我國人大選舉中城鄉(xiāng)人口比例發(fā)展的歷史特點(diǎn)與趨勢

　　人民代表大會選舉中的城鄉(xiāng)人口比例是指城鄉(xiāng)每一人大代表所代表的人口數(shù)。自《共同綱領(lǐng)》規(guī)定各級人大由人民用普選方法產(chǎn)生，以及1953年正式實(shí)施《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》以來，我國人大代表的選舉依行政區(qū)劃形成全國和地方多級選舉制，以及直接選舉和間接選舉相結(jié)合的選舉方式，城鄉(xiāng)按相應(yīng)的人口比例確定或分配人大代表名額。人大選舉中的城鄉(xiāng)人口比例，從實(shí)行普選特別是改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主政治建設(shè)的推進(jìn)而發(fā)生選舉層級性與發(fā)展階段性的調(diào)整，城鄉(xiāng)每一人大代表所代表的人口差距逐步縮小乃至趨同。然而，在這一歷史進(jìn)程中，基于城鄉(xiāng)差別、規(guī)范城鄉(xiāng)人大選舉的人口比例政策卻不時受到是否合理與公平的質(zhì)疑。因此，能否歷史地認(rèn)識我國人大選舉中的城鄉(xiāng)人口比例的確定與調(diào)整，不僅關(guān)系到能否正確認(rèn)識我國人大選舉制度的歷史必然性與政治優(yōu)勢，也關(guān)系到城鄉(xiāng)如何逐步實(shí)現(xiàn)按相同人口比例選舉人大代表。
　　
　　一、城鄉(xiāng)人口比例發(fā)展的政策目標(biāo)
　　
　　對于按一定人口比例，特別是城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表問題，在我國實(shí)行普選伊始，黨就明確認(rèn)識到了其歷史局限性。1953年2月11日，鄧小平在中央人民政府委員會上作選舉法草案的說明時指出：“在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的?！蓖瑫r，他闡述了城鄉(xiāng)按不同人口比例的歷史必然性及其意義，指出只有這樣規(guī)定，“才能真實(shí)地反映我國的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當(dāng)?shù)拇?，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的”[1] 。他還專門就規(guī)定城鄉(xiāng)應(yīng)選人大代表的不同的人口比例問題指出：“城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是工人階級所在，是工業(yè)所在，這種城市和鄉(xiāng)村應(yīng)選代表的不同人口比例的規(guī)定，正是反映著工人階級對于國家的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時標(biāo)志著我們國家工業(yè)化的發(fā)展方向。因此，這樣規(guī)定是完全符合于我們國家的政治制度和實(shí)際情況的，是完全必要的和完全正確的?！?[2]這些思想認(rèn)識表明，城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表，是由我國國情決定的，又是為逐步實(shí)行相同人口比例創(chuàng)造條件的。
　　新中國建立以來特別是改革開放以來實(shí)行普選的過程，實(shí)際上就是一個逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的政策制定、調(diào)整及其實(shí)踐過程。在這一過程中，城鎮(zhèn)化和非農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展，成為推動城鄉(xiāng)人口比例政策改進(jìn)和發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)社會動因。黨的十七大正是在歷史發(fā)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，以及城鎮(zhèn)人口的比例不斷提高，提出了逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的建議。這一建議是我國人大選舉制度自我完善和發(fā)展，并推動城鄉(xiāng)選舉在形式與事實(shí)上最終實(shí)現(xiàn)完全平等的必然要求，標(biāo)志著人大選舉中的城鄉(xiāng)人口比例政策的根本性變革。
　　
　　二、城鄉(xiāng)人口比例關(guān)系的多樣性
　　
　　從新中國建立以來人大選舉中的城鄉(xiāng)人口比例政策可以看出，我國自 1953年實(shí)行普選以來，在人大代表名額的確定和分配問題上，城鄉(xiāng)人口比例并非一開始就是完全不同的。其中，在1953年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉層級就是按相同人口比例選舉的，其人口比例關(guān)系至1956年才發(fā)展為不相同。城鄉(xiāng)在實(shí)行不同人口比例中，一般是城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口少于鄉(xiāng)村，甚至相差幾倍。但并非都是如此。在發(fā)展工業(yè)化的初期，城鄉(xiāng)人口比例在基層出現(xiàn)了城鎮(zhèn)多于鄉(xiāng)村的現(xiàn)象。即使在同一個選舉層級，因城鄉(xiāng)人口構(gòu)成和城鎮(zhèn)化發(fā)展程度不同，城鄉(xiāng)選舉并行著多種人口比例關(guān)系。如根據(jù)1982年修改后的選舉法規(guī)定，自治州、縣、自治縣人大代表選舉的城鄉(xiāng)人口比例關(guān)系，一般為1:4，但縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于4:1直至1:1。城鄉(xiāng)人口比例關(guān)系的多樣性，是我國城鄉(xiāng)人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性在人大選舉中的具體表現(xiàn)。
