立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督：巡警式監(jiān)督與火警式監(jiān)督

　　一、巡警式監(jiān)督和火警式監(jiān)督的提出
　　
　　在現(xiàn)代民主社會，立法機(jī)關(guān)把大量的政策制定權(quán)授予行政機(jī)關(guān)已經(jīng)是一個普遍的現(xiàn)象，但是對于授權(quán)的結(jié)果，學(xué)者持兩種截然相反的觀點。以亨廷頓、尼斯坎南為代表的學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的成員具有更多的信息和專門技術(shù)，而立法機(jī)關(guān)的成員往往不具有這種信息和專門技術(shù)，如果立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的偏好不一致，那么行政機(jī)關(guān)的政策方案就可能偏離授權(quán)的目標(biāo)，甚至使得新方案比現(xiàn)狀更加糟糕，于是立法機(jī)關(guān)的授權(quán)實際上就成了棄權(quán)。以麥克賓斯、施瓦茨、溫格斯特為代表的學(xué)者卻認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、預(yù)算、行政程序等手段足夠用來減輕授權(quán)可能帶來的有害后果。
　　最早提出巡警式監(jiān)督和火警式監(jiān)督這一對概念的是美國學(xué)者馬休·麥克賓斯（Mathew D.McCubbins）和托馬斯·施瓦茨（Thomas Schwartz）。在他們提出這對概念之前，有很多學(xué)者抱怨，立法機(jī)關(guān)授權(quán)之后正在忽視它們的監(jiān)督職責(zé)，對于行政機(jī)關(guān)的行為，它們幾乎失去了控制。但麥克賓斯和施瓦茨卻認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)表面上看是無所作為，拋棄了它們的監(jiān)督職責(zé)，實際上是選擇了一種更加理性和有效率的監(jiān)督方式而已，即監(jiān)督方式從巡警式監(jiān)督轉(zhuǎn)向了火警式監(jiān)督[1] 。
　　根據(jù)監(jiān)督的啟動機(jī)制不同，以及立法機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中的主動性、集中性、直接性不同，可以把立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督分為“巡警”式監(jiān)督和“火警”式監(jiān)督。
　　巡警式監(jiān)督是指，立法機(jī)關(guān)如同巡邏的警察一樣，積極主動地審查行政機(jī)關(guān)的行為，以查明其是否違反授權(quán)目的，并對違法的行為采取一定的補救措施。立法機(jī)關(guān)審查的方法多種多樣，比如查閱文件、進(jìn)行實地考察、詢問、質(zhì)問、舉行聽證會聽取官員和利益相關(guān)者的意見等等。巡警式監(jiān)督具有權(quán)力集中、主動、直接等特點。
　　火警式監(jiān)督是指，立法機(jī)關(guān)無需主動審查行政機(jī)關(guān)的行為是否違反授權(quán)的目的，而是通過建立一套規(guī)則、程序以及非正式的慣例，賦予單個公民和有組織的團(tuán)體一定的權(quán)利，使他（它）們可以審查、檢舉、揭發(fā)行政機(jī)關(guān)的違法行為（包括預(yù)期違法行為）和其他目標(biāo)偏離行為，立法機(jī)關(guān)或其他國家有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)公眾的報警而采取一定的補救措施。