī)定。但在全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則中沒(méi)有這些規(guī)定。代表法、立法法都不是全國(guó)人大及其常委會(huì)議事程序方面的專門(mén)法律，就全國(guó)人大常委會(huì)的議事程序來(lái)講，全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則是專門(mén)法，所有重要的議事程序，都應(yīng)該規(guī)定進(jìn)去，所以，應(yīng)在修改全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則時(shí)補(bǔ)充進(jìn)去。
　　（四）全國(guó)人代會(huì)的列席由誰(shuí)決定，全國(guó)人大組織法規(guī)定，其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人，經(jīng)主席團(tuán)決定，可以列席全國(guó)人代會(huì)。全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)決定列席人員名單；其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)決定，可以列席全國(guó)人代會(huì)。
　　1982年制定全國(guó)人大組織法時(shí)認(rèn)為，其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人列席全國(guó)人代會(huì)，可以經(jīng)主席團(tuán)決定。但是，在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)，人代會(huì)召開(kāi)后才能產(chǎn)生主席團(tuán)，主席團(tuán)產(chǎn)生后再?zèng)Q定列席名單，組織工作來(lái)不及。所以，1989年制定全國(guó)人大議事規(guī)則時(shí)，改為由全國(guó)人大常委會(huì)決定。
　　但是，這也給學(xué)習(xí)、掌握和執(zhí)行這兩個(gè)法律的有關(guān)規(guī)定帶來(lái)困惑：它們有沒(méi)有矛盾？哪個(gè)法律有效？現(xiàn)在一直執(zhí)行的是全國(guó)人大議事規(guī)則的規(guī)定。只是，如果全國(guó)人代會(huì)召開(kāi)后，有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人列席會(huì)議，還是需要主席團(tuán)決定。因此，全國(guó)人大組織法的這個(gè)規(guī)定仍然有效。不管怎樣，兩個(gè)法律的規(guī)定應(yīng)該一致起來(lái)，例如規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)召開(kāi)前，由全國(guó)人大常委會(huì)決定，全國(guó)人大常委會(huì)閉會(huì)期間，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定，并提請(qǐng)大會(huì)主席團(tuán)追認(rèn)；全國(guó)人代會(huì)召開(kāi)后，由大會(huì)主席團(tuán)決定。
　?。ㄎ澹┤舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)的列席制度中，有一些重要內(nèi)容，法律未作規(guī)定，例如，人大及其常委會(huì)（包括專門(mén)委員會(huì)）組織的有關(guān)工作和活動(dòng)、人大常委會(huì)派出機(jī)構(gòu)或工作機(jī)構(gòu)（如工作委員會(huì)）召開(kāi)的會(huì)議或組織的有關(guān)工作和活動(dòng)的列席及其決定程序；由列席者或列席邀請(qǐng)者臨時(shí)提出、臨時(shí)決定的列席即臨時(shí)列席的提出和決定程序；列席者的權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)；列席者發(fā)言的形式（口頭發(fā)言或書(shū)面發(fā)言、個(gè)人發(fā)言或聯(lián)合發(fā)言、受限發(fā)言或自由發(fā)言）；列席者在人代會(huì)上代表團(tuán)分組會(huì)議、代表團(tuán)全體會(huì)議、人代會(huì)全體會(huì)議、人大常委會(huì)會(huì)議、人大設(shè)有專門(mén)委員會(huì)而其召開(kāi)的會(huì)議、人大及其常委會(huì)其他會(huì)議、人大及其常委會(huì)（包括專門(mén)委員會(huì)）組織的有關(guān)工作和活動(dòng)、人大常委會(huì)派出機(jī)構(gòu)或工作機(jī)構(gòu)（如工作委員會(huì)）召開(kāi)的會(huì)議或組織的有關(guān)工作和活動(dòng)的發(fā)言的確定程序；各種發(fā)言形式和發(fā)言場(chǎng)合下受限發(fā)言的次數(shù)和每次發(fā)言的時(shí)間，發(fā)言的申請(qǐng)和允許程序，發(fā)言的組織程序、對(duì)發(fā)言內(nèi)容的要求等。這些內(nèi)容，不一定都在法律中規(guī)定，有的可在法律中規(guī)定，有的可在其他規(guī)范性文件中規(guī)定，但都應(yīng)該有所規(guī)定。