　　
　　三、城鄉(xiāng)人口比例的伸展性
　　
　　由于人口密度的差異，選舉法自1953年始，就在同一選舉層級，根據(jù)人口規(guī)模的不同，規(guī)定了每一代表所代表的相應(yīng)人口數(shù)。一般的，人口規(guī)模每增長到一定程度，其每一代表所代表的人口數(shù)就有一定幅度的增加。至1995年，第八屆全國人大常委會第十二次會議在修正選舉法時，確立了城鄉(xiāng)在代表選舉的人口比例的基數(shù)不變的情況下，根據(jù)人口增加而相應(yīng)增加人大代表的做法。如設(shè)區(qū)的市、自治州的代表名額基數(shù)為240名，每25000人可以增加1名代表；人口超過1000萬的，代表總名額不得超過650名?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的代表名額基數(shù)為120名，每5000人可以增加1名代表；人口超過165萬的，代表總名額不得超過450名；人口不足5萬的，代表總名額可以少于120名； 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額基數(shù)為40名，每1500人可以增加1名代表；人口超過9萬的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的代表總名額不得超過100名；人口超過13萬的鎮(zhèn)的代表總名額不得超過130名；人口不足2000的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表總名額可以少于40名。這些層級的地方人大代表名額的基數(shù)與按人口數(shù)增加的代表數(shù)相加，即為地方各級人大代表的總名額[3] 。城鄉(xiāng)人口比例的這種伸展性，在人口發(fā)展與人大規(guī)模之間建立起一個增長機(jī)制，有利于各級人大制度的發(fā)展和完善。
　　
　　四、城鄉(xiāng)人口比例與選區(qū)劃分、選民識別的配套性
　　
　　城鄉(xiāng)人口比例的落實(shí)是與選區(qū)劃分和選民識別緊密聯(lián)系在一起的。選區(qū)劃分不合理、或選民識別不當(dāng)，都會造成法定人口比例落實(shí)的不充分甚至走樣。
　　選區(qū)的合理劃分是保證人大選舉中城鄉(xiāng)人口比例政策得以落實(shí)的基礎(chǔ)性工作。1953年實(shí)行普選時，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表選舉按相同人口比例進(jìn)行選舉。相應(yīng)的，關(guān)于基層選舉工作中的選區(qū)劃分，中央選舉委員會決定，每一選區(qū)的人口數(shù)應(yīng)與當(dāng)?shù)孛恳淮硭鶓?yīng)代表的人口數(shù)大體相適應(yīng)，可略有差別，例如，每一代表所代表的人口數(shù)為100人，則劃定應(yīng)選兩個代表的選舉區(qū)時，有的選區(qū)的人口數(shù)可略多于200人，有的也可略少于200人。一般的選區(qū)，以能產(chǎn)生兩三個或三個以上代表為適當(dāng)。人口稀散，地區(qū)遼闊之處，可以一個選區(qū)選出一個代表，特殊的還可以兩個選區(qū)合選一個代表。劃分選區(qū)時，須照顧路程的遠(yuǎn)近。每一選區(qū)的大小，一般以直徑不超過20華里為原則，特殊情形者例外[4]。 由于選舉實(shí)行城鄉(xiāng)按相同比例進(jìn)行，選區(qū)的劃分主要根據(jù)選民的居住情況，并結(jié)合了人口與居住的自然條件。
　　1995年選舉法修正以來，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表名額分配到選區(qū)，按選區(qū)進(jìn)行選舉。選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。選區(qū)的大小，按照每一選區(qū)選1名至3名代表劃分。城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等[5]。
　　人大選舉政策根據(jù)改革開放以來出現(xiàn)的諸如人口流動等新情況，對于流動人口，縣、自治縣的人民政府駐地在市內(nèi)的，其所屬機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)組織，以及駐在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織如何參加選舉等問題，作出了相應(yīng)的規(guī)定。這實(shí)際上是對特殊情況下的選民所進(jìn)行的識別與界定。
