利益驅(qū)動扭曲官員行為

　　嘉賓
　　遲福林 中國（海南）發(fā)展研究院院長、研究員
　　竹立家 國家行政學(xué)院公共行政教研室主任、教授
　　劉俊生 中國政法大學(xué)政治學(xué)系主任、教授
　　主持人 人民論壇記者 王 慧
　　
　　黨政官員向著“老板化”方向發(fā)展弊多利少
　　
　　人民論壇：“老板型官員”存在一定的市場，有學(xué)者及官員對此并不反對。那么，西方的公共治理發(fā)展過程中出現(xiàn)的“企業(yè)型政府”是不是我們需要追求的政府治理模式？
　　竹立家：國外新公共管理主義者講“企業(yè)家政府”，本意是要建立一個“節(jié)約型政府”，像企業(yè)一樣精細(xì)化管理，通過把政府的一些公共項目“合同外包”，少花錢多辦事。到了我們的一些官員那里，就變成了“經(jīng)營城市”，市長就變成了“總經(jīng)理”，離公仆形象和服務(wù)型政府越來越遠(yuǎn)。
　　劉俊生：企業(yè)的許多先進(jìn)做法值得政府借鑒或效法，私人老板的許多優(yōu)秀品質(zhì)和思維方式值得黨政官員學(xué)習(xí)。因為公共管理和私人管理在某些方面是相通的。這正是西方國家近30年來行政改革所倡導(dǎo)的，也是一浪高過一浪的新公共管理運(yùn)動所主張的?！捌髽I(yè)化政府”模式也已成為當(dāng)代西方國家政府改革的可選模式之一。美國學(xué)者奧斯本和蓋布勒于1992年出版的《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書，不僅概括了美國改革實踐的經(jīng)驗，而且指出政府未來改革的方向，受到時任總統(tǒng)克林頓的極度推崇，并對西方國家政府改革產(chǎn)生了極大影響。
　　然而，西方新公共管理運(yùn)動竭力推崇的“企業(yè)型政府”改革模式，后來也受到質(zhì)疑和批判，一些學(xué)者主張以“服務(wù)型政府”改革模式取代“企業(yè)型政府”改革模式。
　　說到“老板型官員”，不由得想起美國的“議會—經(jīng)理制”的城市治理結(jié)構(gòu)。市議會在無黨派之爭的基礎(chǔ)上普選產(chǎn)生，有五至九名議員組成，擁有立法權(quán)，能夠頒布法令，制定制裁措施，批準(zhǔn)財政和預(yù)算提案。市議會由市長主持，但市長僅僅具有儀式性職能，而無實質(zhì)性的行政權(quán)。行政權(quán)掌握在市政經(jīng)理手中。市政經(jīng)理是這個城市真正的行政首長，有權(quán)任命或解雇各部門負(fù)責(zé)人，管理城市的各項事務(wù)。市政經(jīng)理通常是職業(yè)的管理專家，就像企業(yè)董事會聘請的企業(yè)經(jīng)理通常是職業(yè)管理專家一樣。企業(yè)經(jīng)理通常獲得工商管理高等學(xué)位，而市政經(jīng)理通常獲得公共行政的高等學(xué)位。市政經(jīng)理由自由競選產(chǎn)生，由市議會聘任。市議會只負(fù)責(zé)選舉市政經(jīng)理和留任市政經(jīng)理，并不干預(yù)行政事務(wù)。這種城市治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于1880年至1920年的行政改革時期，適用于中小型城市，美國人口在1萬至50萬的城市中超過半數(shù)的城市采用“議會—經(jīng)理制”。在這種體制下，城市行政首長被直呼為“經(jīng)理”，在形式上似乎更像“老板型官員”，但是他們并不認(rèn)為自己是城市的“總經(jīng)理”，并不認(rèn)為自己“最大的能力在于招商引資的能力”。
　　當(dāng)書記或者市長認(rèn)為自己是城市的老板或者政府的老板的時候，當(dāng)公務(wù)員們認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)上司是自己的老板的時候，當(dāng)民眾認(rèn)為他們選出來的“公仆”是城市或者政府的老板的時候，當(dāng)黨的組織部門認(rèn)為他們推薦出來的干部是城市或者政府的老板的時候，當(dāng)人大認(rèn)為他們選舉、決定或者任命的領(lǐng)導(dǎo)干部是城市或者政府的老板的時候，我們離服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)、離民主政府的建設(shè)目標(biāo)是漸行漸遠(yuǎn)了呢？還是漸行漸近了呢？
　　在所有無關(guān)緊要的方面，政府與企業(yè)管理是相似的，而在所有重要方面是完全不同的。因此，黨政官員向著“老板化”方向發(fā)展弊多利少。
　　人民論壇：您認(rèn)為這種現(xiàn)象何時能夠得到遏制？
　　遲福林：中國用30年就完成了西方政府治理走過的60年進(jìn)程，快速的發(fā)展也積累了大量的矛盾。進(jìn)入新時期新階段，政府發(fā)展的理念還沒適應(yīng)發(fā)展階段變化。中央提出科學(xué)發(fā)展觀5年了，但官員發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變與階段發(fā)展要求還是不相適應(yīng)，但我相信未來轉(zhuǎn)變會比較快，因為中國的發(fā)展階段已經(jīng)到了這一步了，不得不變。我認(rèn)為2年之內(nèi)，新一輪的財稅體制改革會全面展開，與此相關(guān)聯(lián)的干部政績考核制度也會有重大突破，再加上老百姓的要求也在發(fā)生變化，對基本公共服務(wù)的需求也強(qiáng)烈的表現(xiàn)出來，這些都會推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)和發(fā)展。
　　
　　從干部績效評估和責(zé)任體系的改革入手
　　
　　人民論壇：什么原因?qū)е铝恕肮賳T越來越像老板”現(xiàn)象的出現(xiàn)？
