第一份土地使用產(chǎn)權(quán)證下發(fā)給農(nóng)民帶來了什么

董學(xué)清

今年9月14日，農(nóng)歷中秋節(jié)。山東省棗莊市山亭區(qū)徐莊鎮(zhèn)徐莊土地合作社的張凱華等近300名農(nóng)民，從棗莊市市長陳偉等領(lǐng)導(dǎo)手中領(lǐng)到了全國第一份土地使用產(chǎn)權(quán)證。

農(nóng)民徐宜新手拿著紅色的土地使用產(chǎn)權(quán)證，激動(dòng)地說∶“俺心里一直熱乎乎的，比30年前拿到土地承包證還要高興！有了這個(gè)產(chǎn)權(quán)證，俺們農(nóng)民會(huì)避免很多法律糾紛，土地流轉(zhuǎn)會(huì)更加順暢。特別是可以作抵押進(jìn)行融資，能解決資金困難。”

棗莊市人民銀行行長劉福毅說∶“憑著這張產(chǎn)權(quán)證，農(nóng)民或合作社可合法、有效地到銀行辦抵押貸款。如果貸款逾期還不上，我們將對抵押期間內(nèi)的土地收益權(quán)即地面附著物的收益，進(jìn)行拍賣處理。”

棗莊市政府調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全市294家專業(yè)合作社都面臨著資金短缺的難題。財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入有限，農(nóng)民自己也沒有多少錢，要解決資金問題，唯一的辦法是銀行貸款。但農(nóng)民由于沒有可抵押的資產(chǎn)，無法從銀行貸到錢。

于是，他們在山亭區(qū)徐莊鎮(zhèn)進(jìn)行了土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。在有關(guān)部門指導(dǎo)下，山亭區(qū)政府印制了《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證》，并發(fā)給了張凱華等近300名農(nóng)民。

其具體做法是:給每個(gè)承包戶發(fā)放《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證》，農(nóng)民可以用土地使用產(chǎn)權(quán)入股合作社，合作社以土地使用權(quán)向銀行作抵押進(jìn)行貸款。同時(shí)，他們在市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府設(shè)立土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，為土地使用權(quán)入股和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行評估，并提供交易平臺。

山亭區(qū)委書記董沂峰說∶“持證人在產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)按規(guī)定用途可依法使用、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)土地，也可作價(jià)、折股作為資本從事股份經(jīng)營、合作經(jīng)營、合伙經(jīng)營或抵押擔(dān)保。土地使用產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生變化時(shí)，原持證人與受讓人必須到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道農(nóng)村土地承包管理部門辦理變更登記手續(xù)。為了保障農(nóng)民權(quán)益，抵押土地面積不得超過合作社土地的1/3，抵押期限不得超過3年?！?

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長曾寅初教授說，棗莊的農(nóng)村土地制度改革，并不涉及土地的所有權(quán)和承包權(quán)，而是在保證土地集體所有權(quán)、農(nóng)民承包權(quán)和農(nóng)地性質(zhì)“三不變”的前提下，對土地的使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)，通過發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的資本化。這是我國農(nóng)村土地制度改革的一大突破。

他說，棗莊的做法處理好了土地經(jīng)營(實(shí)現(xiàn)土地高效率的規(guī)模經(jīng)營)和經(jīng)營土地(通過土地使用權(quán)的資本化獲得財(cái)產(chǎn)收入)、農(nóng)地保障(保證農(nóng)地基本規(guī)模，確保糧食安全)和保障農(nóng)地(農(nóng)民擁有對土地的絕對控制權(quán)，不會(huì)出現(xiàn)失地農(nóng)民)的關(guān)系，既尊重了農(nóng)民的意愿，又順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，既依循了目前的基本法律和制度框架，又在機(jī)制和政策上進(jìn)行了系統(tǒng)創(chuàng)新，對廣大的農(nóng)業(yè)地區(qū)具有普遍意義。

中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任王東京教授等專家認(rèn)為，棗莊的農(nóng)村土地改革具有以下效果∶

第一，解決了長期困擾通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過程中的關(guān)鍵問題：首先解決了制約土地規(guī)模經(jīng)營所需的資金問題。其次解決了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場缺位問題。

第二，回避了現(xiàn)有農(nóng)村土地改革實(shí)踐中存在的政策風(fēng)險(xiǎn)問題。

回避了農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民用于使用權(quán)交易的土地是有轉(zhuǎn)出愿望的那一部分，不是全部土地；轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營主體是土地合作社，工商業(yè)資本在其中不超過20%的股份，保障了農(nóng)民對土地的長期控制權(quán)。合作社用于土地使用權(quán)抵押貸款部分的土地僅占1/3甚至更少，假如因?yàn)榻?jīng)營不善而抵押拍賣一部分土地使用產(chǎn)權(quán)，也是有時(shí)期限定的，農(nóng)民不會(huì)因此而長期失去土地使用權(quán)。