　?。┑胤礁骷?jí)人大及其常委會(huì)的列席制度只有地方組織法、代表法、監(jiān)督法等少數(shù)幾部法律有所規(guī)定，相對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的列席制度，規(guī)定得更簡(jiǎn)單、更不完善、不健全。
　　過(guò)去，考慮到地方事務(wù)太復(fù)雜，不宜所有的事務(wù)都由法律統(tǒng)一規(guī)定，搞“一刀切”，從而束縛地方的積極性；另一方面，地方人大常委會(huì)建立時(shí)間還不長(zhǎng)，還缺乏經(jīng)驗(yàn)，有些做法還有待在實(shí)踐中探索，所以，過(guò)去的辦法是由地方各級(jí)人大及其常委會(huì)根據(jù)有關(guān)法律，用地方性法規(guī)或規(guī)范性文件來(lái)規(guī)定自己的議事程序，包括地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的列席制度。
　　現(xiàn)在，監(jiān)督法第一次給地方人大常委會(huì)的一部分議事程序作了許多規(guī)定。這是一個(gè)突破，也是一個(gè)嘗試。監(jiān)督法在立法上的成功，給進(jìn)一步完善地方人大及其常委會(huì)的會(huì)議制度、工作程序和議事規(guī)則，包括地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的列席制度，提供了一個(gè)新的思路。
　　地方各級(jí)人大常委會(huì)建立以來(lái)，地方人大及其常委會(huì)的會(huì)議制度、工作程序和議事規(guī)則已經(jīng)有了豐富的實(shí)踐和立法經(jīng)驗(yàn)，完全可以在一個(gè)或幾個(gè)法律中規(guī)定清楚，只是在一些細(xì)微末節(jié)或尚不完全成熟的問(wèn)題上，仍可以用地方性法規(guī)或規(guī)范性文件來(lái)補(bǔ)充規(guī)定，以保證地方人大及其常委會(huì)包括列席制度在內(nèi)的會(huì)議制度、工作程序和議事規(guī)則的基本統(tǒng)一。
　　
　?。ㄆ撸┠壳?，各級(jí)人代會(huì)法定列席中的已定列席都要在本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議上（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)是上次人代會(huì)主席團(tuán)）再?zèng)Q定一次。因?yàn)榉梢呀?jīng)明確規(guī)定了法定列席中已定列席的列席者，沒(méi)有必要再?zèng)Q定一次。只要決定人代會(huì)法定列席中的未定列席和臨時(shí)列席就可以了。當(dāng)然，公布的時(shí)候，可以一并公布。
　?。ò耍┑胤浇M織法規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行是其第一項(xiàng)職權(quán)。
　　為了切實(shí)做到這一點(diǎn)，讓地方各級(jí)人大常委會(huì)更好地理解、掌握和貫徹全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律和決議決定，從1980年的五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議開(kāi)始，全國(guó)人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，各?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)主任或副主任一人列席會(huì)議。1987年，這種做法被規(guī)定在全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則中。比照全國(guó)人大常委會(huì)的做法，各地也實(shí)行了下級(jí)人大常委會(huì)主任或副主任一人列席上一級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議的做法，并且，把它規(guī)定在人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則中。這個(gè)做法促進(jìn)了各地下級(jí)人大常委會(huì)更好地理解、掌握和貫徹上級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)和決議決定。
　　這種列席也需要在實(shí)踐中繼續(xù)完善，例如，有些省（區(qū)、市）邀請(qǐng)地級(jí)市和部分縣級(jí)人大常委會(huì)主任或副主任列席省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議，而每個(gè)?。▍^(qū)、市）的縣（市、區(qū)）都比較多，不可能每次會(huì)議每個(gè)縣（市、區(qū)）都派人列席，如何確定部分縣級(jí)人大常委會(huì)主任或副主任列席，就需要在實(shí)踐中摸索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；又如，縣（市、區(qū)）邀請(qǐng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或副主席列席縣級(jí)人大常委會(huì)，也遇到類似的問(wèn)題，也需要在實(shí)踐中摸索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在實(shí)踐中逐步使之規(guī)范化，待條件成熟時(shí)，規(guī)定在法律或地方性法規(guī)或其他規(guī)范性文件中。