在立法機(jī)關(guān)建立的這套規(guī)則體系中，有的規(guī)則為公眾提供了信息知情權(quán)和行政決策的參與權(quán)，有的規(guī)則為公眾提供了向上級行政機(jī)關(guān)、法院、立法機(jī)關(guān)申訴的權(quán)利，有的規(guī)則賦9ndGaBW5BiRDDl7D9shbRA==予了其他國家機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，還有一些規(guī)則有助于分散的公民采取集體行動的權(quán)利。而立法機(jī)關(guān)的角色主要在于創(chuàng)建并完善這套規(guī)則體系，偶爾也對公眾的抱怨和申訴進(jìn)行積極回應(yīng)。麥克賓斯等人為火警式監(jiān)督做了個形象的比喻：“（立法機(jī)關(guān)）不用到處巡視火災(zāi)的情況，他只要在街角放一個火警報警器，在附近建一個消防站，有報警的時候分派一下吊鉤和梯子就可以了！”
　　火警式監(jiān)督與巡警式監(jiān)督各有特點。巡警式監(jiān)督集中、主動、直接，有利于追蹤行政官員的行為。但是對立法機(jī)關(guān)而言，火警式監(jiān)督雖然不如巡警式監(jiān)督那樣集中、主動和直接，但它具有成本上的優(yōu)勢，因為立法機(jī)關(guān)以外的當(dāng)事人分擔(dān)了部分成本。這也是麥克賓斯和施瓦茨認(rèn)為巡警式監(jiān)督比火警式監(jiān)督更優(yōu)的基礎(chǔ)所在。針對學(xué)者對立法機(jī)關(guān)忽視監(jiān)督職責(zé)的批評，麥克賓斯和施瓦茨爭辯說，立法機(jī)關(guān)看似忽視了自己的監(jiān)督職責(zé)，實際上是選擇了火警式監(jiān)督這種更加有效率的監(jiān)督方式而已。
　　當(dāng)然，這兩種方式也各有自己的缺陷。巡警式監(jiān)督的缺陷在于它所需要的時間和資源成本高昂，因而導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)不可能大量實施這種方式?；鹁奖O(jiān)督的缺陷在于火警可能出現(xiàn)不真實、不可靠的情況，這些不真實的警報會誤導(dǎo)立法者，使得立法者很難區(qū)分真實的和虛假的情報，從而導(dǎo)致火警式監(jiān)督失靈。就像麥克賓斯自己所說的那樣：“那些被賦予報警機(jī)會的人同時也獲得了一個通過報警欺騙立法者從而獲利的機(jī)會。總之，錯誤的警報隨時可能發(fā)生。”[2]
　　
　　二、巡警式監(jiān)督與火警式監(jiān)督有效實施的條件
　　
　　巡警式監(jiān)督的有效實施要求立法機(jī)關(guān)有足夠強的監(jiān)督能力，包括立法機(jī)關(guān)應(yīng)該有充足的預(yù)算，以及擁有一支數(shù)量龐大、專業(yè)知識過硬的人員隊伍。而火警式監(jiān)督的有效實施不僅依賴于立法機(jī)關(guān)自身的權(quán)威，而且依賴于立法機(jī)關(guān)與社會公眾之間保持良好的溝通與合作。因此，火警式監(jiān)督的有效實施首先需要一定的社會文化心理基礎(chǔ)，比如公眾參與的愿望和能力，其次需要一套完整的規(guī)則制度，在此規(guī)則制度之下，公眾能夠積極有序地參與。具體而言，這些規(guī)則制度至少應(yīng)該包括以下幾個方面。
　　1. 火警式監(jiān)督的有效實施首先需要保障公眾的知情權(quán)。普通公眾“報警”的前提是，他必須獲得有關(guān)行政機(jī)關(guān)違法或違反授權(quán)目的的信息，但行政機(jī)關(guān)和普通公眾之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，普通公眾明顯處于信息的劣勢地位。因此，立法機(jī)關(guān)有必要制定相關(guān)的法律，要求行政主體在行使行政職權(quán)時，除涉及國家機(jī)密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對人及社會公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項，賦予公眾通過查閱、復(fù)制、下載等形式利用政府部門信息的權(quán)利。