４萬(wàn)億“大單”解密

　　2008年四季度，受全球金融危機(jī)及經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的波及，中國(guó)開(kāi)始感覺(jué)到陣陣寒意。在原定于12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議之前，中央政府果斷出臺(tái)政策，以4萬(wàn)億元人民幣的“大單”，刺激處于全球“流感”中的中國(guó)經(jīng)濟(jì)。而包括1233億減稅規(guī)模的增值稅轉(zhuǎn)型等各項(xiàng)改革也配套進(jìn)行。
　　溫家寶總理提出“出手要快，出拳要重，措施要準(zhǔn)，工作要實(shí)”。這十六個(gè)字，讓人們感受到本屆政府的魄力和信心。
　　2008年的宏觀調(diào)控，從“兩防”到“既要‘兩防’，又要防止經(jīng)濟(jì)較快下滑”，到“一保一控”，再到“特別注意防止經(jīng)濟(jì)下滑”，到現(xiàn)在貨幣、財(cái)政政策的重新定位，在復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，中央政府政策出臺(tái)之迅速和靈活，讓所有人感受到，改革開(kāi)放30年中國(guó)政府執(zhí)政能力的顯著提高。
　　為了詳細(xì)了解4萬(wàn)億元的出處、去向，以及效果，本刊在第一時(shí)間專訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所賈康所長(zhǎng)。
　　賈康表示，當(dāng)前積極財(cái)政政策要與適度擴(kuò)張的貨幣政策(表現(xiàn)為大量發(fā)行國(guó)債和增加財(cái)政赤字)配合起來(lái)。未來(lái)應(yīng)重點(diǎn)在“三農(nóng)”、西部、民生和科技方面加大投入，通過(guò)財(cái)政政策帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。如果能夠較好運(yùn)用這些資金，強(qiáng)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)，就會(huì)在當(dāng)前時(shí)期，改善民生，消解矛盾，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭。
　　
　　4萬(wàn)億元從哪里來(lái)
　　
　　中國(guó)報(bào)道：4萬(wàn)億元擴(kuò)大內(nèi)需的投入，主要的資金來(lái)源是什么?有哪些是“十一五規(guī)劃”中已經(jīng)有的，哪些是新增的?
　　賈康：“十一五規(guī)劃”中已經(jīng)有的項(xiàng)目可以結(jié)合這次的4萬(wàn)億元來(lái)做，但肯定要增加一批項(xiàng)目?，F(xiàn)在各個(gè)地方都在抓緊時(shí)間報(bào)項(xiàng)目，就是因?yàn)樵瓉?lái)有一些沒(méi)有在規(guī)劃中安排。4萬(wàn)億元中財(cái)政部要解決1.18萬(wàn)億元，剩下的就是金融系統(tǒng)貸款和其他來(lái)源資金，此外，還有世行、亞行或者其他的政府資金。
　　新增的投入可以理解為，新增項(xiàng)目帶來(lái)的投入。今年四季度新增的1000億元中央預(yù)算內(nèi)資金，就是遵循跟著項(xiàng)目走的原則。
　　中國(guó)報(bào)道：社保方面的投入占多少?
　　賈康：4萬(wàn)億元主要用于基建項(xiàng)目。除了基建方面的，社保投入應(yīng)該不算在4萬(wàn)億元之內(nèi)。根據(jù)上一輪政府投資的經(jīng)驗(yàn)，社保資金，應(yīng)該是在發(fā)行國(guó)債、基建等方面投入之外還有剩余的情況下再進(jìn)行投入。
　　中國(guó)報(bào)道：與中央財(cái)政投入相配套的銀行貸款情況如何?
　　賈康：我不覺(jué)得銀行貸款跟進(jìn)有很大問(wèn)題。銀行現(xiàn)在有不少存款，正苦于這些錢往哪里去，如果在現(xiàn)在貸出去，能在比較安全的情況下實(shí)現(xiàn)資金回流?，F(xiàn)在銀行貸款的積極性很高，由于項(xiàng)目安全性很高，而且銀行大量無(wú)處可去的存差，正好可以作為配套貸款。
　　
　　4萬(wàn)億元投向哪里
　　
　　中國(guó)報(bào)道：這一輪政府投資與1998年最大不同在于，更加側(cè)重“三農(nóng)”和民生方面，這樣的投資取向?qū)?jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用是否見(jiàn)效較慢?