　?。ň牛┯械牡胤秸匍_(kāi)人代會(huì)，不區(qū)分列席和旁聽(tīng)，所有非正式代表都叫列席。許多人特別是地方黨委各部門(mén)的同志和一些企業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，以為列席比旁聽(tīng)的檔次高，愿意列席不愿意旁聽(tīng)。這是一種誤解。應(yīng)該明確，列席和旁聽(tīng)沒(méi)有政治上和待遇的區(qū)別，沒(méi)有哪個(gè)高哪個(gè)低的區(qū)別，僅僅是根據(jù)出席人與會(huì)議的法律關(guān)系以及應(yīng)該享有的權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)而定的。如果允許這些人參加審議和討論時(shí)發(fā)言，他們就是列席；如果不允許這些人參加審議和討論時(shí)發(fā)言，他們就是旁聽(tīng)。這完全由會(huì)議組織者——人大常委會(huì)、主席團(tuán)的需要和安排而定。就會(huì)務(wù)來(lái)說(shuō)，列席比旁聽(tīng)的組織工作要多。在實(shí)際工作中，有些人就是聽(tīng)取人代會(huì)的報(bào)告，并不參加審議和討論，會(huì)議組織者——人大常委會(huì)、主席團(tuán)也沒(méi)有讓他們參加審議和討論的需要和安排。從法律上來(lái)說(shuō)，這些人就是旁聽(tīng)，應(yīng)該明確他們本來(lái)的身份。這樣，既可以讓他們聽(tīng)取人代會(huì)的報(bào)告，又不增加會(huì)議的經(jīng)費(fèi)和組織工作的工作量。
　?。ㄊ┱f(xié)委員列席同級(jí)人代會(huì)是新中國(guó)成立以來(lái)一直沿襲的做法。很長(zhǎng)時(shí)間里，人代會(huì)和政協(xié)會(huì)還互相溝通情況，互發(fā)簡(jiǎn)報(bào)，還有一點(diǎn)符合列席的法律含義，同時(shí)為了方便“一府兩院”負(fù)責(zé)人作報(bào)告，提高會(huì)議效率、減輕“一府兩院”負(fù)責(zé)人的工作負(fù)擔(dān)，也需要把“兩會(huì)”聽(tīng)取報(bào)告的大會(huì)放在一起開(kāi)，政協(xié)委員就成了列席同級(jí)人代會(huì)。隨著人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度的不斷完善，人代會(huì)和政協(xié)會(huì)越來(lái)越成為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的會(huì)議，政協(xié)委員出席的是政協(xié)會(huì)議，對(duì)人代會(huì)不承擔(dān)任何責(zé)任和義務(wù)，除聽(tīng)“一府兩院”報(bào)告外，政協(xié)委員同人代會(huì)不再存在任何關(guān)系，人代會(huì)和政協(xié)會(huì)也不再互相溝通情況，互發(fā)簡(jiǎn)報(bào)，政協(xié)委員已經(jīng)完全不符合列席的法律含義，同政府各部委負(fù)責(zé)人、各國(guó)使節(jié)、記者、會(huì)議工作人員一樣，在人代會(huì)上都沒(méi)有發(fā)言權(quán)，因此，都應(yīng)是旁聽(tīng)。鑒于人大和政協(xié)的政治地位相同，用旁聽(tīng)會(huì)使人感覺(jué)人代會(huì)和政協(xié)會(huì)的地位有所不同，借鑒新中國(guó)成立初期有過(guò)的全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)政協(xié)常委會(huì)聯(lián)席會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮用人代會(huì)和政協(xié)會(huì)的聯(lián)席會(huì)議的形式，而不再用政協(xié)委員列席人代會(huì)的形式，聽(tīng)取“一府兩院”的工作報(bào)告。
　?。ㄊ唬┯幸环N情況，不能叫做列席。這就是全國(guó)人大議事規(guī)則所規(guī)定的，罷免案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決前，被提出罷免的人員有權(quán)在主席團(tuán)會(huì)議和大會(huì)全體會(huì)議上提出申辯意見(jiàn)或者書(shū)面提出申辯意見(jiàn)；全國(guó)人大組織法所規(guī)定的，被罷免的全國(guó)人大代表可以出席原選舉單位的人代會(huì)、人大常委會(huì)會(huì)議或者書(shū)面申訴意見(jiàn)；地方組織法所規(guī)定的，被提出罷免的人員有權(quán)在主席團(tuán)會(huì)議或者大會(huì)全體會(huì)議上提出申辯意見(jiàn)或者書(shū)面提出申辯意見(jiàn)；選舉法所規(guī)定的，