當行政壟斷遭遇法律“挑戰(zhàn)”

　　行政壟斷并非市場經濟規(guī)律的反映，其產生的根本原因在于行政權力的濫用及對經濟運行的不當干預。
　　
　　在中國致力于全面推進市場化的經濟體制改革過程中，有一股來自政府內部的力量濫用行政權力，排除、限制市場競爭，突出表現為實行地區(qū)封鎖的地方保護主義。這極大影響了我國社會主義市場經濟的健康、有序運行。這種行為被學術界習慣上稱為行政壟斷。
　　與經濟性壟斷相比，行政壟斷對于市場機制和市場競爭更具殺傷力。
　　行政壟斷與經濟性壟斷的根本區(qū)別在于：經濟性壟斷是市場經濟發(fā)展到一定階段的產物，而行政壟斷并非市場經濟規(guī)律的反映，其產生的根本原因在于行政權力的濫用及對經濟運行的不當干預。
　　今年8月1日生效的《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)八章57條的法律條文中，有8條直接指向行政壟斷，分別是第一章“總則”中的第8條(行政壟斷的一般性規(guī)定)，第五章“濫用行政權力排除、限制競爭”總共6條的具體規(guī)定，以及第七章“法律責任”中的第51條(行政壟斷的法律責任)。
　　中國在《反壟斷法》中明確規(guī)定行政壟斷是一種理論上的突破，并有著積極的現實意義。這一規(guī)定反映了中國現實的經濟狀況，體現了中國《反壟斷法》的特色所在，它同時也是競爭文化建設過程中至為關鍵的一步，有助于政府機關及行政官員競爭意識的培育和提升。
　　
　　行政壟斷的根源
　　
　　自1994年《反壟斷法》立法程序啟動以來，行政壟斷就一直是各界爭論的焦點問題。在國務院起草《反壟斷法》期間，有關行政壟斷的條文歷經幾度刪除和恢復。這一曲折的立法過程集中體現了行政壟斷問題的重要性和復雜性。
　　在全國人大常委會前后三次審議《反壟斷法》草案過程中，雖然作為整體來說行政壟斷的相關規(guī)定得到保留，但在具體條文的確定方面仍然存在著激烈的爭論和博弈。直到最終草案提交表決通過的前夕，反壟斷執(zhí)法機構向行政壟斷實施者的上級機關的“建議權”(第51條)才被加入條文之中。
　　行政壟斷的產生，有其深刻的歷史、政治與經濟體制根源。
　　從歷史來看，中國長期受重農抑商的儒家文化影響，以及中國傳統(tǒng)思想中市場競爭文化的缺乏，使得改革開放以來的市場化進程一直受到行政權力干預市場的壓制。從現代反壟斷法的角度看來，中國歷史上官商不分的“紅頂商人’是典型的行政壟斷，即濫用行政權力不正當參與市場競爭以攫取經濟利益。時至今日，官商不分的歷史傳統(tǒng)使得行政壟斷在中國依然有著滋生的土壤。
　　現實情況是，國家在諸多經濟領域仍保留了相當的行政權力，我國的市場經濟體制改革尚有待進一步完善。我國憲法規(guī)定，“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控”。但是在現實經濟生活中，有一些政府部門并非通過貨幣、利率或稅收政策等宏觀經濟調控工具來實現對市場的引導，而往往通過直接限定產品或服務的價格和市場進入資格等方式直接干預市場。而在發(fā)達國家的市場經濟中，政府基本上不直接干預微觀經濟運行。
　　財稅制度與事權、財權劃分制度在一定程度上刺激了地方保護主義的產生。
　　1994年實行分稅制后，我國中央與地方政府的財政收支狀況與分稅制前相比呈“反向剪刀狀”，地方政府財政收入占全國財政總收入的比例逐漸減少，財力上移，但地方財政支出占全國財政總支出的比例卻不斷增大，造成地方政府的財權與事權不對稱，地方政府必然尋求擴大財源，使得地方保護主義有了直接的經濟動機。財政包干和各種地方稅設置后，財政狀況的好壞直接關系到地方的經濟利益，因此地方政府與地方企業(yè)、尤其是與地方國有企業(yè)不可避免地在許多方面形成了利益共同體，進而導致了地方保護主義的產生。
　　另外，干部考核制度與政績工程也容易成為行政壟斷的溫床。美國斯坦福大學的周黎安博士曾做過一個研究，運用經濟模型對1980年至1993年間中國大陸28個省(自治區(qū)、直轄市)的數據進行了實證檢驗，結果顯示，各省的經濟績效與地方官員的晉升之間呈現出高度的正相關性。某些地方政府領導為了達到晉升的目的，不遺余力地推動本地CDP的增長，在施政過程中全力維護本地方經濟利益，促進了地方保護主義的滋生與蔓延。
　　
　　“中國式”壟斷
　　
　　在發(fā)達的市場經濟國家，其現代市場經濟體制是從自由競爭經濟自然發(fā)展而來的，其政府幾乎不直接干預微觀經濟，所以其市場競爭發(fā)展的一個必然現象——壟斷主要表現為經濟性壟斷，而較少存在行政壟斷問題。所以，發(fā)達市場經濟國家主要是通過憲政框架下的其他法律規(guī)制行政壟斷問題，而非主要在反壟斷法律體系中予以解決。
　　與此相反，我國的市場經濟體制是從高度集權的計劃經濟轉軌而來，沒有經過像資本主義國家那樣的長期自由競爭的經濟發(fā)展階段，經濟性壟斷不如傳統(tǒng)的市場經濟國家的那么普遍和復雜，相對而言也沒有演變成最為嚴重的壟斷問題。
