城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表的意義及辦法初探

　　胡錦濤在黨的十七大政治報告中明確提出，今后我國在各級人民代表大會代表的選舉中將逐步實行城鄉(xiāng)同比例選舉。這個建議引起了強烈的反響。人們普遍認(rèn)為這是中國社會主義民主政治建設(shè)的重大進步，是實現(xiàn)政治公平正義的具體舉措，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的具體舉措。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識這個建議對中國特色社會主義民主政治建設(shè)的重大意義，也應(yīng)當(dāng)探討為落實這個建議而必須解決的一些現(xiàn)實問題以及要采取的一些辦法。
　　
　　一、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表是中國特色社會主義民主政治建設(shè)的重大進步
　　
　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度，一切權(quán)力都來源于人民、屬于人民，因此，只要是中華人民共和國公民，無論居住在城市還是鄉(xiāng)村，包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)在內(nèi)的各種政治權(quán)利都是平等的。但是，我國現(xiàn)行選舉法第十二條規(guī)定：“自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！钡谑臈l規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！钡谑鶙l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！边@就是眾所周知而又為人所非議的4∶1原則。我國憲法第三十三條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！惫裨诜擅媲耙宦善降龋硭?dāng)然地包含了選舉權(quán)與被選舉權(quán)的平等。從任何一個角度看，公民政治權(quán)利的平等是其他各種平等的基礎(chǔ)。這也就意味著公民政治權(quán)利的不平等不僅是各種不平等的反映，也是對各種不平等的強化。盧梭說過人與人之間存在著差異，“這些差異有好幾種，但通常是財富、身份或地位和個人的才能這四者是主要的差異……在這四種不平等現(xiàn)象之中，人的地位的不平等是其他幾種不平等的根源，而財富盡管是最后一個不平等，但其他各種不平等最后都將歸納到財富的不平等之中，因為財富是與人的幸福直接攸關(guān)的，是最容易使人感受到的，是可以用它來購買一切的?！盵1]我國雖然是社會主義國家，但畢竟仍然處在社會主義初級階段。因此，毋庸諱言，包括政治地位不平等在內(nèi)的社會不公正現(xiàn)象依然存在。就是說，我國的法律雖然規(guī)定了公民各種權(quán)利的平等，但由于各種原因，仍然存在事實上的不平等。存在著不平等并不可怕，關(guān)鍵是要正視并努力消除這些不平等。這也正是我們強調(diào)公平正義、建設(shè)社會主義和諧社會的現(xiàn)實原因。黨和政府強調(diào)要依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政。依法執(zhí)政首先要維護憲法的權(quán)威，所以，逐步實行城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表是依法執(zhí)政的一大進步；民主執(zhí)政首先要確立堅實的民意基礎(chǔ)，所以，逐步實行城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表是加強執(zhí)政的基礎(chǔ)，使黨和政府的權(quán)力更有合法性，是中國民主政治建設(shè)的一大進步。
　　任何事情都有特定的歷史背景。憲法的精神要在具體的法律中體現(xiàn)出來，而具體的法律既要依據(jù)憲法的精神，又要結(jié)合實際。事實上，從我國的歷史和現(xiàn)實出發(fā)，我們更應(yīng)該看到我國民主和法治建設(shè)的巨大進步。黨和政府歷來承認(rèn)平等是選舉的一條重要原則。1953年我國第一部選舉法根據(jù)當(dāng)時的實際情況，對農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例作了不同的規(guī)定，即縣級為4∶1、省級為5∶1、全國為8∶1。鄧小平在關(guān)于選舉法（草案）的說明中指出：“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真正地反映我國的現(xiàn)實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相等的代表”，“隨著我國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，我們將來也要采用……更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”[2] 。本著這個原則，特別是根據(jù)我國的實際，我國的選舉法得到了逐步的完善。1979年，我國剛剛開始改革開放，社會結(jié)構(gòu)變化不大，所以修改選舉法時維持了1953年選舉法所規(guī)定的各級人民代表大會代表所代表的人口數(shù)。1995年修改的選舉法將各級人民代表大會每一農(nóng)村代表所代表的人口數(shù)統(tǒng)一規(guī)定為城市每一代表所代表的人口數(shù)的四倍。改革開放30年來，我國的社會狀況發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是城市化進程加速、城鄉(xiāng)人口比例大大縮小，人民群眾的文化素質(zhì)和民主法治意識普遍提高。在這種情況下，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表就是歷史發(fā)展的必然趨勢。胡錦濤在黨的十七大政治報告中提出要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表順應(yīng)了這個趨勢，是合國情、順民意的舉措。
