“第三次土改”到來了嗎

　　嘉賓
　　于建嶸 中國社會科學(xué)院農(nóng)村所社會問題研究中心主任、教授
　　徐祥臨 中共中央黨校三農(nóng)問題研究中心副主任、教授
　　蔡永飛 “三農(nóng)”問題專家、民革中央研究員
　　主持人 人民論壇記者
　　
　　十七屆三中全會的一個重要議題，就是建立健全農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場。能否稱其為“第三次土改”？農(nóng)民將如何在這次土地改革中受益？民眾異常關(guān)注。
　　
　　“第三次土改”有些言過其實
　　
　　人民論壇記者：在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的同時，根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。這是一個意義極為重大的戰(zhàn)略決策。有媒體稱 “第三次土改到來”， 您怎么看？
　　徐祥臨：“第三次土改”只是部分學(xué)者的一種說法。胡錦濤總書記講了“允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，也提到了農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)長久不變。他強調(diào)要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，即以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制不變。這說明我們的土地還是集體所有的，由集體范圍內(nèi)的農(nóng)戶來承包。
　　多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，是一種產(chǎn)權(quán)，而不是所有權(quán)。產(chǎn)權(quán)是指使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。以前的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)性比較差，外來戶幾乎不可能獲得土地經(jīng)營權(quán)。允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)之后，土地經(jīng)營權(quán)就可以交換，這樣內(nèi)容就更豐富了，更體現(xiàn)出承包經(jīng)營權(quán)作為產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。
　　這次改革可以促進規(guī)?；?jīng)營，但是和當(dāng)年的兩次改革，即地主土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制和由集體經(jīng)營變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相比，我認(rèn)為有很大的不同。這次改革還不能和前兩次相提并論，把它說成“第三次土改”有些言過其實。
　　
　　土地流轉(zhuǎn)不是搞私有化
　　
　　人民論壇記者：有一種觀點認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)就是搞私有化，會改變目前我國農(nóng)村土地集體所有制，會使部分農(nóng)民失去土地、會使耕地流失而影響國家的糧食安全，您怎么看待以上觀點？
　　于建嶸：這些觀點的客觀存在，說明了一些人對當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度缺乏必要的了解。事實上，家庭承包經(jīng)營制在本質(zhì)上就是一種集體土地經(jīng)營制度。它是在承認(rèn)農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，將土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)以承包的方式賦予農(nóng)民，正是由于實行了這種生產(chǎn)責(zé)任制，克服了集體經(jīng)濟中長期存在的“吃大鍋飯”的弊端，農(nóng)民生活才有了極大的改善。
　　然而，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，這種家庭承包經(jīng)營的方式也表現(xiàn)出了某些不適應(yīng)。由于國家不允許農(nóng)民把土地用作抵押，土地不能自由流轉(zhuǎn)，在一定程度上影響到土地適度規(guī)模經(jīng)營，也限制了農(nóng)民進城的步伐。
　　正因為如此，十七屆三中全會的精神就是要毫不動搖地堅持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；賦予農(nóng)民更加充分而有保障的承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，并通過建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。這就表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上依法進行，并不改變集體土地的所有制，流轉(zhuǎn)的只是土地承包經(jīng)營權(quán)。而且，完全可以通過制度的設(shè)計，確保耕地不會流失或資本過度兼并土地，以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。
　　徐祥臨：土地承包是向集體承包，一定要把握這個基本點。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不意味著向土地私有化的方向上走。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是產(chǎn)權(quán)層面的變化，而不是所有權(quán)層面的變化。只要家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制不變，就談不上土地私有化。比如說，你是農(nóng)民，選擇了在城市生活就業(yè)，因此決定將你承包的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給我，那么我的土地經(jīng)營規(guī)模就擴大了，但是實際上土地的所有權(quán)還是集體。
　　
　　讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中得到實惠
　　
　　人民論壇記者：在這次土地改革中，農(nóng)民將如何受益？
　　徐祥臨：首先，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)會擴大土地經(jīng)營規(guī)模，使愿意留在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)的農(nóng)民擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，有了一種制度上的保證。以前如果張三去城里打工，可以把土地交給李四去經(jīng)營，但是張三可以隨時把土地要回來?，F(xiàn)在承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更加規(guī)范，有利于留在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)的農(nóng)民。