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人代會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，被提出罷免的代表有權(quán)在主席團(tuán)會(huì)議和大會(huì)全體會(huì)議上提出申辯意見(jiàn)或者書(shū)面提出申辯意見(jiàn);縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，被提出罷免的代表有權(quán)在主任會(huì)議和常委會(huì)全體會(huì)議上提出申辯意見(jiàn)或者書(shū)面提出申辯意見(jiàn)；代表法所規(guī)定的，被罷免的代表有權(quán)出席罷免該代表的會(huì)議申訴意見(jiàn)或者書(shū)面申訴意見(jiàn)。這時(shí)，被提出罷免的代表出席會(huì)議，不享有列席代表的發(fā)言權(quán)，不能參加討論和審議，只能提出申辯意見(jiàn)，所以，不屬于列席。
　　（十二）立法法規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，由有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審議，提出審議意見(jiàn)，印發(fā)常委會(huì)會(huì)議。有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議法律案時(shí)，可以邀請(qǐng)其他專門(mén)委員會(huì)的成員列席會(huì)議，發(fā)表意見(jiàn)。這條規(guī)定是指在常委會(huì)開(kāi)會(huì)期間的審議？還是指在常委會(huì)閉會(huì)期間的審議？還是既包括常委會(huì)開(kāi)會(huì)期間的審議，也包括常委會(huì)閉會(huì)期間的審議？這條規(guī)定不夠明確。從立法原意上看，是既包括常委會(huì)開(kāi)會(huì)期間的審議，也包括常委會(huì)閉會(huì)期間的審議。對(duì)此，法律應(yīng)該規(guī)定明確。
　?。ㄊ┤珖?guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，在專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)質(zhì)詢案的，提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員可以出席會(huì)議。如果這里的“出席”實(shí)際是“列席”，為了法制的統(tǒng)一和法律執(zhí)行的方便，在法律用語(yǔ)上應(yīng)該一致起來(lái)，就使用列席一詞。
　?。ㄊ模?jù)了解，近年來(lái)，各地人大都把邀請(qǐng)人大代表列席常委會(huì)會(huì)議作為保障代表知情權(quán)和發(fā)言權(quán)的一項(xiàng)重要舉措。但在實(shí)踐中，一些地方人大代表列席常委會(huì)會(huì)議存在形式主義的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：
　　一是列席代表大多是會(huì)議召開(kāi)一天前才接到電話通知，而且只通知開(kāi)會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)，對(duì)會(huì)議審議的議題不了解，有的即使知道會(huì)議的審議內(nèi)容，但由于時(shí)間太緊，無(wú)法對(duì)審議內(nèi)容進(jìn)行必要的調(diào)查研究，使之參加會(huì)議時(shí)無(wú)法發(fā)言。
　　二是會(huì)議沒(méi)有安排列席代表發(fā)言的時(shí)間。人大常委會(huì)會(huì)期很短，每次會(huì)議的議程又多，受會(huì)議時(shí)間的限制，主持人一般都不給列席代表發(fā)言的機(jī)會(huì)。
　　三是對(duì)列席代表的發(fā)言不夠重視，在會(huì)后匯總整理審議意見(jiàn)時(shí)，其發(fā)言列不進(jìn)去，挫傷了列席代表發(fā)言的積極性。
　　如何使人大代表列席常委會(huì)會(huì)議充分發(fā)揮作用，從而推進(jìn)代表工作呢？首先，應(yīng)該完善人大代表列席常委會(huì)會(huì)議的制度，細(xì)化有關(guān)規(guī)定，從會(huì)議通知到會(huì)前視察和調(diào)研活動(dòng)，都要組織安排好。其次，要注意安排列席代表在會(huì)上發(fā)言。第三，在匯總整理常委會(huì)審議意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)把列席代表有價(jià)值的意見(jiàn)匯總進(jìn)去，做好列席代表審議意見(jiàn)的反饋，及時(shí)將落實(shí)情況反饋給他們，體現(xiàn)其發(fā)言的價(jià)值，增強(qiáng)他們列席的積極性和責(zé)任心。
　　（作者曾任全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室經(jīng)濟(jì)組組長(zhǎng)、政治組組長(zhǎng)、辦公室主任，全國(guó)人大外事委員會(huì)辦公室主任，全國(guó)人大華僑委員會(huì)法案室主任）