到了規(guī)劃我們家園的時(shí)候了

　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是對(duì)國(guó)土空間開發(fā)的一種戰(zhàn)略性、前瞻性、基礎(chǔ)性的謀劃，區(qū)分主體功能開發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。
　　
　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑，是關(guān)系全體人民特別是中華民族永續(xù)發(fā)展的大計(jì)。
　　
　　到了應(yīng)該好好規(guī)劃一下我們這片家園的時(shí)候了
　　
　　既要使我們這代人的生活更幸福，也要給我們的子孫留下更多“凈土”。我們每個(gè)人都有自己的家。每個(gè)家庭不管是富裕的，還是貧窮的，都會(huì)精心或大體設(shè)計(jì)一下在哪里睡覺、哪里吃飯、哪里學(xué)習(xí)、哪里起居甚至在哪里養(yǎng)花，也就是會(huì)規(guī)劃一下每個(gè)房間或每塊空間到底干什么用。我國(guó)960萬平方公里的陸地國(guó)土空間及廣大的海域國(guó)土空間，是我們中華民族生存發(fā)展的家園。這片家園，不僅是我們當(dāng)代人的，也是我們子孫的。要使我們的家園更美好，使我們這代人的生活更幸福，也為了給我們的子孫留下更多的“凈土”，我們到了應(yīng)該好好規(guī)劃一下我們這片家園到底應(yīng)該如何開發(fā)建設(shè)的時(shí)候了。
　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是對(duì)國(guó)土空間開發(fā)的一種戰(zhàn)略性、前瞻性、基礎(chǔ)性的謀劃，通過明確我國(guó)960萬平方公里的陸地國(guó)土上，哪些空間應(yīng)該優(yōu)化或重點(diǎn)地推進(jìn)大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，從而形成少數(shù)以生產(chǎn)工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品、集聚人口和經(jīng)濟(jì)為主體功能的城市化地區(qū)；哪些空間應(yīng)該限制或禁止大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，從而形成更多的以生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品供給安全為主體功能的農(nóng)業(yè)地區(qū)；或以生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品、保障國(guó)家生態(tài)安全為主體功能的生態(tài)地區(qū)。
　　
　　要防止再犯主體功能錯(cuò)位的錯(cuò)誤
　　
　　區(qū)分主體功能開發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。從開發(fā)內(nèi)容上，可以把我國(guó)的國(guó)土空間劃分為三類：以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的空間就是城市化地區(qū)，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的空間就是農(nóng)村地區(qū)，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的空間就是生態(tài)地區(qū)。優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)，是指大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，而不是一般意義上的資源開發(fā)，更不等于發(fā)展。對(duì)一些國(guó)土空間限制或禁止大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，是為了保障這些國(guó)土空間的主體功能，保持并提高這些國(guó)土空間提供農(nóng)產(chǎn)品、提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。
　　區(qū)分主體功能進(jìn)行開發(fā)并不是完全摒棄其他輔助或次要功能。提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的城市化地區(qū)，也必須保留一定面積的農(nóng)田和綠色生態(tài)空間；農(nóng)業(yè)地區(qū)、生態(tài)地區(qū)也必須提供服務(wù)產(chǎn)品，也可以提供一些資源環(huán)境允許的工業(yè)品。但一定空間單元功能的主次不分，就會(huì)帶來不良后果。我國(guó)一些草原之所以退化、沙化，除了全球氣候變暖的大背景外，超載放牧也是重要原因之一。我國(guó)耕地之所以減少過多過快，一個(gè)重要原因是沒有區(qū)分農(nóng)村地區(qū)的主體功能。
　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要防止再犯這類主體功能錯(cuò)位的錯(cuò)誤，使我們這片并不寬裕的家園的每塊空間，都能承擔(dān)它最應(yīng)該承擔(dān)的主體功能，創(chuàng)造更大的效益，實(shí)現(xiàn)全國(guó)的以及每塊國(guó)土空間的人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境之間的空間均衡。
　　
　　補(bǔ)上生態(tài)產(chǎn)品短缺這條“短腿”
　　
　　生態(tài)產(chǎn)品也是產(chǎn)品，提供生態(tài)產(chǎn)品也是發(fā)展。認(rèn)識(shí)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的必要性，必須認(rèn)識(shí)生態(tài)產(chǎn)品。人的需求，不僅包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對(duì)清新空氣、清潔水源、愜意環(huán)境、舒適氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求。
　　提供生態(tài)產(chǎn)品也是發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵。在一些地區(qū)禁止或限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，建設(shè)生態(tài)功能區(qū)，保障大區(qū)域的甚至全國(guó)、全球的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，這就是發(fā)展，就是把發(fā)展作為了第一要?jiǎng)?wù)，而且是真正的科學(xué)發(fā)展。
　　生態(tài)產(chǎn)品與農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品、服務(wù)產(chǎn)品的區(qū)別是，按目前的經(jīng)濟(jì)理論和統(tǒng)計(jì)，還難以衡量其價(jià)值和價(jià)格。我們所說的建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)生態(tài)地區(qū)的所謂“補(bǔ)償”，其實(shí)是政府代表全國(guó)人民購(gòu)買生態(tài)地區(qū)生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品，是一種交換，而不應(yīng)該是什么“補(bǔ)償”。
