經(jīng)濟立法三十年　國家經(jīng)濟干預更為法定化

　　市場經(jīng)濟不是靠政府指令運轉(zhuǎn)，而是靠規(guī)則，不僅企業(yè)要講規(guī)則，政府實施宏觀調(diào)控、微觀規(guī)制，也要講規(guī)則，而其中最主要的規(guī)則，就是法律。
　　
　　自1978年開始的改革開放迄今已經(jīng)三十年，毋庸置疑，經(jīng)濟體制方面的改革是其中最為主要的一部分。三十年彈指一揮間，然而種種情勢卻早已變更。前三十年為人熟悉的計劃經(jīng)濟模式，在這三十年里逐步被不斷完善的市場經(jīng)濟模式所取代。市場經(jīng)濟不靠政府指令運轉(zhuǎn)，而是靠規(guī)則，不僅企業(yè)要講規(guī)則，政府實施宏觀調(diào)控、微觀規(guī)制，也要講規(guī)則，而其中最主要的規(guī)則，就是法律。
　　
　　本文擬將改革開放三十年中的經(jīng)濟立法略作一梳理。雖然種種方面千頭萬緒，但我們可大致以1992年確立市場經(jīng)濟體制目標和2001年加入世界貿(mào)易組織為兩個切分點，將這三十年立法史大略地劃為三段。需要說明的是，本文“經(jīng)濟立法”的概念不僅涉及規(guī)范國家權(quán)力在經(jīng)濟生活中運作的狹義“經(jīng)濟法”，也包括調(diào)整平等市場主體間關(guān)系的民商事法律。
　　
　　前市場經(jīng)濟體制時期的經(jīng)濟立法(1978年-1992年)
　　
　　眾所周知，在1949年廢除民國六法全書后，我國的法制建設(shè)長期處于空白期。重要如《刑法》、《刑事訴訟法》也是1979年7月1日才頒布的。而就在這兩部大法頒布的同一天，共和國第一部經(jīng)濟立法：《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》也誕生了，1983年、1988年，《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》也相繼實施。外商投資企業(yè)(也稱三資企業(yè))法，成為了改革開放經(jīng)濟立法的發(fā)軔點。
　　之所以外商投資企業(yè)立法甚至還早于內(nèi)資企業(yè)立法，是因為當時國內(nèi)企業(yè)改革尚未展開而開放之門也剛剛打開對境外資本和技術(shù)頗為渴求。早早立法，既可體現(xiàn)政府的決心和誠意，也給了外商一個明確的信號：中國真的開始講法制了。
　　在這百廢待興之際，稅法成為了國家重點先行制定的法律。1980年，我國制定了《個人所得稅法》和《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》，第二年又頒布了《外國企業(yè)所得稅法》，1991年，二者被合并擴大為《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》。這里外商投資企業(yè)就是前面說的在中國注冊成立的三資企業(yè)，而外國企業(yè)指在外國注冊成立，但在中國境內(nèi)有應納稅所得的企業(yè)。由于非國有企業(yè)發(fā)展與國企“利改稅”改革發(fā)生較遲，對內(nèi)資企業(yè)所得稅的正式立法遲遲沒有出現(xiàn)。
　　其他許多規(guī)定了稅種開征的法律也相繼出臺，不過至今為止，我國除所得稅之外的稅種都不是由全國人大及其常委會制定的法律確立的，而是由國務院制定的行政法規(guī)確立的。這里面的背景是1984年全國人大常委會公告：“根據(jù)國務院的建議，決定授權(quán)國務院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議。”在此授權(quán)下，1985年《進出口關(guān)稅條例》、1986年《稅收征管暫行條例》、《房產(chǎn)稅暫行條例》、《車船使用稅暫行條例》、1987年《耕地使用稅暫行條例》等一系列法規(guī)相繼出臺，直至較新的2006年《車船稅暫行條例》、《煙葉稅暫行條例》，不一而足。