　　
　　二、城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表后，應(yīng)控制并適當(dāng)縮小人民代表大會的規(guī)模、提高人大代表的參政議政能力
　　
　　（一）人民代表大會規(guī)模過大、代表人數(shù)過多導(dǎo)致的一些問題
　　我國各級人民代表大會的一個顯著特點是代表人數(shù)多、代表大會規(guī)模大。這種狀況有其合理的一面，也有弊端。對此，一些領(lǐng)導(dǎo)人和學(xué)者都做過分析。彭真同志針對全國人大代表人數(shù)過多的問題，曾想減少人數(shù)，但又指出我國國家大、人口多，有50多個民族，2000多個縣，各階級、各界層、各民族、各地方、各方面、各政黨在全國人大都需要有適當(dāng)數(shù)量的代表，人數(shù)少了不行[3] 。因此，我國的人民代表大會是世界上規(guī)模最大的議會。近15年來，我國五級人大的代表總數(shù)都在300萬人左右。就全國人大來看，第一、二屆全國人大代表是1226人，第三屆3040人，第四屆2885人，第五屆3497人，第六屆2978人，第七屆2970人，第九屆2979人，第十屆2985人 [4]，剛剛開始的第十一屆為2419人。大多數(shù)國家議會議員的數(shù)量在300人以下，少數(shù)超過500人。我國全國人大代表的數(shù)量是許多國家議會議員數(shù)量的數(shù)倍。當(dāng)然，我國人口總量也是這些國家人口總量的數(shù)倍、乃至十倍以上[5]。 根據(jù)現(xiàn)行的選舉法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大代表名額基數(shù)為350名，設(shè)區(qū)的市、自治州的代表名額基數(shù)為240名，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的代表名額基數(shù)為120名，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額基數(shù)為40名，在這個基礎(chǔ)上，再分別加上按選舉法規(guī)定的按人口數(shù)增加的代表數(shù)，最終規(guī)模都超過這個基數(shù)，甚至兩倍于這個基數(shù)。比如，1998年全國的省級人大代表總數(shù)為20187人，平均規(guī)模651人，最多的河南省達935人。再比如北京市海淀區(qū)第十三屆人民代表大會代表總數(shù)為422人。
　　代表人數(shù)過多導(dǎo)致了一些不良的后果。有的學(xué)者結(jié)合我國人民代表大會會期短、代表兼職化的狀況對這些弊端進行了分析[6]。
　　第一，整體上代表大會行使權(quán)力的功能嚴(yán)重不足。全國人民代表大會是憲法規(guī)定的最高國家權(quán)力機關(guān)，它的權(quán)力覆蓋了政治、經(jīng)濟、文化、軍事、外交等各個方面。從法律上講，在我國沒有任何一個組織擁有這么多至高無上的權(quán)力。然而，3000名左右的代表，在每年只有一次的短短的會期內(nèi)，要審議各種重大議題、行使重大權(quán)力，的確是一件很不容易的事情。于是，不可避免地導(dǎo)致代表行使職權(quán)的質(zhì)量下降。比如，我國的全國人民代表大會實質(zhì)上具有修憲權(quán)和制憲權(quán)，而制憲和修憲乃國之大事。要使3000名左右的代表在短短的會期內(nèi)，高質(zhì)量地審議并表決制憲和修憲這樣的大事實在困難。這就是制度設(shè)計上的內(nèi)在矛盾。所以密爾說：“人數(shù)眾多的議會既不適于直接的行政事務(wù)，也不適于直接的立法事務(wù)。幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅具有經(jīng)驗和受過訓(xùn)練，而且通過長期而辛勤的研究訓(xùn)練有素的人去做。這就是為什么立法工作只有由極少數(shù)人組成的委員會才能做得好的充分理由，即使沒有其他理由的話。”[7]
　　
　　第二，代表大會難以真正充分地貫徹民主的議事原則。人民代表大會制度要求集體行使職權(quán)，代表個人的職權(quán)不同于代表大會的集體職權(quán)。特別是新頒布的《監(jiān)督法》更加明確地貫徹了這個精神，要求代表集體行使監(jiān)督職權(quán)。代表集體行使職權(quán)，必須貫徹民主議事的原則。但是，在我國人民代表大會一般每年召開一次，只有特殊情況才能再次召開。所以，代表大會在閉會期間，代表的權(quán)力就集體委托給了常委會。最突出的情況是由于代表眾多，根本不可能用全體會議的形式審議議案，只能采用代表團和小組會議的形式審議議案。這樣雖然解決了不能保證每個代表在全體會議上發(fā)言卻可以在代表團和小組上發(fā)言的問題，但不便于全體代表進行廣泛和直接的交流。按選舉單位劃分代表團，讓代表只是在小范圍內(nèi)交流，這實質(zhì)上就是沒有充分地展開討論，許多代表的意見得不到充分的表達，從而致使決策的民意基礎(chǔ)不充分。因為會議議程緊迫，代表們根本來不及認(rèn)真研究、分析和討論議案就匆匆交付表決，這勢必影響立法和決定、決議質(zhì)量。由于人數(shù)眾多，會期又短，不可能每位代表都有大會發(fā)言的機會，只能在代表團或小組會上發(fā)言。在代表團或小組會上發(fā)言所起的作用和產(chǎn)生的意義絕對比不上在全體大會上的發(fā)言。