　　其一，關(guān)于人口流動。人口的流動產(chǎn)生了人與戶口不在一地的公民參加選舉問題。這一問題關(guān)系到這類人口如何履行公民選舉權(quán)利，而且關(guān)系到選舉人口的計(jì)算。然而，對于這一問題的處理，各地做法曾是不完全統(tǒng)一的。其中，在農(nóng)村，大部分地區(qū)允許長期居住而戶口不在當(dāng)?shù)氐木哂羞x民資格的人，就地參加選舉；在城市，有的允許這些人在居住地參加選舉，較多的市則不允許，主要是怕引起要求解決戶口遷移問題[6]。 為統(tǒng)一做法，1983年3月5日，第五屆全國人大常委會第二十六次會議通過《關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》，規(guī)定選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區(qū)參加選舉的，經(jīng)原居住地的選舉委員會認(rèn)可，可以書面委托有選舉權(quán)的親屬或者其他選民在原選區(qū)代為投票。選民實(shí)際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。
　　
　　其二，關(guān)于縣、自治縣的人民政府駐地在市內(nèi)的，其所屬機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)組織的職工參加選舉問題。為避免重復(fù)參加選舉，根據(jù)直接選舉的經(jīng)驗(yàn)，第五屆全國人大常委會第二十六次會議規(guī)定，縣、自治縣的人民政府駐地在市區(qū)內(nèi)的，其所屬機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)組織的全體職工，參加縣、自治縣的人大代表的選舉，不參加市、市轄區(qū)的人大代表的選舉。
　　其三，關(guān)于駐在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工參加選舉問題。由于這些企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)很多，參加鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級選舉，其代表所占比例很大，而鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級人大主要討論農(nóng)村問題，同這些單位關(guān)系不大。根據(jù)一些地方建議這些單位可以不參加鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表選舉的意見，第五屆全國人大會常委會第二十六次會議決定，這類企業(yè)事業(yè)組織的職工可以只參加縣級人民代表大會代表的選舉，而不參加鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表的選舉[7]。
　　
　　五、城鄉(xiāng)人口比例發(fā)展的趨同性
　　
　　總體而言，盡管城鄉(xiāng)在縣及其以上一直按不同人口比例選舉各級人大代表，但其人口比例政策是以適應(yīng)我國各個歷史階段的形勢與任務(wù)，隨著經(jīng)濟(jì)社會和城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展變化，而作相應(yīng)的調(diào)整與變更的。選舉層級不同，人口比例也不相同。特別是改革開放以來，人大代表選舉中的城鄉(xiāng)之間每一代表所代表的人口差距總體上呈逐步縮小趨勢。例如，至1995年，省、自治區(qū)的人大代表名額的分配原則，由農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)5倍于改為4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)。省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人大代表的名額，由全國人大常委會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)，由8倍于改為4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。在特定條件下，城鄉(xiāng)還可以按相同人口比例進(jìn)行選舉。如前述的縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于4:1直至1:1。
　　新中國建立以來城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人口構(gòu)成的發(fā)展變化，是確定人大選舉中城鄉(xiāng)人口比例的重要依據(jù)。在城鄉(xiāng)人口占總?cè)丝诘谋戎刂校?952年是12.46∶87.54，1955年是13.48∶86.52；1978年為17.92∶82.08，1982年為21．13∶78.87，1995年為29.04∶70.96，2000年達(dá)到36.22∶63.78。據(jù)2005年初發(fā)布的《中華人民共和國2004年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，到2004年底，城市居民人數(shù)占全國總?cè)丝诘谋戎匾堰_(dá)41.8%。在2000~2004年間，我國城鄉(xiāng)居民人口比例連續(xù)每年消長一至兩個百分點(diǎn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2005年底開展的全國1％人口抽樣調(diào)查結(jié)果推算，2005年年末，居住在鄉(xiāng)村的人口有74，471萬人，占總?cè)丝诘?7.01％。城鄉(xiāng)人口規(guī)模的這一消長勢頭，隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的調(diào)整和人口大規(guī)模的流動，仍在繼續(xù)發(fā)展。
