權(quán)力尋租的根源與破解

　　編者按：當(dāng)今中國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)，是官商勾結(jié)的腐敗重災(zāi)區(qū)。蘇州市原副市長(zhǎng)姜人杰受賄的1億多元，主要就來(lái)自房地產(chǎn)商。最近被開(kāi)發(fā)商拉下馬的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這一位：原財(cái)政部副部長(zhǎng)朱志剛被“雙規(guī)”，他幫親屬買(mǎi)低價(jià)房，牽涉京城地產(chǎn)業(yè)多人；北京原副市長(zhǎng)劉志華受賄近700萬(wàn)而被判了死緩，他接受房地產(chǎn)商的大量行賄……貪官的懷抱“溫暖”了房地產(chǎn)商，富裕起來(lái)的房地產(chǎn)商一次次“反哺”個(gè)別官員，這“互惠互利”背后的本質(zhì)也不過(guò)兩個(gè)字：權(quán)、利。
　　
　　為什么個(gè)別官員熱衷于與開(kāi)發(fā)商做“朋友”，為什么土地違法問(wèn)題愈演愈烈，屢禁不止？其實(shí)，只要存在著權(quán)力尋租的土壤或空間，腐敗就會(huì)如同割了一茬又一茬的野草瘋狂地滋長(zhǎng)，這在房地產(chǎn)市場(chǎng)得到了明顯驗(yàn)證。本來(lái)，開(kāi)發(fā)商與城建官員之間就存在著一種“共生”現(xiàn)象，開(kāi)發(fā)商既是個(gè)別城建官員的“政績(jī)推動(dòng)者”，又是誘導(dǎo)其腐敗的“麻煩制造者”。而當(dāng)雙方臭味相投時(shí)，往往會(huì)結(jié)成“利益聯(lián)盟”，土地開(kāi)發(fā)由此成為腐敗高發(fā)地帶。個(gè)別官員冒著上斷頭臺(tái)的危險(xiǎn)也愿意為開(kāi)發(fā)商“兩肋插刀”的背后，有著深刻的根源。
　　
　　政府承擔(dān)雙重角色；層級(jí)制的行政管理結(jié)構(gòu)使得權(quán)力缺乏約束
　　
　　在一定程度上，政府承擔(dān)雙重角色。一方面，政府作為公共利益的代表者，制定政策，調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充當(dāng)裁判員。政府掌握了基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)、房地產(chǎn)等項(xiàng)目的審批權(quán)，這些項(xiàng)目的建設(shè)都需要土地，一些不法開(kāi)發(fā)商想要獲得低價(jià)土地，就向個(gè)別抵擋不住誘惑的政府官員尋租。
　　另一方面，政府又掌握數(shù)量龐大的資源，直接作為一個(gè)主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。各個(gè)地方政府都肩負(fù)著發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的重任，中央在對(duì)地方政府官員的政績(jī)考核中，GDP是最關(guān)鍵的指標(biāo)，這加劇了他們經(jīng)營(yíng)土地的沖動(dòng)。因?yàn)樗麄冎挥蝎@得土地，才能用它來(lái)招商引資、興辦工業(yè)園區(qū)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這些活動(dòng)中，土地資源的定價(jià)權(quán)掌握在相關(guān)官員手中。即便是土地公開(kāi)招標(biāo)拍賣(mài)也無(wú)法完全克服其中的利益輸送。個(gè)別地方黨政部門(mén)齊上陣的直接招商引資行為，更容易加劇土地違法和腐敗行為遏制的難度。
　　另外，層級(jí)制的行政管理結(jié)構(gòu)，使地方政府一把手和分管土地的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)大，缺乏監(jiān)督和制衡機(jī)制。我國(guó)的土地主管部門(mén)是各級(jí)國(guó)土部門(mén)，但國(guó)土部門(mén)是政府的一個(gè)下屬部門(mén)。國(guó)土局長(zhǎng)要受分管副市長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，分管副市長(zhǎng)又要受市長(zhǎng)和書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)。分管副市長(zhǎng)、市長(zhǎng)和書(shū)記如果繞過(guò)國(guó)土局長(zhǎng)直接批地或者干預(yù)土地交易，國(guó)土部門(mén)是很難有效約束的，紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)在查處時(shí)也會(huì)遇到困難和阻力。因土地腐敗而落馬的高官，基本上都是分管土地、城建或者重大建設(shè)項(xiàng)目的副市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)。權(quán)力不受約束，自然導(dǎo)致腐敗。
　　
　　相關(guān)的法律并沒(méi)有對(duì)公共利益作出嚴(yán)格的界定
　　
　　一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著，凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無(wú)論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過(guò)國(guó)家的征地行為（即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地）來(lái)滿(mǎn)足；而另一方面，憲法又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。