　　對擴大規(guī)模后農(nóng)民的收益也不要估計過高，即使規(guī)模擴大，但效益如何，還要考慮農(nóng)產(chǎn)品價格因素。如果按照現(xiàn)在的農(nóng)產(chǎn)品價格，農(nóng)民收益也不會太高。如果農(nóng)產(chǎn)品價格有了提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模再有所擴大，那時候農(nóng)民收入才會有真正的提高。
　　蔡永飛：現(xiàn)在，允許“流轉(zhuǎn)”將會出現(xiàn)較多農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權(quán)拿出去流轉(zhuǎn)的局面，這將是一個歷史性的巨變。
　　第一，“根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，將使發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營成為可能。在原有體制下，農(nóng)民只能在小塊土地上家庭經(jīng)營，土地難以集中到種田能手手里，也就談不到規(guī)模經(jīng)營。而零散小塊土地與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的要求是不相適應(yīng)的。只有發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才有可能。
　　第二，一旦通過修訂農(nóng)村土地承包法形成嚴(yán)格規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地作為生產(chǎn)要素的價值、土地承包經(jīng)營權(quán)的價值就將通過市場競爭逐步凸顯出來，不僅有利于實現(xiàn)農(nóng)民的利益，也可以調(diào)動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性。
　　第三，更重要的是，一旦農(nóng)民可以自由選擇是作為農(nóng)民留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，還是選擇從事其他行業(yè)，他就可以從原有土地制度的束縛中解放出來，原有“農(nóng)民”身份將得以改變，作為農(nóng)村生產(chǎn)力主體的“農(nóng)民”將得以解放，由此城鄉(xiāng)關(guān)系將會發(fā)生重大改變，從而成為城鄉(xiāng)二元體制根本改變的重要條件。就此而言，這一改革對于全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會將具有關(guān)鍵性、根本性的意義。
　　
　　土地流轉(zhuǎn)要依法、自愿和有償
　　
　　人民論壇記者：您認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中會遇到什么障礙？
　　蔡永飛：最近一些年來，在許多地方，特別是在一些城市郊區(qū)、城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，農(nóng)村土地承包合同還是經(jīng)常被撕毀，常常是既沒有農(nóng)村土地承包法“30年不變”的阻礙，也沒有合同法規(guī)定的合同雙方協(xié)商一致條款的約束，往往是征地方想征就征，導(dǎo)致了數(shù)千萬失地、失業(yè)、無保障的農(nóng)民的出現(xiàn)，以至于成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。管住地方政府變動農(nóng)村土地承包制度的動機和行為、保護和實現(xiàn)被征地農(nóng)民的利益，那就不僅將使土地利益關(guān)系得到合理調(diào)整和規(guī)范，也將合理規(guī)范城鄉(xiāng)關(guān)系，成為城鄉(xiāng)二元體制根本改變的重要條件。
　　徐祥臨：一個最大的問題就是農(nóng)民愿不愿意將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。有些農(nóng)民在城市有不錯的工作，但是城市能不能接受他？不能接受他的話，他會輕易把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去嗎？這還是個疑問。
　　土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，歸根結(jié)底還需要更多的農(nóng)民徹底放棄土地和宅基地的經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)為市民。農(nóng)民數(shù)量少了，而土地是不變的，這樣才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。所以允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅僅是明晰產(chǎn)權(quán)，一定要與城鄉(xiāng)關(guān)系聯(lián)系起來。單純在農(nóng)村內(nèi)部搞，不會有太大的效果。中央一再強調(diào)要以城帶鄉(xiāng)，以工帶農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，解決這個問題，就必須要建立和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。
　　土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就是產(chǎn)權(quán)進一步明晰的過程，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須要搞規(guī)?；?jīng)營?？茖W(xué)發(fā)展觀不是空口號，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，這就是真真正正、實實在在地貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀。
　　于建嶸：實際上，即便在許多農(nóng)地私有化的國家，農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓也并非完全自由。以法國為例，為保護耕地，法律規(guī)定私有農(nóng)地要用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕、劣耕、搞建筑。為此，法國政府設(shè)立專門的農(nóng)地整治公司。農(nóng)民在出賣土地時，必須通知農(nóng)地整治公司。如果農(nóng)地整治公司認(rèn)為買賣不合理，它就會提出收購農(nóng)民的土地。法國這種農(nóng)地買賣的限制制度對中國具有一定的借鑒意義。更為重要的是，要堅持自愿有償?shù)脑瓌t。30年農(nóng)村改革的根本出發(fā)點是尊重農(nóng)民意愿，體現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求。土地流轉(zhuǎn)也應(yīng)如此，要堅決反對那種強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的行為。