嚴(yán)懲礦難責(zé)任人　不能代替對制度的完善

　　山西臨汾市2月24日召開洪洞瑞之源煤業(yè)公司“12?5”特大瓦斯爆炸案公判大會，16名責(zé)任人分別被判處有期或無期徒刑。意在“對那些不負(fù)責(zé)任、惟利是圖的違法礦主以震懾，對那些麻痹松懈、失職瀆職的官員以警示”。
　　但是，經(jīng)驗證明，防止礦難的發(fā)生，有賴于經(jīng)?；谋O(jiān)督檢查制度的完善和落實，而不能寄希望于幾次集中打擊行動或加重事后處罰的震懾作用。這讓人再次想起，雖然國家安監(jiān)局李毅中局長對企業(yè)生產(chǎn)中暴露出的監(jiān)管不力和安全漏洞，一次次的表示震怒，但最終也沒有能夠阻止礦難的發(fā)生。
　　
　　“六證齊全”卻又“五毒俱全”
　　
　　對湖南婁底、廣東興寧、黑龍江七臺河等礦難所暴露出的監(jiān)管不力、違規(guī)作業(yè)問題，李局長都無一例外的表示了強(qiáng)烈的憤怒，予以斥責(zé)，表示要嚴(yán)格查處，但山西洪洞“12?5”特大瓦斯爆炸的根源依然是監(jiān)管不力，據(jù)查，該礦長期存在著“超層越界，非法盜采；違規(guī)作業(yè)，以掘代采；管理混亂，嚴(yán)重超員；有章不循，監(jiān)督不力”等嚴(yán)重問題。
　　這不得不引起我們思考這樣一個問題：在煤礦企業(yè)的六個證照中，“煤炭生產(chǎn)許可證”、“安全生產(chǎn)許可證”、“礦長資格證”和“礦長安全生產(chǎn)資格證”，都是針對安全生產(chǎn)管理而設(shè)立的，為什么仍遏制不了礦難的發(fā)生？
　　按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，煤礦企業(yè)取得這些許可證有嚴(yán)格的條件，即只有企業(yè)的設(shè)施、設(shè)備齊全，達(dá)到了安全生產(chǎn)規(guī)范的要求，生產(chǎn)工藝流程設(shè)計符合安全生產(chǎn)制度規(guī)范；工人、特別是與安全有關(guān)的重要崗位的人員培訓(xùn)合格；礦長經(jīng)過培訓(xùn)，具備組織生產(chǎn)的能力，并且經(jīng)過了政府監(jiān)管部門的認(rèn)可，才能取得許可證。此外，發(fā)給企業(yè)許可證的監(jiān)管部門，要定期或不定期的對企業(yè)進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)其不符合許可條件時，要撤銷其許可證，待整改合格后，再恢復(fù)其許可。
　　關(guān)于安全生產(chǎn)的制度不可謂不健全，取得許可證的條件不可謂不嚴(yán)格，對監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查要求也不可謂不細(xì)致，為什么還出現(xiàn)“六證齊全、又五毒俱全”這種情況呢？這就需要找一找許可證制度本身的原因，即這一制度是否科學(xué)、能否發(fā)揮作用？
　　
　　多頭許可導(dǎo)致責(zé)任主體不清
　　
　　每一次礦難發(fā)生后，查找原因時幾乎都有“許可機(jī)關(guān)只發(fā)證、不真正實施監(jiān)管”這一條。為什么監(jiān)管機(jī)關(guān)、責(zé)任人敢于放棄監(jiān)管、放任企業(yè)的違法、違規(guī)行為，使許可證制度失去了應(yīng)有的作用？其根源就在于多頭許可，相互推卸責(zé)任，“板子”打不到具體機(jī)關(guān)和責(zé)任人身上。
　　1996年頒布實施的煤炭法，按照當(dāng)時的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，對煤炭企業(yè)制定了多項具體監(jiān)管制度，經(jīng)過多個部門依次許可才能進(jìn)行生產(chǎn)。工商行政管理機(jī)關(guān)以確認(rèn)經(jīng)營主體資格為目的，核發(fā)“營業(yè)執(zhí)照”；地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門以資源管理為目的，核發(fā)“采礦許可證”；煤炭工業(yè)部門以安全生產(chǎn)管理為目的，核發(fā)“煤炭生產(chǎn)許可證”和“礦長資格證”，審查的內(nèi)容是涉及生產(chǎn)安全的有關(guān)事項。煤炭部撤銷后，“煤炭生產(chǎn)許可證”和“礦長資格證”被轉(zhuǎn)移到經(jīng)貿(mào)委，后又轉(zhuǎn)移到發(fā)改委（地方保留煤炭工業(yè)局的仍在該局）。