　　正是因?yàn)橄嚓P(guān)的法律并沒(méi)有對(duì)公共利益作出嚴(yán)格的界定，而政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)等非公益性需要也必須征用農(nóng)民的土地，盡管個(gè)別地方政府的征地行為不少是違法的，但司法部門(mén)通常對(duì)政府違規(guī)征地引起的法律訴訟多數(shù)不予受理，這就在一定程度上為個(gè)別地方政府官員的土地腐敗開(kāi)了方便之門(mén)。
　　由于除了少數(shù)存量的國(guó)有土地外，所有新增的城市建設(shè)用地都必須經(jīng)過(guò)征地獲得，征地的主體又只有政府，村莊集體土地的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制在農(nóng)業(yè)用途，因此政府就掌握了建f8aefee61503857456987cdf08bb5182設(shè)用地的供給。在需求不斷上升的情況下，開(kāi)發(fā)商們明白，只有“搞定”了政府官員，才能以較低成本獲得土地。這就是為什么會(huì)有一些政府官員“前仆后繼”倒在土地違法上。壟斷土地供給，給個(gè)別腐敗官員利用土地牟取非法利益制造了制度空間。
　　分稅制下地方政府不斷從預(yù)算外尋找收入，土地批租收入沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算管理
　　1994年分稅制實(shí)施之后，中央財(cái)政迅速居于主導(dǎo)地位，集中能力越來(lái)越強(qiáng)，集中比例越來(lái)越高，占稅收總收入的比例一直在55%左右。中央財(cái)厚、地方財(cái)薄，但中央和地方的事權(quán)劃分格局并沒(méi)有多少改變。地方政府用45%左右的相對(duì)財(cái)政收入，支撐著75%左右的相對(duì)支出責(zé)任。這誘使地方政府不斷從預(yù)算外尋找收入來(lái)源。當(dāng)?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)土地是重要的生財(cái)之道后，就開(kāi)始出賣(mài)土地為自己籌集財(cái)政收入。
　　分稅制的稅種劃分，也使得地方政府有激勵(lì)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，不斷推高房?jī)r(jià)。根據(jù)分稅制安排，城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、國(guó)有土地有償使用收入等稅種歸地方征收。因此，房地產(chǎn)市場(chǎng)越是活躍，這部分稅收收入就越多。這就激發(fā)了地方政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的沖動(dòng)，把大量的農(nóng)地征收過(guò)來(lái)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的同時(shí)，控制土地的政府官員的口袋也就越“發(fā)達(dá)”。
　　國(guó)家審計(jì)署原審計(jì)長(zhǎng)李金華的報(bào)告顯示，2005年全國(guó)87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)有60個(gè)違規(guī)低價(jià)出讓土地。個(gè)別地方為了“招商引資”，在國(guó)務(wù)院明令禁止低價(jià)出讓土地的情況下，采取先按國(guó)家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財(cái)政補(bǔ)貼等手段，變相低價(jià)出讓土地。這不僅使得個(gè)別官員和企業(yè)相互間進(jìn)行利益輸送，也導(dǎo)致一些企業(yè)惡意圈占、倒賣(mài)土地。把土地收入作為預(yù)算外收入，逃避人大監(jiān)督。
　　
　　對(duì)策：把土地資源配置權(quán)力交給市場(chǎng)、法律和制度
　　
　　要破解官員與開(kāi)發(fā)商的“合謀”，從根本上扭轉(zhuǎn)這種局面，還必須多管齊下，從體制、法制和機(jī)制入手，同時(shí)引入和完善外部監(jiān)督，把土地資源配置權(quán)力交給市場(chǎng)、法律和制度。對(duì)此提出一些建議。
　　要斬?cái)嗾賳T伸向土地的揩油之手。首先要減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，特別要從根本上改變個(gè)別地方政府利用土地聚財(cái)、斂財(cái)、生財(cái)?shù)男袨?，取締土地?cái)政，國(guó)有土地出讓金一律納入財(cái)政預(yù)算。建立官員的財(cái)產(chǎn)、收入申報(bào)制度，對(duì)于超出法定收入以上的部分和消費(fèi)，除非能夠說(shuō)明來(lái)源，否則一律確定為非法所得。
　　改革征地制度，嚴(yán)格劃定公共利益的邊界。嚴(yán)格規(guī)定征地程序，即使是公益性征地，也要提高公共利益征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被征地農(nóng)民給予合理公平的補(bǔ)償，使農(nóng)民分享到工業(yè)化城市化的成果。
　　強(qiáng)化對(duì)土地管理部門(mén)和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管和約束。簡(jiǎn)單的道德說(shuō)教是不行的，必須在機(jī)制上引入各種社會(huì)力量（特別是群眾和新聞媒體）來(lái)監(jiān)督官員的權(quán)力，加強(qiáng)土地交易的透明性。規(guī)范土地招拍掛出讓程序，明確交易規(guī)則，完善市場(chǎng)運(yùn)作。
　　改變中央和地方的利益分配格局。使中央政府與地方政府各自的事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)，扭轉(zhuǎn)地方政府借地生財(cái)?shù)膬?nèi)在動(dòng)力。改革現(xiàn)行分稅體制，對(duì)現(xiàn)行共享稅的分配比例進(jìn)行重新劃分，適度提高地方政府（增值稅等稅種）的分享比例。（作者為清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授）