非稅收入緣何增長(zhǎng)迅猛

　　近年來(lái)，我國(guó)非稅收入增勢(shì)迅猛，一些市縣非稅收入甚至超過(guò)稅收收入，成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。非稅收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒(méi)收入、國(guó)有資產(chǎn)資源收益以及其他非稅收入等。保守估計(jì)，2006年全國(guó)非稅收入超過(guò)2萬(wàn)億元，占全國(guó)財(cái)政收入的50%以上，不僅大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家5%15%的比重，也高于發(fā)展中國(guó)家20%30%的比重。
　　財(cái)政部資料顯示，2004年全國(guó)非稅收入總額約為1萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期全國(guó)財(cái)政收入的39.8%。其中，中央非稅收入占本級(jí)財(cái)政收入的11.2%；省及省以下占本級(jí)財(cái)政收入的74.8%。
　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)非稅收入涉及面廣，增長(zhǎng)迅猛，規(guī)模龐大，不僅影響宏觀調(diào)控效果，而且滋生“三亂”（亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派）和腐敗，引發(fā)群眾強(qiáng)烈不滿。
　　
　　我國(guó)非稅收入擴(kuò)張的四大主要原因
　　
　?。ㄒ唬┬姓w制改革滯后是內(nèi)因
　　由于行政體制改革滯后，政府職能“缺位”與“越位”并存，導(dǎo)致政府與市場(chǎng)分工界定不清，各級(jí)政府的事權(quán)劃分也不明確，部門(mén)之間職責(zé)交叉嚴(yán)重。
　　特別是一些地方和部門(mén)濫用管理經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)職能，直接參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)甚至是項(xiàng)目建設(shè)，造成政府投資增長(zhǎng)迅猛，在預(yù)算內(nèi)財(cái)力無(wú)法滿足需要時(shí)，非稅收入就成為政府和部門(mén)創(chuàng)收的重要手段。
　　另外，政府對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)甚至直接參與，也在一定程度上帶來(lái)了機(jī)構(gòu)膨脹和公務(wù)人員增多，行政經(jīng)費(fèi)支出壓力加大，導(dǎo)致非稅收入也隨之不斷增長(zhǎng)。
　?。ǘ┴?cái)權(quán)分割是深層原因
　　財(cái)政體制是劃分政府間財(cái)政關(guān)系的根本制度。改革開(kāi)放之初的財(cái)政承包體制雖然調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府和部門(mén)理財(cái)?shù)姆e極性，但同時(shí)也強(qiáng)化了地方和部門(mén)的利益，助長(zhǎng)了“創(chuàng)收”風(fēng)氣。1994年雖然進(jìn)行了分稅制改革，但地方仍想保留承包體制下形成的既得利益，在與中央政府討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中，地方和部門(mén)最能保全局部利益的做法是將非預(yù)算內(nèi)的財(cái)源轉(zhuǎn)為預(yù)算外甚至體制外的財(cái)源，這就造成財(cái)政資金的體外循環(huán)。
　?。ㄈ┎块T(mén)利益人格化是現(xiàn)實(shí)原因
　　現(xiàn)行收費(fèi)體制是誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)使用，收費(fèi)主體支配收費(fèi)資金，即收支掛鉤。目前，收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還，即收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專(zhuān)戶儲(chǔ)存，財(cái)政部門(mén)扣除一定比例后分批返還給收費(fèi)主體；二是全額返還，即財(cái)政部門(mén)根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專(zhuān)戶儲(chǔ)存的全部收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。
　?。ㄋ模┱^(guò)度分散理財(cái)是總根源
　　現(xiàn)行收費(fèi)體制是多家理財(cái)體制，致使政府對(duì)收費(fèi)的調(diào)控手段不多，能力不強(qiáng)。突出表現(xiàn)在財(cái)政既不能囊括應(yīng)由政府收取的所有經(jīng)濟(jì)剩余，也不能提供完整的公共服務(wù)，再加上機(jī)構(gòu)編制管理與經(jīng)費(fèi)管理脫節(jié)，造成依靠收費(fèi)大量養(yǎng)人，如一些機(jī)構(gòu)基本靠收費(fèi)保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　
　　加強(qiáng)非稅收入管理的四點(diǎn)建議
　　
　　（一）高度重視非稅收入管理
　　各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)要逐步淡化預(yù)算外資金概念，盡快樹(shù)立非稅收入新理念，把認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國(guó)家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”上來(lái)。
　　一是要充分認(rèn)識(shí)到非稅收入同稅收一樣，是財(cái)政收入的重要組成部分，是國(guó)家意志的體現(xiàn)，應(yīng)把規(guī)范非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管放在同等重要的位置。
　　二是各地方和各部門(mén)要進(jìn)一步增強(qiáng)全局觀念和大局意識(shí)，正確處理好局部利益與整體利益、部門(mén)利益與全局利益的關(guān)系，充分理解、積極支持和大力配合非稅收入管理工作。