　　在我國市場中的壟斷除經濟性壟斷外，還有大量其他市場經濟國家較少存在的行政壟斷行為。可以說，《反壟斷法》體現了對于普遍存在的行政壟斷的規(guī)制需求，是我國《反壟斷法》與西方發(fā)達國家反壟斷法之間的重大區(qū)別之一。
　　此外，中國的行政壟斷與獨聯體成員國和東歐等轉型國家也不同。
　　雖然中國在改革開放之前也實行高度集中的計劃經濟體制，但中國的市場經濟體制改革并非俄羅斯實行的“休克療法”那種棄舊從新的徹底向西方模式的轉變。中國的經濟體制改革屬于軟著陸，在不斷擴大和完善市場機制發(fā)揮作用的范圍的同時，在相當范圍內仍然保留了國家權力對市場經濟的強力介入。而且，中國實行的是有中國特色的漸進式的政治體制改革，我們的基本制度仍然是社會主義體制，而非俄羅斯、東歐等轉型國家的向資本主義政治體制的轉變。
　　行政壟斷對于俄羅斯、東歐等國家而言，只是經濟轉型時期的特有現象，一旦經濟轉型完成，行政壟斷也就基本上失去了生存的土壤。而在中國行政壟斷卻將是長期存在的現象，將與國家對市場經濟的強有力的干預和調控共生存、與政府在可競爭市場的經濟力暈的遺留共生存。
　　
　　反壟斷的下一步
　　
　　與《反壟斷法》的其他章節(jié)相比，行政壟斷相關條文堪稱是較為完善的一章，在立法技術上有著諸多亮點，這一立法成果來之不易；但同時也存在著一些有待進一步廓清的問題，如法律責任的不到位以及抽象行政壟斷行為救濟途徑的缺失等。
　　《反壟斷法》第37條規(guī)定了抽象的行政壟斷行為屬于違法，“行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規(guī)定”，這是《反壟斷法》做出的一種突破性規(guī)定。
　　在行政法中，抽象行政行為是指行政機關制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。從我國目前的立法體制看，行政規(guī)范大致可分為行政立法與其他一般規(guī)范性文件兩類。從這個意義上說，不但各級行政機關發(fā)布的“紅頭文件”，而且國務院制定的行政法規(guī)和各部委制定的部門規(guī)章也包括在內，它們如果包含有排除、限制競爭的內容，均應視為違反了《反壟斷法》的規(guī)定而為非法。
　　但是，根據《行政訴訟法》第12條，抽象行政行為是不可訴行為，我國也沒有建立起司法審查制度，所以該條實際上不具有可操作性。
　　《反壟斷法》第51條規(guī)定，對于行政壟斷行為，“由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議?！边@即是說，反壟斷執(zhí)法機構對行政壟斷沒有監(jiān)管權，無權像對經濟性壟斷行為那樣行使調查權和處分權，僅具有所謂的“建議權”，行政壟斷的監(jiān)管權被賦予了行政機關及公共組織的“上級機關”。
　　對于反壟斷執(zhí)法機構提出的建議，是否采納甚至予以適當考慮并不取決于反壟斷執(zhí)法機kySDhD4tq8+g83d3mQEg52QWdzaGsTVfnKi6ZGpkdjQ=構，完全視‘上級機關”而定。這種行政系統(tǒng)內部處理的方式使得對于行政壟斷的規(guī)制效果大打折扣。即使不考慮行政機關內部可能存在的相互維護與姑息包容，“上級機關”對于復雜的行政壟斷進行監(jiān)管在執(zhí)法專業(yè)性上也存在很大的疑問。
　　依據《反壟斷法》第51條，對行政壟斷主要有兩種處理方式，“由上級機關責令改正”和“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。這一規(guī)定將行政壟斷的責任限于內部的行政責任；同時“責令改正”的行政責任也顯得畸輕，無法有效威懾敢于實施行政壟斷行為的行政機關及有關公共組織。
　　但目前的《反壟斷法》在行政壟斷的法律責任方面，沒有突破《反不正當競爭法》的規(guī)定。可以說，堪稱整部反壟斷法中結構、文字及覆蓋面均為最完美的一章的行政壟斷的規(guī)定，因為法律責任的缺位，有可能成為一只“沒有牙齒的老虎”。
　　行政壟斷問題的產生，直接原因是行政機關仍存在著千絲萬縷的參與各種經濟活動的動機，而實際根源于我國自高度計劃經濟體制向完全市場化體制轉換的全面改革尚未完成，政治、經濟體制并未完全適應社會主義市場經濟的要求，這一問題的根本解決一方面有賴于市場經濟改革的進一步深入，一方面也有賴于作為上層建筑的政治體制和法律體系對其做出及時、有效的反應并予以相應調整。
　　在中國當前的國情條件下，《反壟斷法》應堅持對行政壟斷的規(guī)制，對于前文提到的立法中存在的問題應逐步在以后的法律修正案以及反壟斷法實施細則中予以改進。
　　同時，我們也應該清醒地看到，行政壟斷的源頭和根本是行政權力的濫用，根治行政壟斷必須通過有關政治、經濟制度的健全和完善來進行。例如培育和發(fā)展競爭文化，使各級政府機關和公務員尊重市場競爭，有意識地遵從而不是恣意干預市場規(guī)律和市場經濟的運行；改善公共治理，建立地區(qū)間利益協調與合作長效機制，改革現有財稅制度，使中央政府和地方政府之間的財權與事權實現合理的劃分比例，從根本上消弭地方政府從事行政性壟斷、進行惡性競爭的經濟動因