試析地方立法工作中的幾個(gè)觀念問(wèn)題

　　地方性法規(guī)作為我國(guó)社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)方面發(fā)揮著巨大作用。但是由于人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法技術(shù)、立法觀念等方面的原因，目前地方立法的整體質(zhì)量還不夠高。為了推動(dòng)地方立法的發(fā)展，提高立法質(zhì)量，下面筆者就地方立法過(guò)程中的幾個(gè)觀念問(wèn)題試作分析。
　　
　　一、關(guān)于執(zhí)行立法計(jì)劃的觀念
　　
　　一般來(lái)說(shuō)，計(jì)劃是做好工作的前提和基礎(chǔ)。一個(gè)切實(shí)可行的計(jì)劃往往能使工作事半功倍，大大提高工作的效率和質(zhì)量。立法工作是一項(xiàng)集體性和組織性很強(qiáng)的工作，從法規(guī)案的提出到法規(guī)的公布實(shí)施，牽涉許多部門(mén)和單位，要使各個(gè)環(huán)節(jié)緊湊銜接、配合有序，必須事先擬定好立法計(jì)劃。據(jù)了解，目前各地人大基本上都在年初制訂好本年度的立法計(jì)劃，有的甚至還有長(zhǎng)期立法規(guī)劃，這對(duì)于做好地方立法工作無(wú)疑是非常重要的。
　　不過(guò)需要討論的是，我們應(yīng)該如何具體執(zhí)行和實(shí)施立法計(jì)劃。換句話(huà)說(shuō)，立法計(jì)劃是必須不折不扣地執(zhí)行還是可以根據(jù)情況適當(dāng)變通？實(shí)踐中，有一種過(guò)分看重立法計(jì)劃的傾向，認(rèn)為立法計(jì)劃一經(jīng)制訂，就不能輕易改變。筆者認(rèn)為，執(zhí)行立法計(jì)劃固然重要，但也不是碰不得。根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)整和變更立法計(jì)劃是十分必要的。這是因?yàn)椋阂环矫媪⒎ㄓ?jì)劃一般是人大法制工作機(jī)構(gòu)在征求政府法制部門(mén)和職能部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上擬定的，雖然經(jīng)過(guò)一定的調(diào)查研究、討論協(xié)商程序，但畢竟沒(méi)有經(jīng)過(guò)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（主要指法制委員會(huì)）和常委會(huì)的審議。立法項(xiàng)目一旦進(jìn)入審議環(huán)節(jié)，在立法的必要性及采取何種立法形式（指立、改、廢）等重大問(wèn)題上就可能會(huì)產(chǎn)生不同意見(jiàn)。如果意見(jiàn)分歧較大，立法項(xiàng)目就可能面臨流產(chǎn)，這是立法本身的性質(zhì)和特點(diǎn)決定的。如我們?cè)谟懻摲ㄒ?guī)廢止案時(shí)，就可能會(huì)遇到一些常委會(huì)委員或者專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員提出法規(guī)案不應(yīng)廢止而應(yīng)修改的意見(jiàn)，如果這種意見(jiàn)占據(jù)多數(shù)，并且理由比較充分，我們就不得不按照審議意見(jiàn)，改變或放棄該立法項(xiàng)目。另一方面，客觀情況是不斷發(fā)展變化的，立法過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)一些擬定立法計(jì)劃時(shí)沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到的情況，如上位法發(fā)生變化（包括出臺(tái)、修訂、廢止）、上級(jí)人大立法計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整或者下發(fā)滯后（地方人大擬定立法計(jì)劃時(shí)一般要參考上級(jí)人大立法計(jì)劃，以與之銜接）、有關(guān)部門(mén)臨時(shí)提出新的立法議案等等，這些情況的變化都可能影響原定立法計(jì)劃的實(shí)施。例如，前不久遼寧省沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院在審理案件中，發(fā)現(xiàn)某地方性法規(guī)的規(guī)定違反上位法，建議作出處理，主任會(huì)議認(rèn)真研究后，認(rèn)為法院的意見(jiàn)有道理，遂決定修改該條例，并補(bǔ)充納入當(dāng)年立法計(jì)劃。
　　人大法制工作部門(mén)有些同志對(duì)增加、補(bǔ)充立法項(xiàng)目相對(duì)能夠理解，而對(duì)于減少、變更立法項(xiàng)目則不大能接受。主要原因是，他們認(rèn)為減少、變更立法項(xiàng)目意味著其沒(méi)有完成立法任務(wù)，至少說(shuō)明擬定計(jì)劃時(shí)考慮不周。應(yīng)該說(shuō)，這些人的工作態(tài)度和責(zé)任感是值得肯定的，不過(guò)，這種擔(dān)心確實(shí)有些狹隘。
　　
　　二、關(guān)于調(diào)動(dòng)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)立法積極性的觀念
　　