　　下一階段，民事基本法律規(guī)范逐漸確立起來。在這一時期，調(diào)整平等主體間的民事基本法律規(guī)范也逐步建立。原有的計劃經(jīng)濟體制在松動，企業(yè)間通過合同來“明確相互權(quán)利義務關(guān)系”的實踐在增多，1981年《經(jīng)濟合同法》、1985年《涉外經(jīng)濟合同法》、1987年《技術(shù)合同法》相繼頒布，為人們在此領(lǐng)域的交往奠定了基本的規(guī)范。不過，這時候的法律還有著計劃經(jīng)濟的色彩，如《經(jīng)濟合同法》第一條規(guī)定，該法的目的之一包括‘保證國家計劃的執(zhí)行’。
　　此時頒布的另一部重要法律是1986年的《民法通則》，所謂通則，就是較為基本的規(guī)則，由于種種原因，我國一直沒有頒布詳盡完整的統(tǒng)一民法典，但平等主體之間涉及人身和財產(chǎn)關(guān)系的交往卻一刻不停地進行。所以立法者選擇了通則先制定，細則留待日后制定的辦法。值得一提的是，盡管《民法通則》中的不少規(guī)定實際上已被后來的民事法律如《合同法》、《物權(quán)法》所替代，有些規(guī)定也失去了意義，如“經(jīng)濟合同違反國家指令性計劃的無效”。但其本身至今并沒有被廢止或修改，其中許多規(guī)定也至今仍在發(fā)揮效力。這是20世紀80年代的經(jīng)濟立法中罕見的。
　　為了提高企業(yè)的積極性，不像過去那樣只是個生產(chǎn)工廠或政府的附屬物那樣運作，在此期間，我國的企業(yè)立法得到了初步探索。1988年《全民所有制企業(yè)法》規(guī)定企業(yè)是“依法自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產(chǎn)和經(jīng)營單位”，“國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理”，這無疑是對十年改革的一個小結(jié)。但與此同時，法條中也仍保留了很多政治色彩濃厚的規(guī)定，如企業(yè)應該“堅持社會主義方向”。
　　有趣的是，在企業(yè)法出臺前，適用于全民所有制企業(yè)的《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》早在1986年就頒布了。該法雖然也是改革中的一次可貴嘗試，但由于過去國有企業(yè)對職工長期承擔著生老病死的社會保障職能，社會還難以真正接受國企大規(guī)模依法破產(chǎn)帶來的沖擊，所以該法的實施一直步履蹣跚。不過，更早一年制定的《會計法》的實施相對來說較為平緩，時至今日，人們對會計的核算與監(jiān)督功能可謂耳熟能詳了。
　　
　　經(jīng)濟立法在市場經(jīng)濟條件下的展開(1993年－2001年)
　　
　　度過了1989年后的三年低潮期，經(jīng)濟立法活動在1992年的鄧小平同志南巡講話后重新活躍。1992年底的中國共產(chǎn)黨十四大確立的市場經(jīng)濟體制目標更是為我國經(jīng)濟立法活動確立了新的方向。
　　結(jié)束了“姓資姓社”的爭議之后，許多原本被認為是資本主義色彩的字眼重新出現(xiàn)在了中國的法律中。1993年《司法》頒布，“公司”成為了我國企業(yè)的基本組織形式，“經(jīng)理”、“董事會”和“股東會”成為了企業(yè)中最重要的機構(gòu)，而不是《全民所有制企業(yè)法》中的‘廠長’和“職工代表大會”。
　　企業(yè)通過銀行融資的活動也得到了法制化。1995年，《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》同時頒布，人民銀行作為我國的中央銀行，是一個政府機關(guān)，其不再從事商業(yè)活動，而商業(yè)銀行則旗幟鮮明地要以企業(yè)的面貌經(jīng)營，而不再是定位曖昧的“國有專業(yè)銀行”。由于特殊的歷史背景，一些今人覺得理所當然的條文，如“中國人民銀行不得向任何單位和個人提供擔?！?，當年卻很有強調(diào)的必要。這一年，同時出臺的還有《票據(jù)法》、《擔保法》、《保險法》，都為金融活動的若干重要領(lǐng)域提供了基本行為準則，所以1995年也被稱為“金融立法年”。
　　公司以外的其他形式企業(yè)也獲得了法律承認，1997年《合伙企業(yè)法》、1999年《個人獨資企業(yè)法》給了資本規(guī)模較小、但愿意承擔更大風險的民間創(chuàng)業(yè)者們以新的選擇?！稌嫹ā芬苍?993年、1999年兩次修正完善，其中1999年那次的修正還設(shè)置了“公司、企業(yè)會計核算的特別規(guī)定”專章。
