政府績效評估的問題及對策

　　現(xiàn)在中國正發(fā)生著廣泛而深刻的變革，面臨前所未有的機遇與挑戰(zhàn)，但總體上機遇大于挑戰(zhàn)。在這樣的形勢下，抓緊研究政府績效評估，探討其在我國的發(fā)展具有重要意義。2006年9月，溫家寶總理在加強政府自身建設，推進政府管理創(chuàng)新電視電話會議上說：“績效評估是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度?！?007年2月，溫總理在國務院廉政工作會議上強調(diào)，要在全國推行以行政首長為重點對象的行政問責制度，抓緊建立政府績效評估制度。
　　
　　一、政府績效評估的內(nèi)涵
　　
　　所謂政府績效評估，就是根據(jù)管理的效率、能力、服務質(zhì)量、公共責任和公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、成果所反映的效果進行評定和劃分等級。政府績效評估的廣泛應用是信息化和民主發(fā)展趨勢對政府管理的要求。具體地說，政府績效評估包括兩個方面：
　　一方面，它作為政府公共部門內(nèi)部管理的改革與完善措施，體現(xiàn)了放松規(guī)制和市場化的改革取向，是一種以結果為本的控制。另一方面，政府績效評估是改善公共部門與社會公眾關系，加強社會公眾對政府信任的措施，體現(xiàn)了服務和顧客至上的管理理念。
　　
　　二、政府績效評估定位
　　
　　第一，政府績效評估是行政管理過程中的一項重要治理方式。政府績效評估作為行政管理過程中的一項措施，是在現(xiàn)行政治制度的基本框架內(nèi)、在政府部分職能及其公共服務市場化以后、在政府公共部門與公眾關系基本定位的前提下由民權運動和科學技術的合力推動所采取的政府治理方式。其目的是為了維系現(xiàn)存的生產(chǎn)關系、建立和發(fā)展新的公共責任機制、解決各種利益沖突、緩和各種社會危機、提高公共服務質(zhì)量，它是公眾表達利益和參與政府管理的重要途徑和方法，體現(xiàn)了政府管理對民主、法治和社會公平等價值的追求。
　　第二，政府績效評估是一種市場責任機制。政府績效評估作為一種市場責任機制，也就意味著這樣一種制度設計：以取得的結果而不是投入要素作為判斷政府公共部門產(chǎn)品與服務成敗的基本標準。政府績效評估就是改變照章辦事的政府組織，謀求有使命感的政府；就是改變以過程為導向的控制機制，謀求以結果為導向的控制機制。政府績效評估這種市場責任機制就是消費者對公共服務的直接控制和選擇，政府公共部門對消費者負責。
　　第三，政府績效評估師提高政府合法性的有效工具。政府公共部門行使公共權力的主要目的是實現(xiàn)公共利益、有效提供公共服務和主動為公眾謀福利。公眾成為政府管理活動服務的對象，是公共服務的消費者和顧客。因此，根據(jù)公眾的需要提供公共服務成為了政府管理的應有之義。在這種關系基本定位的前提下，政府績效評估蘊涵的服務和顧客至上的管理理念強調(diào)政府管理活動必須以顧客為中心、以顧客的需求為導向；強調(diào)政府是公共服務的供給者，應增強對公眾需求的回應力，更加重視管理活動的產(chǎn)出、按照顧客的要求提供服務、讓顧客作出選擇的有效方法在實踐中得以實行。政府績效評估為改善政府公共部門與公眾的關系、加強公眾對政府信任、實現(xiàn)“更有回應性、更有責任心和更富有效率”的政府改革目標提供了具體措施。
　　
　　三、目前我國政府績效評估中存在的主要問題
　　
　　1、評估多處于自發(fā)狀態(tài)，沒有相應的制度和法律作保障。政府部門的績效評估必須以一定的法規(guī)為準繩，并通過一定的方式和程序來實現(xiàn)。績效評估立法是建立和完善績效評估體系的前提和保證。而目前我國實施績效評估，既沒有明確的制度要求，也沒有建立、健全專門的評估機構，政府績效評估缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導，績效評估分散在崗位責任制、目標責任制、社會服務承諾制等具體管理機制中，難以發(fā)揮績效評估的積極作用。且評估程序沒有規(guī)范化，存在很大的隨意性，評估結果很難做到客觀、公正甚至完全流于形式。
　　
　　2、缺乏系統(tǒng)理論指導，實踐具有盲目性。從20世紀90年代起，國內(nèi)許多學者就開始對政府績效評估的價值取向、評估模式、指標體系、評估機制等方面展開了研究。然而總體上看，我國政府績效評估的研究還很薄弱，能為政府涉及操作性的績效評估體系的專家十分稀缺。一是由于績效評估研究的跨學科性，整合多方面知識進行研究十分困難。績效評估往往涉及心理學、企業(yè)管理學、統(tǒng)計學、經(jīng)濟學和公共行政學等多學科知識，真正能把這幾者融會貫通就更加困難了。二是我國學術界關于政府績效評估的研究成果多操作性較弱，難以被政府認可接納并實施。三是對國外先進經(jīng)驗的系統(tǒng)性介紹還不足。理論研究的嚴重滯后帶來的后果是極為嚴重的，它使各級政府績效評估缺乏科學的規(guī)范和標準，隨意性極大。
　　