許多國家制定了相關(guān)的法律來敦促行政公開、保障公民的知情權(quán)，其中影響最大、體系最完備的莫過于美國國會1966年制定的《情報自由法》、1974年制定的《隱私權(quán)法》及1976年制定的《陽光下的政府法》?！肚閳笞杂煞ā芬?guī)定政府文件具有公共財產(chǎn)的性質(zhì)，除國家機(jī)密信息等可以不公開的九種情形外，政府文件都應(yīng)公開；一切人都具有了解政府文件的同等權(quán)利，任何人均有權(quán)向行政機(jī)關(guān)申請查閱、復(fù)制行政情報；如果行政機(jī)關(guān)拒絕提供政府文件，公民或社會機(jī)構(gòu)可訴至法院尋求救濟(jì)?！峨[私權(quán)法》則賦予公民對個人信息最大限度的知情權(quán)和政府官員最低程度的隱私權(quán)?！蛾柟庀碌恼ā芬?guī)定了合議制行政機(jī)關(guān)的會議必須公開，目的在于讓公民充分了解聯(lián)邦政府作出決定的程序。我國也有信息公開方面的規(guī)定，但散見于不同級別的法律文件中，且大部分規(guī)定信息公開的文件效力層次較低[3] 。隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展，公眾獲取信息的渠道越來越寬廣，獲取信息的成本也會越來越低廉，這將有助于實現(xiàn)公民的知情權(quán)。
　　2. 火警式監(jiān)督的有效實施還需要保障公眾在行政決策過程中的參與權(quán)。公眾僅有知情權(quán)是不夠的，因為缺乏參與權(quán)的知情權(quán)僅僅是一種信息的單向傳輸，公眾只能被動接受決策的結(jié)果，不利于事前預(yù)防和控制行政機(jī)關(guān)的違法與偏離行為。公眾參與行政決策過程可以解決以下控制難題：首先，在多方利益群體參加決策過程的情況下，行政機(jī)關(guān)能以低廉的價格獲取決策相關(guān)的信息，因為相互競爭的利益群體會把所有的信息披露出來，基于充分信息的決策才可能更加理性和科學(xué)。其次，通過公眾參與程序，使得所有受行政決策影響的利益相關(guān)者都能參與到行政決策過程中來，這樣行政機(jī)關(guān)面臨的環(huán)境更接近于立法機(jī)關(guān)面臨的環(huán)境，即行政機(jī)關(guān)的政策選擇直接體現(xiàn)了政治上占優(yōu)勢的政治力量的利益，確保了立法決策和行政決策的一致性。換句話說，公眾參與程序?qū)⒘⒎Q策面臨的政治環(huán)境“映射”到了行政決策過程中，使得行政決策更真切地反映立法機(jī)關(guān)的授權(quán)意圖。最后，公民的參與還能提升公民對決策結(jié)果以及對政治制度的滿意度，從而保證政策的合法性和有效執(zhí)行。為保障公眾的參與權(quán)，立法機(jī)關(guān)往往制定一些程序性規(guī)則，要求行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件或作出某項行政決定時，聽取行政相對人的意見。例如，美國1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》為行政立法過程設(shè)定了正式的和非正式的程序，即通常說的“聽證程序”和“通知與評論程序”，這兩種程序的目的在于保護(hù)公民權(quán)利、擴(kuò)大政治參與、增加行政公開透明度。我國的《行政處罰法》《立法法》等法律也設(shè)立了聽取公民意見的各種制度。
　　
　　3. 火警式監(jiān)督的有效實施要求立法機(jī)關(guān)對弱勢群體給予特別的關(guān)注?；鹁奖O(jiān)督的運作機(jī)制是，立法機(jī)關(guān)并不主動審查行政機(jī)關(guān)的行為，而是根據(jù)有關(guān)行政相對人的舉報或申訴來啟動審查和救濟(jì)程序。然而，公眾的利益并非一塊整石，不同社會群體的利益和表達(dá)能力是有差別的。對于那些組織良好的強勢利益集團(tuán)，火警式監(jiān)督無疑給他們提供了一個維護(hù)自身利益的絕好機(jī)會，而那些弱小的、利益分散的群體的聲音很可能被湮沒。