　　專(zhuān)門(mén)委員會(huì)由于具有各自不同的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在立法中往往發(fā)揮著獨(dú)特的作用，對(duì)于保證立法質(zhì)量必不可少。因此，調(diào)動(dòng)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)參與立法的積極性非常必要。但是實(shí)踐中，一些地方為了調(diào)動(dòng)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)參與立法的積極性，卻賦予專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出法規(guī)草案修改稿的權(quán)力，即法規(guī)草案在二審階段由有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出法規(guī)草案修改稿，到了三審階段再由法制委員會(huì)提出法規(guī)草案修改稿。
　　筆者認(rèn)為，這種法規(guī)草案修改稿提出主體的“二元”結(jié)構(gòu)是不妥的，應(yīng)該采用“一元”結(jié)構(gòu)，即由法制委員會(huì)統(tǒng)一提出法規(guī)草案修改稿。一是，法制委員會(huì)是負(fù)責(zé)法律工作的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，在法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，特別是立法技術(shù)和理論方面，有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。二是，實(shí)踐中法制委員會(huì)與法制工作委員會(huì)密不可分，甚至是共用一套人馬，自始至終參與立法工作，對(duì)有關(guān)情況更加了解和熟悉。三是，統(tǒng)一由法制委員會(huì)提出草案修改稿能夠保持連貫性，避免“兩張皮”和“大翻盤(pán)”。這一點(diǎn)尤其重要。實(shí)際中，由于立法思路、認(rèn)識(shí)程度、觀察角度等方面的不同，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出的草案修改稿與法制委員會(huì)提出的草案修改稿大相徑庭的情況，不僅造成了立法資源的浪費(fèi)，也給審議和表決增添了困難和麻煩。
　　不僅如此，一元結(jié)構(gòu)也更接近全國(guó)人大常委會(huì)的做法。立法法第二十七條規(guī)定：常務(wù)委員會(huì)（即全國(guó)人大常委會(huì)，筆者注）會(huì)議第一次審議法律案，在全體會(huì)議上聽(tīng)取提案人的說(shuō)明，由分組會(huì)議進(jìn)行初步審議。常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第二次審議法律案，在全體會(huì)議上聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問(wèn)題的匯報(bào)，由分組會(huì)議進(jìn)一步審議。常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第三次審議法律案，在全體會(huì)議上聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會(huì)議對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行審議。
　　可能會(huì)有人擔(dān)心，采用一元結(jié)構(gòu)，“剝奪”有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出法規(guī)草案修改稿的權(quán)力會(huì)傷害其參與立法的積極性，不利于協(xié)調(diào)部門(mén)關(guān)系。這種擔(dān)心雖有一定道理，但不免片面。試想，如果出現(xiàn)大翻盤(pán)的情況，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的意見(jiàn)大都被推翻，豈不更傷害感情？其實(shí)，提出草案修改稿和采納意見(jiàn)是兩回事，不提出草案修改稿，并不等于不能表達(dá)本部門(mén)的意見(jiàn)。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的意見(jiàn)完全可以通過(guò)提出書(shū)面審議意見(jiàn)、列席法制委員會(huì)會(huì)議等途徑表達(dá)出來(lái)。這方面，立法法針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)立法程序作了詳細(xì)規(guī)定，地方人大不妨參照?qǐng)?zhí)行。
　　
　　三、關(guān)于借鑒外地立法經(jīng)驗(yàn)的觀念
　　
　　多年來(lái)，地方人大之間的工作交流，包括立法交流十分活躍。但是，這種交流多趨于表面化、程式化，交流的實(shí)質(zhì)內(nèi)容不是很多，成果則更少。就立法而言，各地真正有意義有價(jià)值的橫向借鑒吸收并不多。主要有三個(gè)方面的原因：
　　一是片面強(qiáng)調(diào)地方特色，認(rèn)為外地的經(jīng)驗(yàn)不適合本地的土壤。應(yīng)該說(shuō)，立法體現(xiàn)地方特色，作為地方立法工作的宏觀指導(dǎo)思想，是非常有意義的。但我們對(duì)它切不可機(jī)械地、片面地理解，事實(shí)上，各地制定的地方性法規(guī)所依據(jù)的客觀情況和法制環(huán)境多數(shù)共性大于個(gè)性，相同或相通的地方遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于不同或者有特色的地方。相互借鑒和吸收并不缺少客觀基礎(chǔ)。