　　另外，由于人數(shù)眾多，各個代表平時又有自己的本職工作，在短短的會期內(nèi)除了與本代表團、本小組的代表有機會交流和商討外，很少有機會與其他代表團、小組的代表交流和商討。比如北京市海淀區(qū)第十三屆人民代表大會共有代表422人，根據(jù)選區(qū)劃分為13個代表團，召開全體會議時也保持這種劃分，代表們的討論和交流基本上局限在代表團內(nèi)，很少有機會和時間同其他代表團的代表交流、協(xié)商。
　　還有一個很重要的問題是由于代表人數(shù)眾多，普通代表的意見和建議得不到重視。代表人數(shù)越多，普通代表的意見和建議就越不受重視，特別是一些新的、資歷較淺的代表的意見和建議更是如此。在這種情況下，盡管在法律上代表的權(quán)利是平等的，但是事實上會議召集人和主持人所起的作用卻是大不相同的。人們也都看到，在代表團內(nèi)同樣是代表的省委書記、省長的發(fā)言的分量與普通代表的發(fā)言的分量顯然不一樣。而且，絕大多數(shù)代表都是經(jīng)過組織提名推薦才當(dāng)選的。這就決定了這些代表在組織的領(lǐng)導(dǎo)在場時很自然地要退居于領(lǐng)導(dǎo)之后，并且以領(lǐng)導(dǎo)之是為是，以領(lǐng)導(dǎo)之非為非。尤其是當(dāng)一些人把當(dāng)人大代表僅僅看做是組織給的政治榮譽后，這種狀況就更加是邏輯的必然。也就是說普通代表被邊緣化了，代表的作用得不到完全的實現(xiàn)。
　　
　?。ǘ嵭谐青l(xiāng)同比例選舉的辦法初探
　　農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)適當(dāng)減少，適當(dāng)增加城市每一代表所代表的人口數(shù)。我們?nèi)砸赃x舉全國人大代表為例說明?，F(xiàn)在每一農(nóng)村代表所代表的人口是96萬，每一城市代表所代表的人口為24萬。如果我們將城鄉(xiāng)每一代表所代表的人口都定為48萬，這樣既實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同比例選舉，又可保持代表總數(shù)與現(xiàn)在基本持平。因為我國現(xiàn)在全國人口為13.1448億，如果每48萬人選舉一名人大代表，則全國共選出2739人，再加上軍隊代表，那么全國代表總數(shù)仍在3000名左右。
　　控制代表大會規(guī)模，適當(dāng)減少代表名額，提高代表素質(zhì)，特別是代表的參政議政能力，從而切實讓代表擔(dān)負(fù)起神圣的職責(zé)，讓人民代表大會成為名副其實的最高權(quán)力機關(guān)，是今后人民代表大會制度建設(shè)的趨勢。所以，今后逐步實行城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表后并不會大量增加代表名額、擴大代表大會的規(guī)模。就此看來，適當(dāng)減少農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)，增加城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)，最終達到兩者基本平衡，將是逐步實行城鄉(xiāng)同比例選舉的可行辦法。
　　另外，城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表后，因為農(nóng)村代表人數(shù)的增加，代表素質(zhì)的提高是一個亟待解決的問題。為此，按一定的比例確定一部分專職代表是切實可行的。這部分專職代表不必拘泥于來自城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，只要能夠依法履職，具有較高的參政議政能力即可?，F(xiàn)在全國各級人大常委會中都有一定比例的專職委員?，F(xiàn)在看來，這部分專職委員學(xué)有專長、參政議政能力較強，履職效果是好的，在某些方面明顯強于兼職委員。有鑒于此，在人大代表中確定一部分專職代表也許是可行的。
　　
　　注釋：
　　[1]盧梭：《論人與人之間不平等的起因和基礎(chǔ)》，商務(wù)印書館2007年版，第114頁。
　　[2]轉(zhuǎn)引自顧昂然1994年12月21日在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上《關(guān)于修改〈中華人民共和國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定和修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定（草案）的說明》。
　　[3]參閱彭真：《論新時期的社會主義民主與法制》，中央文獻出版社1989年版，第111、163頁。
　　[4]《人民日報》1999年9月15日第10版和2003年3月4日第4版。
　　[5][6]鄒平學(xué)：《中國代表制度改革的實證研究》，重慶出版社2005年8月版，第65、66~69頁。
　　[7]【英】密爾著：《代議制政府》，汪暄譯，商務(wù)印書館1984年版，第76頁，轉(zhuǎn)引自鄒平學(xué)著：《中國代表制度改革的實證研究》，重慶出版社2005年8月版，第65頁。
　?。ㄗ髡呦当本┦姓挝拿鹘ㄔO(shè)研究中心、北京聯(lián)合大學(xué)人大制度研究所博士、副研究員）