　　三是要樹(shù)立宏觀調(diào)控觀念。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)到，如果不將非稅收入直接納入財(cái)政預(yù)算，將導(dǎo)致大量財(cái)政性資金游離于財(cái)政管理之外，從而肢解財(cái)政職能，削弱政府宏觀調(diào)控能力。
　　（二）建立規(guī)范化的征收管理體系
　　1.強(qiáng)化收支兩條線管理。一是確立財(cái)政部門(mén)在非稅收入征管中的唯一主體，明確其征收管理權(quán)限。取消對(duì)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門(mén)“按比例留用”、“按比例返還”等各種收支掛鉤辦法。二是完善賬戶管理，清理和規(guī)范單位的銀行賬戶，取消多頭開(kāi)戶，確立收支專(zhuān)戶，及時(shí)監(jiān)督各項(xiàng)收入繳入財(cái)政專(zhuān)戶情況及支出使用情況，提高資金使用效益。三是完善非稅收入銀行代收管理辦法，執(zhí)收單位在向繳款人收費(fèi)時(shí)，只能向收款人開(kāi)票，由繳款人持票到指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)繳費(fèi)，資金通過(guò)銀行代收網(wǎng)點(diǎn)直接繳入同級(jí)財(cái)政非稅收入專(zhuān)戶，以防止轉(zhuǎn)移、截留非稅收入。
　　2.加強(qiáng)非稅收入票據(jù)管理。票據(jù)要做到統(tǒng)一發(fā)放，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一保管，統(tǒng)一核銷(xiāo)，力求票據(jù)與項(xiàng)目相結(jié)合，票據(jù)與收入相結(jié)合，票據(jù)與稽核相結(jié)合。當(dāng)前，要統(tǒng)一規(guī)范并擴(kuò)大票據(jù)覆蓋面，強(qiáng)化稽查工作，充分發(fā)揮票據(jù)的源頭控管作用，做到以票管費(fèi)，制止亂收費(fèi)行為。同時(shí)，要改變財(cái)政票據(jù)種類(lèi)繁多、管理混亂的狀況，探索設(shè)計(jì)出精簡(jiǎn)有效、管理嚴(yán)密的收入票據(jù)。
　　3.完善非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)。結(jié)合“金財(cái)”工程，以收入管理系統(tǒng)為依托，通過(guò)銀行代收，實(shí)現(xiàn)非稅收入管理的規(guī)范化、科學(xué)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化。
　?。ㄈ┘涌旆嵌愂杖牍芾砹⒎ú椒?br/>　　盡快制定《政府非稅收入征管法》及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)非稅收入的性質(zhì)、分類(lèi)、范圍、征收管理、票據(jù)管理、資金管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任作出明確規(guī)定。
　　條件成熟時(shí)修訂《預(yù)算法》，增加有關(guān)政府非稅收入的內(nèi)容。各地方也應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況，制定地方性非稅收入管理法規(guī)，使非稅收入管理工作走上法制化軌道。
　?。ㄋ模┩七M(jìn)配套改革
　　1.深化行政體制改革。轉(zhuǎn)變政府職能，改革審批制度，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，盡量減少各級(jí)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)。
　　進(jìn)一步劃清中央與地方政府的事權(quán)，按照受益范圍，將公共管理性事務(wù)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給在各級(jí)政府間進(jìn)行合理劃分。加快地方公共收入體系建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”。
　　2.推進(jìn)預(yù)算管理體制改革。對(duì)現(xiàn)行所有非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓，取消不合法和不合理項(xiàng)目，對(duì)依法存在的非稅收入項(xiàng)目重新登記。
　　按照“所有權(quán)屬國(guó)家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”原則，把非稅收入分期納入預(yù)算，逐步擴(kuò)大非稅收入預(yù)算管理范圍。改進(jìn)非稅收入預(yù)算編制辦法，細(xì)化預(yù)算收支項(xiàng)目，逐步實(shí)現(xiàn)非稅收入與稅收收入的統(tǒng)一預(yù)算編制、統(tǒng)一預(yù)算安排、統(tǒng)一預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化非稅收入的預(yù)算管理。
　　3.健全監(jiān)督檢查體系。采取聽(tīng)證、論證、公示等辦法，強(qiáng)化事前監(jiān)督。充分發(fā)揮法律、審計(jì)、社會(huì)和輿論監(jiān)督的作用，提高監(jiān)督效果。
　　當(dāng)前，要發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、社會(huì)中介等專(zhuān)職機(jī)構(gòu)的作用，建立起嚴(yán)格規(guī)范的融事前、事中、事后監(jiān)督檢查為一體，經(jīng)常性監(jiān)督檢查與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查體制，確保非稅收入依法征收、依法管理。
　?。ㄗ髡呦抵袊?guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)在中央機(jī)關(guān)從事政策研究工作。）
　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2008年第7期，廣告熱線010-65363446，發(fā)行熱線010-65363436，郵發(fā)代號(hào)2-977。