　　1998年《證券法》的出臺標志著我國公司和金融法律體系初步建立，其規(guī)范了證券(在我國主要是股票，也包括債券)的發(fā)行與交易。證券既是公司的主要融資工具，也是市場參與者的重要投資工具。不過此時由于正值亞洲金融危機，所以法條中有著濃厚的、謹慎的管理色彩。
　　國家對市場經(jīng)濟活動的管理也逐漸有了各種法律依據(jù)，市場活動的有序性得到加強，各地的執(zhí)法部門也有了統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)和不可打折扣的執(zhí)法標準。
　　首先，消費者在購買使用商品時的權(quán)益得到了更好的維護。1993年頒布實施的《產(chǎn)品質(zhì)量法》(2000年修訂)，有力地緩解了一度猖獗的假貨橫行現(xiàn)象。其為產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售者規(guī)定了諸多保障產(chǎn)品質(zhì)量的義務和責任。同年《消費者權(quán)益保護法》的問世，不僅為消費者權(quán)利提供了系統(tǒng)的保障，其所謂“假一賠十”的規(guī)定也意外地掀起子公民自我維護權(quán)益的熱潮。此外，1994年《廣告法》則對治理虛假不實的廣告奠定了基本規(guī)范。2001年《藥品管理法》的修訂則對這一關(guān)系民生的重要物品的質(zhì)量保障予以了進一步的強化。
　　其次，市場競爭秩序更為良性化。面對改革開放初期的一些無序競爭行為，1993年《反不正當競爭法》明文禁止了仿冒、商業(yè)賄賂、虛假宣傳、侵犯商業(yè)秘密等不正當競爭行為，作為我國的一部基本競爭法典，其對種種壟斷和限制競爭行為，如地區(qū)封鎖、搭售等也明確說不。1997年《價格法》則集中規(guī)范了操縱市場價格、價格歧視等價格方面的違法行為。
　　再次，政府參與市場經(jīng)濟的行為得到了規(guī)范。這一時期的立法有不少專門是約束政府行為的。1992年《稅收征收管理法》(1995年、2001年修訂)在程序上對征稅行為做出了更多規(guī)定。1994年《預算法》確立了監(jiān)督政府如何花錢的基本框架。無論是哪一級政府預算的編制、審查、執(zhí)行和調(diào)整，都應當在相應的人大及其常委會的監(jiān)督下進行。而對預算執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況的審計監(jiān)督，則規(guī)定在了同年出臺的《審計法》中。1999年《招標投標法》則規(guī)定，關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目、全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資、使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目都要通過該法規(guī)定的嚴格招投標過程展開。
　　最后，勞動者權(quán)利保護登上法律舞臺。對廣大普通人來說，在市場經(jīng)濟中，他們除了消費者以外的另一個重要身份是勞動者，1994年《勞動法》規(guī)定了勞動者在締約、工資福利、安全保障等方面的重要權(quán)利。雖然該法在實踐中的執(zhí)行存在著諸多不順，但無疑是一個值得銘記的開端。
　　各個領(lǐng)域的民商事法律均得以制定。這一時期的另一個特色是諸多民商事領(lǐng)域的基本法律得到了制定，除了前述的1995年《保險法》、《票據(jù)法》、《擔保法》外，1992年《海商法》、1994年《對外貿(mào)易法》、《仲裁法》、1996年《拍賣法》都是此一階段的重要成果。而其中最重要的是1999年統(tǒng)一《合同法》的公布，不僅取代了之前三部合同法分立的狀態(tài)，還大大刪減了之前立法中對當事人締約自由的種種限制，恢復了合同立法應有的本性。
　　
　　入世以來經(jīng)濟立法的成熟化(2001年－至今)
　　