　　根據(jù)城鄉(xiāng)人口構(gòu)成、人口流動的趨勢和人大建設(shè)的需要，2007年3月，十屆全國人大五次會議通過的《關(guān)于第十一屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》規(guī)定：“第十一屆全國人民代表大會代表中，來自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)應(yīng)高于上一屆。在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市，應(yīng)有農(nóng)民工代表?！?008年2月26日， 第十屆全國人大常委會代表資格審查委員會在《第十一屆全國人大代表的代表資格的審查報告》中指出，選出的第十一屆全國人大代表具有廣泛性和代表性，各方面都有適當(dāng)?shù)谋壤碜砸痪€的工人和農(nóng)民代表人數(shù)高于上一屆，其中有3名農(nóng)民工代表。這在一定意義上說明，隨著城市化、工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，以及城鄉(xiāng)人口差距的縮小，我國城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的條件已基本成熟。
　　
　　六、城鄉(xiāng)人口比例政策的法制化
　　
　　自 1953年選舉法確立人大代表選舉制度以來，作為確定和分配人大代表名額的城鄉(xiāng)人口比例政策就納入了選舉法。此后，每涉及人大代表名額和城鄉(xiāng)人口比例的調(diào)整，全國人大及其常委會一般以相應(yīng)決定或決議予以規(guī)定。如1955年3月10日全國人大常委會通過《關(guān)于省縣鄉(xiāng)改變建制后本屆人民代表大會代表名額問題的決定》，1956年5月12日全國人大常委會通過《關(guān)于縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會代表名額等問題的決定》，1957年7月15日一屆全國人大四次會議通過《關(guān)于第二屆全國人民代表大會代表選舉問題的決議》，1958年3月19日全國人大常委會通過《關(guān)于地方各級人民代表大會代表名額問題的決定》，1958年6月3日全國人大常委會通過《關(guān)于第二屆全國人民代表大會代表的選舉單位和代表名額調(diào)整情況的報告》，1963年12月3日二屆全國人大四次會議通過《關(guān)于第三屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決議》等。改革開放以來，1979年7月1日五屆全國人大二次會議通過新的人大選舉法。這一選舉法經(jīng)1982年12月10日五屆全國人大五次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉若干規(guī)定的決議》修正，1986年12月2日六屆全國人大會常委會第十八次會議第二次修正，1995年2月28日八屆全國人大常委會第十二次會議第三次修正，2004年10月27日十屆全國人大常委會第十二次會議第四次修正，在規(guī)范城鄉(xiāng)人大選舉上不斷完善。在此基礎(chǔ)上，十屆全國人大常委會在工作報告中建議第十一屆全國人大常委會將選舉法的修改列入2008年立法工作規(guī)劃[8]?？梢哉f，法制化是人大選舉中城鄉(xiāng)人口比例政策發(fā)展的一個鮮明特征。城鄉(xiāng)人口比例政策的法制化為逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表提供了一定的歷史與法制基礎(chǔ)。
　　
　　注釋：
　　[1][2]鄧小平：《關(guān)于〈中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法〉草案的說明》，全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻(xiàn)資料匯編（1949-1990）》，中國民主法制出版社1990年版，第131~132、133頁。
　　[3][5]《全國人大和地方各級人大選舉法》（根據(jù)1995年2月28日八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定》第三次修正)，載《人民日報》1995年3月1日。
　　[4]《中央選舉委員會關(guān)于基層選舉工作的指示》，全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻(xiàn)資料匯編（1949-1990）》，中國民主法制出版社1990年版，第138頁。
　　[6][7]王漢斌：《關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定（草案）的說明》（1983年3月2日在五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議上），全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻(xiàn)資料匯編（1949-1990）》，中國民主法制出版社1990年版，第191頁。
　　[8]吳邦國：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》（2008年3月8日在十一屆全國人民代表大會一次會議上），載《人民日報》2008年3月22日。
　?。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W(xué)院當(dāng)代中國研究所第一研究室副主任、副研究員、博士）