　　賈康：從第一輪投資來(lái)看，“三農(nóng)”和民生與其他方面都是把錢投入到基礎(chǔ)設(shè)施等方面，對(duì)于需求的擴(kuò)張作用差別不大，因此對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用也不會(huì)有太大區(qū)別。區(qū)別在于以后，即從傳導(dǎo)性和乘數(shù)上，這兩方面可能比其他建設(shè)性的投資要小。但是，政府在這兩方面的投入很有必要，特別是對(duì)于恩格爾系數(shù)較高的低收入階層，他們?nèi)绻玫藉X，就會(huì)有比較大的比重轉(zhuǎn)化為消費(fèi)，這對(duì)于現(xiàn)在的市場(chǎng)和擴(kuò)大內(nèi)需來(lái)說(shuō)，時(shí)滯短且見(jiàn)效更快。
　　
　　財(cái)政赤字在安全區(qū)間內(nèi)
　　
　　中國(guó)報(bào)道：增值稅轉(zhuǎn)型1233億元減稅規(guī)模，是新中國(guó)歷史上單項(xiàng)稅制改革力度最大的一次。對(duì)于現(xiàn)在處于下滑趨勢(shì)的中央財(cái)政來(lái)說(shuō)能否承受，減稅成本靠什么來(lái)彌補(bǔ)?
　　賈康：政府在減稅的同時(shí)，應(yīng)該考慮增稅，推行資源稅改革等，另一方面，也可以發(fā)行更多國(guó)債。目前，我國(guó)的國(guó)債在比較低的風(fēng)險(xiǎn)水平上，因而增加的空間比較大。雖然現(xiàn)在財(cái)政收入遇到明顯困難，但主要是收入速度下降，不會(huì)發(fā)生萎縮，有一定的安全空間供發(fā)債解決資金缺口。
　　中國(guó)報(bào)道：今年10月份，全國(guó)財(cái)政收入和中央財(cái)政收入雙雙出現(xiàn)下降，是1996年以來(lái)單月財(cái)政收入首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)?，F(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)刺激方案會(huì)不會(huì)加重財(cái)政赤字?
　　賈康：政府財(cái)政赤字肯定會(huì)增加，而且明年還可能出現(xiàn)比較大規(guī)模的財(cái)政赤字，但也會(huì)控制在安全區(qū)間內(nèi)。參照《馬約》(即《歐洲馬斯特里赫特條約》，編者注)“國(guó)際安全線”或“國(guó)際警戒線”的政府赤字和債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，GDP比重不超過(guò)3％、政府債務(wù)占GDP比重不超過(guò)60％，我們現(xiàn)在赤字規(guī)模很小，賬面上的“名義指標(biāo)”遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1％。
　　
　　現(xiàn)在是發(fā)行地方債的時(shí)機(jī)
　　
　　中國(guó)報(bào)道：4萬(wàn)億元中，地方政府投資占很大一塊，因此對(duì)地方債的呼聲很高，反對(duì)聲也很多，您認(rèn)為，現(xiàn)在是否是放開(kāi)發(fā)行地方債的最佳時(shí)機(jī)?
　　賈康：這是各方面都很關(guān)心的問(wèn)題。最近，我們應(yīng)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組要求，完成一個(gè)地方債的研究報(bào)告，提交給財(cái)政部，為中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提供決策參考。實(shí)際上，地方債已經(jīng)存在多年，只不過(guò)是采取一些變相的形式?，F(xiàn)在是一個(gè)機(jī)會(huì)，允許地方發(fā)債。地方有一些現(xiàn)金流的預(yù)期，要通過(guò)銀行貸款很麻煩，因此需要通過(guò)地方債的平臺(tái)融資。
　　此外，很多地方采取一些手段變相發(fā)行地方債，高端的有一定的規(guī)范性，主要形式是省市政府組建一個(gè)法人實(shí)體，然后以法人實(shí)體的名義，直接興建項(xiàng)目，達(dá)到變相發(fā)行地方債券的效果。但是，對(duì)此要加以控制，對(duì)于地方已經(jīng)形成的，從省一直到村的地方債應(yīng)該加快時(shí)間清理消化。
　　我們建議結(jié)合《預(yù)算法》的修訂，說(shuō)清楚在什么樣的條件下，通過(guò)什么樣的程序可以發(fā)行地方債，并且用各種力量加以監(jiān)督，設(shè)計(jì)一套在法制意義上具有透明度和嚴(yán)密性的程序，決定地方政府在什么情況下可以發(fā)債。可以在一些地方先進(jìn)行試點(diǎn)，在全國(guó)一下子鋪開(kāi)可能不行。另外，低端的地方債，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)的地方債要單獨(dú)考慮。試點(diǎn)可以先在高端展開(kāi)，再逐漸擴(kuò)大到低端。
　　我認(rèn)為，新一輪的財(cái)政擴(kuò)張政策，是發(fā)行地方債一個(gè)值得把握的時(shí)機(jī)。當(dāng)然，上一輪財(cái)政擴(kuò)張政策實(shí)施時(shí)，很多地方靠中央長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債轉(zhuǎn)貸，這一輪也不妨采用這樣的方式。
　　中國(guó)報(bào)道：允許發(fā)行地方債的法律制度等是否已經(jīng)完善?