　　總體上看，我國(guó)提供農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的能力迅速增強(qiáng)，但提供生態(tài)產(chǎn)品、特別是提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力卻在不斷減弱。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)之一，補(bǔ)上生態(tài)產(chǎn)品短缺這條“短腿”。
　　
　　必須再培育形成若干經(jīng)濟(jì)和人口密集區(qū)
　　
　　根據(jù)資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿澐种黧w功能區(qū)。不同的國(guó)土空間，自然狀況不同，適宜開發(fā)的內(nèi)容不同。海拔很高、地形復(fù)雜、氣候變化異常的地區(qū)以及山地、高原、沙漠化的盆地等，不適宜大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，甚至不適宜高強(qiáng)度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)。然而，這類國(guó)土空間對(duì)維護(hù)我國(guó)乃至全球的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性具有不可替代的作用，開發(fā)可能會(huì)帶來一些眼前的收益，但不當(dāng)或過度開發(fā)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞，對(duì)生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品能力造成的損害，可能需要幾十年甚至幾代人的努力才能修復(fù)。這樣的空間，就要作為禁止或限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)。
　　平原地區(qū)、耕地，適宜進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但要保障國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品供給安全，必須守住18億畝的耕地，不應(yīng)該都開發(fā)。所以，基本農(nóng)田、耕地和其他主要提供農(nóng)產(chǎn)品的空間，都要作為禁止或限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)。
　　我國(guó)一些地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)較高。這類開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)較高、資源環(huán)境問題更加突出的城市化地區(qū)，應(yīng)該實(shí)行優(yōu)化開發(fā)。
　　我國(guó)未來將有15億以上的人口，我們不能像美國(guó)、日本那樣僅有三大城市圈（經(jīng)濟(jì)和人口密集區(qū)），更不能像英國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)那樣，僅有一個(gè)大的城市圈。我們必須再培育形成若干經(jīng)濟(jì)和人口密集區(qū)。這既是落實(shí)西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的需要，也是避免經(jīng)濟(jì)和人口過于依賴少數(shù)區(qū)域，減輕其人口、資源、環(huán)境壓力的需要。這類有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿^大、集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件較好的地區(qū)，應(yīng)該作為未來的城市化地區(qū)，進(jìn)行重點(diǎn)開發(fā)。
　　
　　建立分類評(píng)價(jià)、考核體系
　　
　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，關(guān)鍵要形成利益導(dǎo)向機(jī)制和精細(xì)化管理制度。經(jīng)濟(jì)政策是空間開發(fā)的利益導(dǎo)向。要建立以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，適應(yīng)主體功能區(qū)要求的公共財(cái)政體制，逐步增加專門用于限制開發(fā)的農(nóng)村地區(qū)、生態(tài)地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。要實(shí)行按領(lǐng)域安排與按主體功能區(qū)安排相結(jié)合的政府投資政策。要實(shí)行按主體功能區(qū)定位進(jìn)行分類管理的產(chǎn)業(yè)政策，制定和實(shí)施適用于不同主體功能區(qū)發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，對(duì)不同主體功能區(qū)的投資項(xiàng)目實(shí)行不同的占地、耗能、耗水和排放標(biāo)準(zhǔn)。要實(shí)行差別化的土地政策，嚴(yán)格控制優(yōu)化開發(fā)區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模，對(duì)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的土地用途管制。要按照主體功能定位引導(dǎo)人口有序流動(dòng)并定居。要根據(jù)主體功能定位和環(huán)境容量，實(shí)行分類管理的環(huán)境政策等等。
　　法律法規(guī)是空間開發(fā)的行為準(zhǔn)則。要加快立法進(jìn)程，健全有利于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的法律體系并嚴(yán)格執(zhí)法。
　　規(guī)劃體系是空間開發(fā)的行為規(guī)范。要推進(jìn)規(guī)劃體制改革，形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系。
　　績(jī)效考核是空間開發(fā)的評(píng)價(jià)導(dǎo)向。要建立和完善全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，符合推進(jìn)形成主體功能區(qū)要求的分類評(píng)價(jià)、分類考核的體系。（作者為國(guó)家發(fā)改委副秘書長(zhǎng)、全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任）
　　
　　延伸閱讀
　　主體功能區(qū)從構(gòu)想到操作
　　自從2005年通過的“十一五”規(guī)劃建議首次提出“主體功能區(qū)”概念以來，有關(guān)這一概念的理論與操作問題受到廣泛關(guān)注。
　　2006年通過的《“十一五”規(guī)劃綱要》提出：“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)?！?br/>　　2007年7月26日，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，這標(biāo)志著主體功能區(qū)進(jìn)入全面啟動(dòng)階段。
　　2007年10月，黨的十七大進(jìn)一步明確提出，到2020年，要基本形成主體功能區(qū)布局。（曾金勝整理）