為了維護(hù)社會整體的公平，維系社會體系的健康、順利運轉(zhuǎn)，需要立法機(jī)關(guān)有意識地采取傾向性措施，保證弱勢群體的利益得到適當(dāng)“照顧”。這些措施包括：立法機(jī)關(guān)必須保證分散的公眾有足夠的利益訴求渠道，如言論自由、出版自由、集會自由、結(jié)社自由、罷工自由、游行自由等，由于他們?nèi)藬?shù)的眾多，采用這些方式也更有利于引起有關(guān)人士和權(quán)力機(jī)關(guān)的重視；立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強弱勢利益群體的組織化，并賦予代表其利益的中介性團(tuán)體組織以法律上更高的地位和決策中更大的發(fā)言權(quán) [4] 。
　　4. 火警式監(jiān)督的有效實施還依賴于對說謊者的懲罰機(jī)制。巡警式監(jiān)督為利益相關(guān)方提供了一個披露信息的渠道，也為立法機(jī)關(guān)獲取信息提供了一個相對廉價的渠道，但是，報警者為了自身的利益有可能撒謊，從而導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)無法準(zhǔn)確辨別信息的真?zhèn)?，也難以判斷行政機(jī)關(guān)的方案是否偏離授權(quán)目標(biāo)。如果存在一個對撒謊者的懲罰機(jī)制，那么報警者撒謊的可能性就小很多，且立法機(jī)關(guān)還可根據(jù)報警者提供的信息準(zhǔn)確推測行政機(jī)關(guān)的方案是否偏離授權(quán)目標(biāo)。懲罰機(jī)制的存在改變了報警者的成本—收益計算，除非撒謊的收益大大高于撒謊所付出的成本，否則報警者沒有撒謊的動機(jī)。對撒謊處罰的力度越大，報警者提供的信息的真實性就越高。根據(jù)報警者提供的信息，立法機(jī)關(guān)可以更加準(zhǔn)確地推測行政機(jī)關(guān)的方案和現(xiàn)狀之間的差距。關(guān)于懲罰機(jī)制在火警式監(jiān)督中的作用和運作機(jī)制，麥克賓斯等人在《從監(jiān)督中學(xué)習(xí)：火警式監(jiān)督和巡警式監(jiān)督的重構(gòu)》一文中給出了詳細(xì)的論證 [5] 。
　　5. 火警式監(jiān)督的有效性還取決于立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性?；鹁奖O(jiān)督是由公眾啟動的，但公眾本身并不直接具有懲戒的強制性權(quán)力，而要依賴于立法機(jī)關(guān)對這些申訴的回應(yīng)。當(dāng)社會公眾對行政機(jī)關(guān)的違法行為提出申訴時，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該有強有力的救濟(jì)方式，這種救濟(jì)可以由立法機(jī)關(guān)親自參與，也可以授權(quán)其他機(jī)關(guān)。但無論是哪個機(jī)關(guān)采取救濟(jì)方式，這種方式的法律后果必須足以震懾違反法律和授權(quán)的機(jī)關(guān)和個人。如果行政機(jī)關(guān)違法和偏離授權(quán)目標(biāo)的行為得不到有效懲戒的話，“報警”的公眾的積極性將會受到嚴(yán)重打擊，從而導(dǎo)致火警式監(jiān)督的失靈。由于立法機(jī)關(guān)在憲政結(jié)構(gòu)中的特殊地位，各國立法機(jī)關(guān)都擁有一系列制約行政機(jī)關(guān)的資源和技術(shù)，例如財政撥款權(quán)、對高級官員的任命權(quán)等等，只要立法機(jī)關(guān)的成員們能夠同心協(xié)力，完全有充裕的資源對行政官員進(jìn)行獎勵或者制裁，從而引導(dǎo)他們按照立法機(jī)關(guān)的意圖行事。溫格斯特（Weingast）和莫蘭（Moran）曾經(jīng)對美國聯(lián)邦商務(wù)委員會的行政行為進(jìn)行研究，研究結(jié)果表明，行政機(jī)關(guān)的行為隨著國會委員會組成人員及其偏好的變化而變化[6]。這充分說明了立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的影響力和控制力。