　　2003年國務(wù)院成立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，把煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察職責(zé)劃轉(zhuǎn)到該局；隨后制定頒布了《安全生產(chǎn)許可證條例》，建立了安全生產(chǎn)許可證制度，對包括煤礦企業(yè)在內(nèi)的所有礦山企業(yè)審批頒發(fā)“礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證”和“礦長安全生產(chǎn)資格證”，其審批條件、作用與煤炭法建立的許可證制度一樣，在煤炭行業(yè)便形成了重復(fù)許可、多證并存，兩個部門都對安全生產(chǎn)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的局面。在這種情況下，發(fā)生事故后就難以追究具體部門和責(zé)任人的監(jiān)管責(zé)任。長此以往，許可證制度也就成為一個形式，日常監(jiān)管職責(zé)也就被放棄。
　　這又暴露出了立法制度的矛盾。既然把煤礦安全監(jiān)察職能劃轉(zhuǎn)到了安監(jiān)局，并且設(shè)立了相應(yīng)的許可證制度，就應(yīng)當(dāng)提請修改煤炭法關(guān)于許可證的相關(guān)規(guī)定，確定安監(jiān)局為監(jiān)督責(zé)任主體，使立法和行政體制改革保持統(tǒng)一性；而不能簡單的通過制定行政法規(guī)的形式，再賦予安監(jiān)局以許可權(quán)，造成責(zé)任主體不清的局面。不修訂許可證制度，不改變多部門監(jiān)管的體制，使監(jiān)管責(zé)任落到實處，面對為數(shù)眾多的煤礦企業(yè)，光靠李局長的怒斥，也仍然難以有效遏制礦難的發(fā)生。
　　
　　從立法制度體系來正本清源
　　
　　改革開放以來，為了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度體系，立法機(jī)關(guān)不斷推出新的法律法規(guī)；為了使政府的職能定位與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，也不斷通過改革行政管理體制來調(diào)整政府的職能定位，但對新舊制度之間的銜接問題沒有很好解決，對部門的職能沒有進(jìn)行細(xì)致的評估，使得一些管理制度、部門職能存在相互重復(fù)、交叉管理等問題，削弱了制度應(yīng)有的效力。
　　在食品生產(chǎn)管理上，同樣存在質(zhì)檢機(jī)關(guān)與衛(wèi)生機(jī)關(guān)重復(fù)許可的問題。按照《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)對從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)要頒發(fā)衛(wèi)生許可證，其許可條件是企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施、工藝流程、消毒措施等要符合食品安全規(guī)范。而《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證條例》又規(guī)定，質(zhì)檢機(jī)關(guān)要對食品生產(chǎn)企業(yè)頒發(fā)生產(chǎn)許可證，其許可條件同樣是上述內(nèi)容，顯然又形成了重復(fù)許可。這將給兩個機(jī)關(guān)推卸監(jiān)管責(zé)任留下了制度空間，必然會降低監(jiān)管的力度。類似問題，在其他領(lǐng)域也都不同程度存在。
　　從上述情況可以看出，許可證制度之間的矛盾，與立法制度有著密切的聯(lián)系，是不同立法機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)不夠造成的。法律法規(guī)設(shè)立行政許可制度，不能只是在文字表述上、形式上不重復(fù)，而要在本質(zhì)內(nèi)容上避免重復(fù)和矛盾，提高許可制度的科學(xué)性、有效性，防止重復(fù)的許可制度相互削弱效力。