　　2001年12月，我國正式加入了世界貿(mào)易組織。其直接帶動了2000年未雨綢繆地對《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》的修正、2001年對《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》的修正，國務院《反補貼條例》、《反傾銷條例》、《保障措施條例》在2001年的頒布和在2004年的修訂以及2004年對《對外貿(mào)易法》的修訂。這些法律都涉及中國入世相關(guān)承諾和對人世后形勢變化的應對。
　　除此之外，人世的影響可能更多地體現(xiàn)在作為“觀念革命”對政府和立法部門的影響上，此時期一系列法律的修改都體現(xiàn)了政府干預經(jīng)濟事務時的規(guī)范性的加強，和允許當事人更多的自由選擇權(quán)。若干重要法律的修改的結(jié)果是，市場機制作用更明顯，政府辦事程序更規(guī)范。2003年《商業(yè)銀行法》、《人民銀行法》配套修訂，同時《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》出臺。銀行業(yè)的格局發(fā)生了變化。人民銀行專心負責貨幣政策等宏觀調(diào)控事務，而對銀行業(yè)金融機構(gòu)活動的監(jiān)管則由同年新設(shè)的銀監(jiān)會接手。2004年《票據(jù)法》作了唯一的修正，刪去了本票出票人的資格必須由政府審定的規(guī)定，雖然簡單，卻是對市場化大趨勢的一個生動注腳。2005年《公司法》、《證券法》的配套修訂也進一步理順了此領(lǐng)域的關(guān)系。人們設(shè)立公司和發(fā)行證券時的自由度大為增強，公司自己制定的章程也可以在公司怎么搞的問題上發(fā)揮更大的作用。作為法人的一人獨資公司也開始可以成立，不像過去，只能成立無法人資格個人獨資企業(yè)。2006年《合伙企業(yè)法》修訂，則進一步為投資人增添了有限合伙和“特殊的普通合伙”等選項。而《個人所得稅法》在2005年、2007年間頻繁修改了三次，其中2007年的第二次修改給了民眾較大的實惠，個人每月的工資、薪金所得中不用納稅的數(shù)額提高到了2000元。2006年，在數(shù)次“審計風暴”后，《審計法》得到了修正完善，審計機關(guān)有了更多監(jiān)督權(quán)。
　　當改革進入攻堅期，對之前許多既得利益格局，不再能簡單地繞著走，而必須正面突破了。許多研討多年的法典終于問世。2002年《政府采購法》頒布，規(guī)定了使用財政性資金進行重大采購吋必須遵守的規(guī)范。2006年，新《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布，其不再對企業(yè)所有制予以區(qū)分，所有企業(yè)都必須直面用法律眼光來看待破產(chǎn)。盡管不無對外資企業(yè)降低投資積極性的隱憂，2007年《企業(yè)所得稅法》下決心統(tǒng)一了所有企業(yè)的所得稅稅率、應納稅所得、優(yōu)惠和扣繳等要素，從此，內(nèi)外資企業(yè)在稅法上的待遇基本相同，給了內(nèi)資企業(yè)一個更公平的起點。同年，《物權(quán)法》終于在沖破了諸多無謂爭論后誕生，補上了民事基本法律關(guān)系上的關(guān)鍵一環(huán)，也為我國民法典的形成奠定了新的基石。而2007年8月公布，將于2008年8月1日正式實施的《反壟斷法》，不僅全面地對企業(yè)間帶有壟斷性的協(xié)議、可能造成壟斷的企業(yè)并購、占有市場支配地位企業(yè)濫用優(yōu)勢地位的行為予以了規(guī)范，還特別指出了要對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為予以規(guī)制，其生效必然將會對我國企業(yè)的競爭秩序產(chǎn)生新的全面的深遠影響。
　　
　　趨勢與方向
　　
　　縱觀三十年的經(jīng)濟立法活動，可謂波瀾壯闊，盡管改革一度有所延頓，開放曾經(jīng)快慢緩急，但無疑步伐是堅定的，方向是明確的，即國家的經(jīng)濟干預更為法定化、適度化，市場運行規(guī)則更為明確化、細致化，市場參與主體有了更多發(fā)言權(quán)，對經(jīng)濟活動可能的后果更有預期性，法律文本的可執(zhí)行性不斷增強，市場參與者也更為信賴經(jīng)濟法律的權(quán)威性，并期待著能在經(jīng)濟立法活動中獲得更多的參與機會?，F(xiàn)在所有的成就都是我們追思過去時所可以慰藉的，而現(xiàn)在所有的不足都是我們繼續(xù)在未來努力前進的動