回避了農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的風(fēng)險(xiǎn)?！掇r(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證》只涉及土地使用權(quán)，可以保證農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途不變。

減少了銀行農(nóng)業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)貸款的擔(dān)保農(nóng)戶數(shù)擴(kuò)大，大大超過了目前聯(lián)戶擔(dān)保的戶數(shù)，貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步降低。同時(shí)，農(nóng)村土地使用權(quán)抵押的出現(xiàn)，不僅解決了農(nóng)業(yè)貸款缺乏資產(chǎn)抵押的狀況，而且農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有形市場的建立，使得這種資產(chǎn)抵押具有實(shí)際價(jià)值，拍賣抵押權(quán)具有可操作性。

（摘自《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2008年10月28日）

政策背景

中共中央十七屆三中全會(huì)于10月9日至12日在北京舉行，此次會(huì)議醞釀一輪新的土地改革，目的是使農(nóng)民與土地建立穩(wěn)定的利益關(guān)系，真正從土地中享有權(quán)利。會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，賦予農(nóng)民更充分有保障土地承包權(quán)，允許農(nóng)民開發(fā)集體土地等。

《決定》指出：“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。

健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高……加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！?/p>

各地探索農(nóng)村土地改革的新模式

河北

試行集體建設(shè)用地使用權(quán)

流轉(zhuǎn)管理辦法,《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》經(jīng)河北省政府通過,自2008年11月1日起施行。

集體建設(shè)用地,是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地,以及其他經(jīng)依法批準(zhǔn)用于非住宅建設(shè)的集體所有土地。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),是在所有權(quán)不變的前提下,出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)的行為。按照規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出讓、出租和抵押村民集體所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議2／3以上成員或者2／3以上村民代表同意。出讓、出租和抵押鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)的,必須經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府同意。

山東

寧陽縣探索土地流轉(zhuǎn)新模式：

股份+合作

土地“股份+合作”流轉(zhuǎn)模式的運(yùn)作、管理、經(jīng)營和分配機(jī)制主要有四大特點(diǎn)：

其一，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)為股份共同組建合作社。村里按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅、利益保障”的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股。其二，合作社按照民主原則對土地統(tǒng)一管理，不再由農(nóng)民分散經(jīng)營。其三，合作社掛靠龍頭企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。其四，合作社實(shí)行按土地保底和按效益分紅的方式。年度分配時(shí)，首先支付社員土地保底收益每股(畝)700元，留足公積公益金、風(fēng)險(xiǎn)金，然后再按股進(jìn)行二次分紅。

山東大學(xué)副教授楊善民說,寧陽“股份+合作”的土地流轉(zhuǎn)模式,是在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上,提高農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平和農(nóng)民組織化程度的有效形式,是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營方式、深化農(nóng)村改革的有益探索。因?yàn)閷庩栟r(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)是有嚴(yán)格程序的,而且符合農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際。更重要的是,它確實(shí)給農(nóng)民帶來了更多實(shí)惠和更高的土地收益。

山東社科院副研究員王曉明認(rèn)為，寧陽土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的成功有兩點(diǎn):

一是有龍頭企業(yè)作依托。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍和助推器，企業(yè)發(fā)展規(guī)模越大對土地的需求越大，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的面積就越大，對農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的拉動(dòng)也會(huì)越來越大。二是以合作社為載體。農(nóng)民專業(yè)合作社是土地流轉(zhuǎn)的載體，它把一家一戶的土地聚合在一起，形成一個(gè)充滿活力的有機(jī)體，并擔(dān)負(fù)起對土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的管理職能。

北京

擬試點(diǎn)集體土地流轉(zhuǎn) 村民可搬進(jìn)樓房

北京擬借鑒天津的“宅基地?fù)Q房”模式，推行集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)核心為農(nóng)民整體拆遷，共同搬進(jìn)新蓋的樓房；農(nóng)民原居住區(qū)域用于耕地保護(hù)和適度的商業(yè)開發(fā)。

北京的試點(diǎn)將采取項(xiàng)目包裝模式進(jìn)行，拆舊區(qū)域和建新區(qū)域要協(xié)調(diào)平衡。也就是說，舊區(qū)域的農(nóng)民拆多少房子、恢復(fù)多少耕地，跟新區(qū)域蓋多少樓房要掛鉤。對于建新所需要的資金數(shù)量，將采用整體評估的方式，以確定是否需要再拆舊區(qū)域進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。

北京市農(nóng)委主任王孝東表示，北京的做法跟天津不完全一樣:

天津是農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加掛鉤；城市建設(shè)用地增加量要和農(nóng)民到城里定居掛鉤。而北京的試點(diǎn)將采取項(xiàng)目包裝模式進(jìn)行，拆舊區(qū)域和建新區(qū)域要協(xié)調(diào)平衡。也就是說，舊區(qū)域的農(nóng)民拆多少房子、恢復(fù)多少耕地，跟新區(qū)域蓋多少樓房要掛鉤。對于建新所需要的資金數(shù)量，將采用整體評估的方式，以確定是否需要再拆舊區(qū)域進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。

河南

首次公開出讓2200畝

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

9月11日，2200畝農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)在河南省沁陽市一次性交易成功。據(jù)悉，這是該省進(jìn)行的首次土地承包經(jīng)營權(quán)公開拍賣和競爭性談判。

據(jù)沁陽市市長陳敬如介紹，此次進(jìn)行的20宗、2200畝土地的公開拍賣和競爭性談判，是市級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺進(jìn)行的首次大規(guī)模規(guī)范性土地流轉(zhuǎn)嘗試，今后這種形式的流轉(zhuǎn)交易將延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

據(jù)悉，這2200畝土地涉及全市11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）17個(gè)村（街），均通過了當(dāng)?shù)卮迕翊髸?huì)或村民代表大會(huì)三分之二以上人數(shù)的同意，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處批準(zhǔn)，在土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心登記，通過媒體和網(wǎng)絡(luò)向全市公告3天，最終，5位農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織法人代表和65名村民提交了《承接土地流轉(zhuǎn)申請表》，每人交納了每畝20元的保證金，取得了參與資格。

據(jù)悉，沁陽市制定了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快新農(nóng)村建設(shè)的意見》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作程序》等一系列指導(dǎo)性文件，對流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)市場、流轉(zhuǎn)監(jiān)管等進(jìn)行了規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)由約定向法定、由分散向規(guī)模、由粗放向高效轉(zhuǎn)變。

重慶

發(fā)展專業(yè)合作社

繼“股田制”改革被中央叫停之后，重慶又?jǐn)M發(fā)展的農(nóng)民專業(yè)合作社，共有股權(quán)單一、生產(chǎn)要素合作、股份混和、股權(quán)轉(zhuǎn)租及股份參與5種模式。

第一類股權(quán)單一，是針對集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，以土地經(jīng)營權(quán)入股后，按生產(chǎn)在家、服務(wù)在社、自愿聯(lián)合、民主管理的方式，組建專業(yè)合作社。

第二類生產(chǎn)要素合作，是指集體經(jīng)濟(jì)組織成員，除以土地經(jīng)營權(quán)入股，還可以勞動(dòng)力、農(nóng)用設(shè)備、設(shè)施、技術(shù)、資本入股，成立專業(yè)合作社，實(shí)行要素合作。

第三類股份混和型，是指農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與社會(huì)資本緊密結(jié)合。即各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，通過章程規(guī)定的程序，成為農(nóng)民專業(yè)合作社的成員，在農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社內(nèi)設(shè)置專門的股權(quán)。

第四類股權(quán)轉(zhuǎn)租，即專業(yè)合作社內(nèi)部，代表農(nóng)民一方股東，將股權(quán)出租給社會(huì)資本經(jīng)營。舉例來說，就是一個(gè)專業(yè)合作社內(nèi)部，農(nóng)民一方土地經(jīng)營權(quán)評估下來是5000萬，他們將其承包給社會(huì)資本一方的股東經(jīng)營，同時(shí)明確第一年分紅多少，第二年多少，有個(gè)逐漸遞增的比例。

第五類是股份參與模式。即專業(yè)合作社與社會(huì)資本方聯(lián)合經(jīng)營。農(nóng)民單獨(dú)以土地經(jīng)營權(quán)成立合作社，社會(huì)資本是另一方，雙方簽訂合作協(xié)議。

不過有學(xué)者指出，重慶的模式真正運(yùn)行起來，也會(huì)遇到一些難題。

一是社會(huì)資本一方的積極性?！掇r(nóng)民專業(yè)合作法》規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當(dāng)占成員總數(shù)的80%。另出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)。但本社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的20%。這個(gè)規(guī)定可增強(qiáng)農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的話語權(quán)和博弈能力，但另一方面，可能會(huì)削弱社會(huì)資本的參與意愿。

另一個(gè)要解決的難題是專業(yè)合作社的融資?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社》法雖有規(guī)定金融機(jī)構(gòu)要為農(nóng)民專業(yè)合作社提供多渠道的資金支持，但現(xiàn)實(shí)情況，因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)是個(gè)虛擬的東西，金融機(jī)構(gòu)仍然不愿貸款。

(據(jù)《證券時(shí)報(bào)》、《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》、《新京報(bào)》、新華網(wǎng)整理)