　　
　　三、兩種監(jiān)督機(jī)制對我國人大監(jiān)督的啟示
　　
　　從法理上講，我國人大具有至上的權(quán)力和最高的權(quán)威，人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是具有最高法律效力的監(jiān)督。然而，在過去的很長一段時間內(nèi)，人大被認(rèn)為是“橡皮圖章”，人大的監(jiān)督效果離人們的期望相去甚遠(yuǎn)。為樹立人大監(jiān)督的權(quán)威，健全人大監(jiān)督的機(jī)制，各級人大和學(xué)者們進(jìn)行了積極的探索。學(xué)者們從不同角度分析了人大監(jiān)督不力的原因，指出了完善人大監(jiān)督機(jī)制的思路與方法，如設(shè)立人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)、建立督察員制度、實行人大代表專職化制度、引入公共預(yù)算的績效評估制度等；全國人大常委會于2006年制定了《監(jiān)督法》，該法規(guī)定了聽取匯報、質(zhì)詢、詢問、檢查、特定問題調(diào)查等監(jiān)督措施的內(nèi)容和程序。但是，不管是學(xué)者提出的改革建議，還是《監(jiān)督法》規(guī)定的監(jiān)督措施，基本上可以歸入巡警式監(jiān)督的方式。雖然這些建議和措施在特定時期、特定地區(qū)對特定的事項能起到明顯的效果，但局限性是明顯的。我國地域遼闊，人口眾多，人大代表數(shù)量相對較多，而且百分之九十以上代表都是兼職代表，這些因素決定了巡警式監(jiān)督難以取得良好的效果。因此，人大要真正擔(dān)負(fù)起監(jiān)督的重任，除了完善巡警式監(jiān)督的各項制度外，還要注重對火警式監(jiān)督機(jī)制的應(yīng)用。
　　事實上，我國已經(jīng)具備了實施火警式監(jiān)督的思想基礎(chǔ)。改革開放以來，特別是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，個人的獨立自主意識和自由、民主、平等觀念大大增強，人權(quán)和法治意識逐漸深入人心，公民要求限制政府權(quán)力和參與政治過程的愿望日益強烈。我們可以從近年來學(xué)術(shù)界討論的熱點議題中窺見這種社會文化心理的轉(zhuǎn)變，比如，國家—市民社會理論的復(fù)興、治理理論的興起、非營利組織研究的蓬勃發(fā)展等等?；鹁奖O(jiān)督機(jī)制的提出順應(yīng)了這種社會文化心理的轉(zhuǎn)變，且與人大監(jiān)督權(quán)的治理范式[7]相吻合。在現(xiàn)實生活中，也涌現(xiàn)了一些成功運用火警式監(jiān)督機(jī)制的案例，例如，人大與傳媒攜手合作，實施了一系列成功的監(jiān)督[8] 。但是，從總體上講，火警式監(jiān)督機(jī)制還未能得到大量的實施，其優(yōu)勢也未能得到充分的發(fā)揮。誠如上文所分析的那樣，火警式監(jiān)督除了需要一定的社會文化基礎(chǔ)以外，還需要具備一定的實施條件，但目前許多條件還不完全具備。因此，為了充分發(fā)揮火警式監(jiān)督的優(yōu)勢，人大應(yīng)該為火警式監(jiān)督機(jī)制的實施創(chuàng)造各項條件。首先，盡快制定《信息公開法》《行政程序法》《新聞自由法》等一套完整的法律制度，保障公眾的信息知情權(quán)、行政決策的參與權(quán)、信息披露的自由權(quán)，以便最大可能地動用社會監(jiān)督資源。其次，賦予司法機(jī)關(guān)更多的審查權(quán)，保障“報警”的公眾能夠得到及時有效的回應(yīng)。最后，完善對弱勢群體的各項援助制度，保障他們的話語權(quán)，防止火警式監(jiān)督可能出現(xiàn)的社會不公平。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　?。?］ Mathew D. McCubb