　　二是錯(cuò)誤理解“依據(jù)”與“抄襲”、“參考”與“排斥”的含義及關(guān)系。實(shí)踐中，有些同志認(rèn)為，法律、行政法規(guī)是地方立法的“依據(jù)”，必須遵守，因而直接或變相“抄襲”法律、行政法規(guī)等上位法的規(guī)定；而對(duì)于外地的立法，認(rèn)為只是“參考”，可用可不用，因而“排斥”借鑒吸收。這種認(rèn)識(shí)是不正確的。法律、行政法規(guī)作為地方立法的“依據(jù)”，是說(shuō)地方立法不能超越它的授權(quán)、不能與它相抵觸，并不是要仿照它的條文“造法”，更不應(yīng)該直接“抄襲”；而“參考”外地立法，也不能簡(jiǎn)單理解為“可用可不用”。一句話(huà)，“依據(jù)”不是“抄襲”的理由，“參考”也不能作為“排斥”的借口。事實(shí)上，真正好的立法例，應(yīng)該是多橫向借鑒吸收，少（或不）縱向抄襲的立法。
　　三是面子問(wèn)題，即認(rèn)為借鑒外地立法丟自己的面子，體現(xiàn)不出自身的能力和價(jià)值。筆者認(rèn)為，這就更沒(méi)有必要了。因?yàn)榻梃b吸收并非照抄照搬，而是去偽存真，去粗取精。真正的借鑒吸收同樣需要認(rèn)真思考，需要調(diào)查研究，需要付出艱辛和汗水，并不存在投機(jī)取巧、偷懶耍滑的問(wèn)題。
　　當(dāng)然，實(shí)際工作中我們不僅要注重對(duì)正面經(jīng)驗(yàn)的吸收，即將外地立法中有操作性的、實(shí)踐證明效果好的規(guī)定直接拿來(lái)或稍加改造，納入本地立法，同時(shí)也要注意吸取反面的教訓(xùn)，即對(duì)于外地立法中可操作性不強(qiáng)的、實(shí)踐證明效果不好的規(guī)定，在本地的立法中盡量回避，避免重蹈覆轍。
　　
　　四、關(guān)于對(duì)待領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)的觀念
　　
　　地方人大機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)（主任、副主任）一般具有雙重身份：一是領(lǐng)導(dǎo)身份，即作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的身份；二是代表、委員身份，即作為本級(jí)人民代表大會(huì)代表和常務(wù)委員會(huì)委員的身份。就領(lǐng)導(dǎo)身份而言，他們具有領(lǐng)導(dǎo)者的一般屬性，即組織、指揮被領(lǐng)導(dǎo)者，通過(guò)對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)號(hào)施令，與其共同完成一定的工作目標(biāo)和任務(wù)。這種情況下，他們與被領(lǐng)導(dǎo)者之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系，作為被領(lǐng)導(dǎo)者，必須遵從領(lǐng)導(dǎo)者的指示，聽(tīng)從領(lǐng)導(dǎo)者的指揮，不得違抗其命令。就代表、委員身份而言，人大機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與其他代表、委員一樣，在履行代表、委員職責(zé)中具有同等的權(quán)利和義務(wù)，一人一票，沒(méi)有任何凌駕或優(yōu)越于其他代表、委員的權(quán)力。其履職發(fā)言是行使代表、委員權(quán)力的形式和表現(xiàn)，不具有任何指示、命令的屬性和色彩。
　　從事立法工作的同志，在地方立法工作中要注意區(qū)別人大領(lǐng)導(dǎo)身份的雙重屬性，不可將兩者混淆。但遺憾的是，有些同志在實(shí)際工作中卻有意無(wú)意地將兩者不加區(qū)別，把領(lǐng)導(dǎo)同志任何時(shí)候、任何場(chǎng)合的發(fā)言都奉為圣旨，置于其他代表、委員的發(fā)言之上，高看一眼。這對(duì)立法工作是十分不利的。例如，明知領(lǐng)導(dǎo)同志的立法修改意見(jiàn)不合適，也按其意見(jiàn)辦理；明知領(lǐng)導(dǎo)同志的立法建議根據(jù)不充分或不符合實(shí)際，還要反復(fù)論證、調(diào)研，直到該領(lǐng)導(dǎo)同志離開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)崗位才善罷甘休。這種立法過(guò)程的“拍馬屁”或混淆是非，不但浪費(fèi)時(shí)間、人力、物力，也與民主法制的基本要求背道而馳，格格不入，是應(yīng)該及早摒棄的。
　　當(dāng)然，在工作中區(qū)別人大領(lǐng)導(dǎo)的雙重身份，不僅僅是被領(lǐng)導(dǎo)者的義務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)者本人更應(yīng)該率先垂范，自覺(jué)扮演好不同角色。如果領(lǐng)導(dǎo)同志在工作中不能自覺(jué)區(qū)分兩者的不同，甚至將兩者混為一談，僅僅對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者作出要求，的確有過(guò)于苛刻之嫌，事實(shí)上也不大可能辦得到。筆者認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)同志做到自覺(jué)區(qū)別不同身份，除了首先要對(duì)自己的地位、職責(zé)、權(quán)力有著清晰、明確的認(rèn)識(shí)外，還要具備寬闊的胸襟和強(qiáng)烈的民主法治意識(shí)，摒棄不正確的面子觀，不要把自己意見(jiàn)的不被采納視為對(duì)自己的不尊重。
　　小結(jié)
　　立法工作中，我們往往重視法律知識(shí)、法學(xué)理論、立法技術(shù)等對(duì)于立法質(zhì)量的意義，而忽視立法觀念、認(rèn)識(shí)對(duì)立法工作的影響。本文結(jié)合實(shí)際提出了立法過(guò)程存在的幾個(gè)觀念問(wèn)題，并做了簡(jiǎn)要分析，希望能夠拋磚引玉，激發(fā)廣大立法工作者對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行更多、更好的研究和討論。
　　（作者單位：遼寧省沈陽(yáng)市人大常委會(huì)法工委）