　　3、績效評估主體缺乏“多元化”，實踐側重于上級行政機關對下級的評估，缺乏政府內(nèi)部的自身評估以及社會公眾、中介組織和專業(yè)機構對政府的評估。我國現(xiàn)有政府體制層級結構分明，為了同這種層級相適應，對政府的評估主要實行上級對下級的層層評估。無論是對政府部門的評估還是對政府公務員的評估，都是以上級機關或領導對下級的評估為主，上級是具有決定性作用的評估主體。
　　
　　4、評估內(nèi)容不全面，沒有建立科學的評估指標體系，片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟指標等同于政府績效的評估指標。總體來說，主要表現(xiàn)為幾個方面：一是片面強調(diào)經(jīng)濟指標，二是重顯性政績，輕潛性政績。主要表現(xiàn)為重視目前經(jīng)濟發(fā)展數(shù)字的多寡，缺乏用發(fā)展的眼光看其政績。更有一些領導干部為了快出政績、多出政績，不顧經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，盲目追求經(jīng)濟發(fā)展指標的最大化，大搞“形象工程”、“面子工程”，造成勞民傷財?shù)膰乐睾蠊Ｈ侨狈冃С杀局笜?。每一項政績的取得，必然有其施政的物質(zhì)資源成本、人力資源成本、時間成本，對政府績效進行評估一定要有成本指標。
　　
　　5、評估方法多為定性，較少采用定量方法，導致評估結果不夠科學?？冃徲嬜鳛榭冃гu估的重要方面，還沒有破題。而且現(xiàn)行的政府績效評估沒有充分利用現(xiàn)代統(tǒng)計學和管理學的研究成果，較少采用主要成分分析、層次分析和數(shù)據(jù)包絡分析等計量分析方法，導致評估結果不科學，缺乏足夠的信度和效度。
　　
　　6、績效評估只是政府消極行為預防的手段，而不是作為提高管理水平的正面措施。當某一方面問題成堆、社會反映強烈時，才采取諸如大檢查、專項調(diào)查、大評比等方式謀求改進，因而總陷入被動。
　　
　　7、評估過程具有封閉性、神秘性、缺乏媒體監(jiān)督?，F(xiàn)有考評的標準由政府制定，考評的操作在政府內(nèi)部進行，考評的主體也都由上級政府(機關)和政府部門的領導，考評結果也只在政府內(nèi)部公布。
　　
　　四、完善政府績效評估的對策與建議
　　
　　第一，明確政府績效評估的定位和價值取向。政府績效評估的目的主要是找出改進政府部門工作的辦法，以更好地增強政府對人民利益的代表性、回應性和責任性。政府績效評估的價值取向決定了評估績效標準，只有尋求政府績效評估合理的價值取向，才能建立科學的績效評估標準。效率和公共責任是政府績效評估最基本的兩個價值取向。政府在社會競爭中提供公共服務，既有助于提高效率、打破壟斷和降低成本；又以嚴明的績效目標和績效管理保證其在競爭中對公眾負責、提高服務質(zhì)量。在這兩個方面中，公共責任和顧客至上是第一位的，效率則是第二位的，效率只有用來滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益時才有意義。
　　第二，要使用科學和合理的評估技術和方法。應建立評估模型、合理確定指標體系和指標的權重，評估指標體系應該是切實可行的，具有實際可操作性的。在我國，政府從中央到地方有五個層次，不可能也沒必要建立統(tǒng)一的績效標準。應根據(jù)管理職能和管轄范圍，運用統(tǒng)一的原則和要求，結合各個部門的實際，分別制定具體標準。在評估方法上，應該是堅持定量分析和定性分析相結合。
　　第三，保證設計與評估主體的多元化?？冃гu估的設計以及評估主體的多元化是保證政府績效評估有效性的一個基本條件。設計主體是指參與績效評估的指標體系、評估技術與方法、評估程序等方面涉及的組織和個人。評估主體是指根據(jù)政府提供公共物品和公共服務的質(zhì)量，對政府績效作出評價的組織和個人。政府工作在內(nèi)容上的多樣性和目標上的復雜性決定了政府績效工作的設計及評估主體應該是一個多元的結構。無論是學者，還是行政人員、政治家和公眾，但又都各有所長。因而，應建立一種新型的理論與實務的整合機制，以取得整體優(yōu)勢。
　　第四，完善政府績效評估的激勵機制。政府領導的重視程度對于績效評估的實施至關重要。通過獎懲機制來督促領導重視本部門績效，使部門領導和政府工作人員共同參與績效改進，領導要定期了解和審查政府的管理績效和成果，并與每一位政府工作人員一起為政府的績效改進而努力，切實擔負起自己應承擔的責任。利用績效目標和評估標準使管理者負責任，并促使責任得到落實。
　　第五，推進政府績效評估的制度化和規(guī)范化。目前我國只制定了機關績效評估的制度，諸如社會服務承諾制、效能監(jiān)察制、行風評議制等，有的地方逐漸開始政府績效評估的實踐，但遠未達到法制化的高度。不論是在理論框架還是在方法體系和操作程序上都處于一種制度短缺狀態(tài)，立法保障是開展政府績效評估的前提和基礎，通過制定法律法規(guī)，借助法的力量推動政府績效評估，用制度來保證績效評估的建立和推行，也是我國行政管理現(xiàn)代化的迫切需