　　賈康：法律方面應(yīng)該由粗到細(xì)、動(dòng)態(tài)地建立起來(lái)，要看《預(yù)算法》的修訂能不能在這個(gè)方面帶個(gè)頭。
　　
　　增值稅轉(zhuǎn)型對(duì)地方政府的影響有限
　　
　　中國(guó)報(bào)道：從地方政府的稅收結(jié)構(gòu)來(lái)看，國(guó)內(nèi)增值稅是重點(diǎn)稅源之一，增值稅轉(zhuǎn)型帶來(lái)的減稅，將對(duì)地方政府產(chǎn)生什么影響?他們能否支持?
　　賈康：按照現(xiàn)在的體制，增值稅帶來(lái)的減稅規(guī)模，對(duì)地方政府的影響只占其中的1/4，從面上看不會(huì)有大的問(wèn)題。但個(gè)別地方如果有特殊困難，會(huì)有自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付幫助他們渡過(guò)這個(gè)困難。
　　中國(guó)報(bào)道：對(duì)于呼聲較高的分稅制改革，現(xiàn)在能否成為一個(gè)契機(jī)?
　　賈康：我不認(rèn)為在短期內(nèi)分稅制改革會(huì)系統(tǒng)性地提出方案，但是，可能在本輪宏觀調(diào)控中找到一些機(jī)會(huì)漸進(jìn)地推行。1994年分稅制改革是一個(gè)最大動(dòng)作。在那以后，在分稅制的框架里怎么進(jìn)行動(dòng)態(tài)改進(jìn)，會(huì)采取分步走的方式。
　　
　　積極的財(cái)政政策會(huì)很快見(jiàn)效
　　
　　中國(guó)報(bào)道：您能否預(yù)測(cè)一下今年四季度和明年的GDP?
　　賈康：今年1—9月份，GDP從上年的11.9％回落到9.9％，這個(gè)跌幅已經(jīng)有點(diǎn)陡了。第四季度，有關(guān)方面應(yīng)該采取辦法盡快將GDP提升起來(lái)?，F(xiàn)在，擴(kuò)張性的財(cái)政政策已經(jīng)出臺(tái)，如果處理得好，全年的GDP應(yīng)該在9.5％。但是，明年GDP肯定會(huì)繼續(xù)回落，如果控制在8.5％以內(nèi)，那么經(jīng)濟(jì)還是“軟著陸”，這是最好的結(jié)果。
　　中國(guó)報(bào)道：此次積極財(cái)政政策何時(shí)能顯現(xiàn)效果?
　　賈康：很快就能見(jiàn)效。1998年政策啟動(dòng)后，當(dāng)時(shí)我在廣西，政策出臺(tái)兩天后，地方領(lǐng)導(dǎo)就反映有一大批要倒閉的中小建材廠接到大批訂單，效果可以說(shuō)立竿見(jiàn)影。所以，我們應(yīng)該對(duì)這一輪宏觀調(diào)控的政策效果寄予期望。
　　中國(guó)報(bào)道：一系列的經(jīng)濟(jì)刺激方案會(huì)不會(huì)帶來(lái)新的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題?
　　賈康：從面上來(lái)看，前幾年這個(gè)問(wèn)題不嚴(yán)重。1998年以后開(kāi)始的一些大的建設(shè)項(xiàng)目，確實(shí)存在任何建設(shè)都不可能避免的問(wèn)題，但就像朱镕基同志卸任的時(shí)候說(shuō)的，“我們這一屆政府給今后留下了幾萬(wàn)億的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”。這個(gè)評(píng)價(jià)不過(guò)分。
　　國(guó)家的統(tǒng)籌政策要區(qū)分哪些是政府要做的，譬如在西部地區(qū)建設(shè)路網(wǎng)是必須要做的，即使在路面上跑的車比較少，也不代表是重復(fù)建設(shè)，而是帶動(dòng)西部發(fā)展必要的前期投入?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)就是要“超前”一點(diǎn)。大家都認(rèn)同“要想富，先修路”，“先”就是一種超前。
　　產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題也要?jiǎng)討B(tài)地看。中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)產(chǎn)能過(guò)剩，1998年政府開(kāi)始嚴(yán)格控制各地的項(xiàng)目。但也有些地方政府偷偷摸摸地上項(xiàng)目，在權(quán)力范圍內(nèi)搞了一批地方電廠。到了2003年，全國(guó)電力全面告急，沒(méi)有人再提產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。
　　中國(guó)報(bào)道：如何避免地方盲目上項(xiàng)目?
　　賈康：過(guò)去確實(shí)存在這個(gè)問(wèn)題。但現(xiàn)在中央領(lǐng)導(dǎo)同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，一定要選準(zhǔn)項(xiàng)目，要全程監(jiān)