　　遲福林：這個現(xiàn)象在改革開放30年的大背景下提出來，我認(rèn)為非常有意義。這其實是個大問題，近年來，官員利益、地方利益、部門利益越來越嚴(yán)重和普遍化，而且都和經(jīng)濟(jì)利益最大化扯上了關(guān)系，現(xiàn)行的以GDP為主的政績觀和政府理念、干部任用體制和財政稅收體制三者結(jié)合是形成這一現(xiàn)象的重要原因。
　　竹立家：這是一種很不正常的現(xiàn)象，這說明一些官員對政府職能和官員職責(zé)定位的“無知”。聯(lián)合國對現(xiàn)代政府職能有一個較為詳細(xì)的列表，把政府職能分為十大類：一般性公共服務(wù)，主要包括政策制定、政策立法、政策執(zhí)行、財政、稅收和外交；國防；公共秩序與安全；經(jīng)濟(jì)事務(wù)；環(huán)境保護(hù)；住房與社區(qū)生活福利設(shè)施；衛(wèi)生；教育；娛樂、文化與宗教、社會保護(hù)。政府官員，特別是負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的政府官員，應(yīng)該熟記政府的基本職能，而后才能知道自己的職位權(quán)力能做什么和不能做什么。
　　人民論壇：如今的部分官員不是不知道自己的職責(zé)所在，但總過于追求GDP，如何扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象？
　　遲福林：伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，中國實現(xiàn)了發(fā)展階段的歷史性跨越，其中一個重要的表現(xiàn)，我概括為由生存型社會開始步入發(fā)展型社會。在這個階段，實現(xiàn)我國中央地方關(guān)系從“以經(jīng)濟(jì)總量為主導(dǎo)”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”的轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實性、迫切性，這其中政府發(fā)展理念的變化最為重要。
　　在自上而下的干部考核體系中，經(jīng)濟(jì)總量增長是硬指標(biāo)，基本公共服務(wù)仍是軟指標(biāo)，這導(dǎo)致地方ＧＤＰ政績觀嚴(yán)重。近幾年來，以招商引資和經(jīng)營城市為目標(biāo)，“項目市長”“項目縣長”等現(xiàn)象相當(dāng)普遍。深層次原因在于干部人事制度很難適應(yīng)公共服務(wù)體制建設(shè)的需要。
　　其實，為什么官員的發(fā)展理念難以扭轉(zhuǎn)，主要是利益因素，我們的改革是利益驅(qū)動型的改革。改革開放至今，官員都自覺不自覺的表現(xiàn)出在一定利益指導(dǎo)下的行為方式，比如官員喜歡和老板打交道，因為它帶來的好處遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會其他關(guān)系所帶來的好處。官員在地方利益、部門利益、個人利益的驅(qū)動下，即使明白自己的職能，也不會那樣去做，這就導(dǎo)致官員的行為嚴(yán)重扭曲，這個問題解決不好，后果會很嚴(yán)重。
　　另外，中央和地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系沒有調(diào)整好，地方對于現(xiàn)行財稅體制有意見，1994年的分稅制改革是中國財政體制的一個重大進(jìn)步，但是它也留下了許多不完善之處。為了調(diào)動地方政府的積極性，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方工業(yè)項目越多，增值稅地方留成的比例就越高。地方政府在財政分權(quán)體制中處于弱勢地位，財權(quán)越來越小而事權(quán)越來越重，從而引發(fā)其作為一個“理性經(jīng)濟(jì)人”的一系列“自利”行為。
　　分稅制如何滿足現(xiàn)在發(fā)展階段的需求，如何與發(fā)展階段的變化相適應(yīng)，應(yīng)是我們以后努力的目標(biāo)。
　　同時，如今不僅要理順中央和地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系，還需要理清中央和地方在基本公共服務(wù)方面的分工，現(xiàn)在中央負(fù)責(zé)什么，地方負(fù)責(zé)什么，不是很明確，幾級政府在做同樣的事，職責(zé)關(guān)系沒有理順。
　　竹立家：追求GDP本身并沒有錯，問題是怎么追求，如果只顧眼前利益，犧牲長遠(yuǎn)利益、犧牲環(huán)境保護(hù)、犧牲公民的福利、犧牲公平公正的社會環(huán)境，那么，GDP的增長就不會帶來應(yīng)有的社會福利與和諧。應(yīng)該承認(rèn)，在我們目前的干部考核體系中，GDP還是一個硬指標(biāo)，事關(guān)官員的升遷。追求GDP基本上是現(xiàn)有制度體系的邏輯結(jié)果。因此，要改變官員的GDP沖動，首先就是要從干部績效評估和責(zé)任體系的改革入手，根據(jù)政府職能和官員的職位要求科學(xué)地設(shè)計評估標(biāo)準(zhǔn)。
　　此外，我們還需要改革政府預(yù)算制度，實現(xiàn)民主預(yù)算，如果預(yù)算還是政府自己編制，自己執(zhí)行，政府官員追求GDP的預(yù)算投資沖動就是不可避免的，就不會自覺地把錢投放到改善民生上。近些年來，政府收入飛速增長，成倍的超過GDP的增幅，但居民的工資增幅則不大。2007年，在GDP的比重中，投資占40%以上，政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入達(dá)9萬億左右，幾乎占GDP的35%以上，居民工資收入也就是25%左右，消費拉動GDP增長，在現(xiàn)有的GDP比例結(jié)構(gòu)中，這幾乎是不可能的。因此，要改變政府的投資沖動，就必須實現(xiàn)民主預(yù)算機(jī)制，錢該怎么花不能政府自己說了算。